基層智慧治理的運作機制與關系解構
——基于上海B區“社區通”的考察

譚 熒,韓瑞波

(1.湖北大學公共管理學院,湖北 武漢 430062;2.華中師范大學政治與國際關系學院,湖北 武漢 430079)

黨的十九屆五中全會指出,“加強數字社會、數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”[1]。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調要“加強基層智慧治理能力建設”[2],并在做好規劃建設、整合數據資源、拓展應用場景等方面提出了若干要求。例如,將基層納入信息化建設規劃,統籌推進智慧社區基礎設施、系統平臺和應用終端建設;健全基層智慧治理標準體系,推廣智能感知等技術;完善基層地理信息等基礎數據,推動數據資源共享交換并向基層開放使用;推動各地政務服務平臺向基層延伸,建設開發智慧社區信息系統和簡便應用軟件,提高基層治理數字化、智能化水平。這些路徑為推進我國基層智慧治理能力建設提供了明確的方向。當前,全國各地的基層智慧治理呈現出豐富的實踐樣態。在此背景下,把握基層智慧治理的實踐邏輯,并對實踐做法的有效性加以甄別,具有重要的理論和實踐意義。

1 基層智慧治理的有效性及其原因

基層是國家政權延伸的“神經末梢”,基層社會治理在社會治理進程中處于基礎性地位[3]。作為基層治理現代化的重要面向,基層智慧治理是現代信息技術與基層社會治理相結合而生成的一種新型治理模式,其重心應落到基層社區。那么,對于基層社區而言,基層智慧治理何以有效?圍繞這一問題,既有研究已呈現出多樣的分析進路。

1.1 基層智慧治理的“技術-效能”分析

聚焦于基層智慧治理的技術工具,探討現代信息技術作用于基層治理實踐的效能和局限。一方面,互聯網、大數據、云計算等為智慧治理提供了強大的技術基礎,使數字化、網絡化和智能化成為智慧治理的主要特征。智慧治理以虛擬化的社會系統為中介來實現治理目標,并憑借信息技術的強大計算能力改變對復雜治理客體的粗放認知,使之成為可供計算和分析的數據,從而提升了社會治理的精準性和公共服務效能[4]。智能感知技術、信息集成處理技術、輔助決策技術、智能服務技術等構成智慧治理的技術要素。智能感知技術可將復雜的社會治理事實轉化為可被感知、讀取和分析的數據或符號;信息集成處理技術可對多元和海量的數據加以清洗、分類和儲存;輔助決策技術可對基層治理單元或部件進行實時觀測,并準確判斷潛在治理問題,進而啟動處理程序、作出科學決策;智能服務技術以服務對象為中心,以一站式服務、數字化平臺和大數據系統等為載體,優化服務流程、提升服務質量和用戶滿意度[5]。

另一方面,技術本身具有脫控的自主性,技術的發展潛伏著滑向“數字利維坦”的現實風險[6]。隨著數字技術和數字經濟的崛起,信息技術使城市基層治理逐漸顯現出不同于以前的發展態勢,數字社會的風險性和復雜性增加了基層治理的難度[7]。這些風險主要體現為基層治理中的數據缺陷、數據侵犯、算法歧視、信息安全風險等[8]。此外,對技術工具的過分倚重和崇拜還可能產生“唯數據主義”[9]的治理思維,認為“人類的大部分行為都遵循一定的規律、模型以及原理法則,而且在可重復性和可預測性方面與自然科學不相上下”[10]13。這一思維往往夸大了信息技術的可及性,也忽視了數據質量問題和人類行為的主觀因素。當其用于解讀基層治理問題時,會將基層治理的結構性、制度性和程序性問題簡單化為技術層面的問題,難以形成系統性變革,也無法觸及深層次的體制問題。因此,技術并非萬能的,這就需要審慎分析和理解信息技術應用于智慧治理的效能,合理界定信息技術的功能及其邊界。

1.2 基層智慧治理的“結構-行動”分析

聚焦于基層智慧治理的結構樣態和行動邏輯,分析技術治理方式對基層治理體系的形塑。在結構形態方面,基層智慧治理打破了封閉的科層制結構,此結構的特征是各級政府縱向等級管理與同一層級政府各職能部門的橫向分工合作。這種條塊式的統合管理模式存在政府層級之間、職能部門之間以及政府組織和市場組織、社會組織之間的信息不對稱、信息壁壘等問題。然而,信息技術的應用使科層機構大規模地共享數據成為可能,彌合了政府不同層級和部門的數據鴻溝,也加強了信息要素資源在不同治理主體之間的流動,進而使基層治理結構趨于扁平化和開放性[11]。信息技術在基層治理場域內打造了一種跨行政部門的整合型虛擬機構,使不同的行政部門凝聚為一個相互匹配的治理系統。相比于傳統的科層治理體系,虛擬機構的組織結構表現為由信息系統依據功能界限劃分的各種模塊,且各模塊之間保持有效協同[12]。

在行動邏輯方面,信息技術影響著基層智慧治理中的行為選擇。可以說,信息技術的發展為個體行動者積極參與基層智慧治理創造了條件。信息和個體參與之間的關系是工具性的,成本的變化和信息來源的多樣性直接影響著個體參與的層次。作為原子化的各方行動者,在參與基層智慧治理的過程中會基于有限理性、利益驅動和角色定位而展開策略性的博弈行為,形成相對穩定的行動者利益網絡聯盟,并通過溝通、對話、協商和制衡等機制而組成利益共同體。

1.3 基層智慧治理的“組織-機制”分析

本文的研究有別于以上兩種分析路徑,即不再將研究重心置于信息技術作用于基層智慧治理的效能,抑或技術手段如何形塑基層治理體系,而是將基層智慧治理的組織運作機制作為主要分析對象,來回應基層智慧治理何以有效的問題。在組織分析學派看來,組織是一個將具有互動關系的行動者聚集而成的系統。斯科特和戴維斯認為,組織的結構性特征表現在:擁有相對具體目標追求的集體,即“有目的”,組織目標是清晰而具體的,能夠為組織成員的行動選擇提供明確的準則;組織還是一種相對來說高度正式化的集體,參與者之間的協作是“有意識的”“經過協商的”,關系結構是被“直言表述”的,組織成員扮演的角色具有確定性[13]32。各組織之間不是相互隔離的,而是通過組織行動者的各項行動得以聯結;組織行動者使用的工具或手段是行動得以實施和奏效的必要載體。其中,技術便是組織行動者展開行動的主要載體之一。

已有研究論證了技術與組織之間的相關性。例如,邱澤奇指出,技術的復雜性和不確定性與組織結構有密切聯系,組織所使用的技術不是一成不變的,在時間維度上,技術總有一個進入組織的過程[14]。簡·芳汀的研究表明,一種信息系統的能力和潛力能否得到充分發揮,取決于組織行動者對信息技術進行解釋、設計、執行和使用的方式[15]104。信息技術嵌入組織結構的過程,實際上是既有的組織體系重塑信息技術的過程。由此,在探討基層社會治理方式的技術變革時,我們不能將分析思維停留于技術層面,而應深入剖析特定情境下的組織行動者如何使新興技術工具轉化為現實治理效能。對于中國本土化的治理實踐而言,我國的基層智慧治理探索通常是在國家力量的主導下進行的,其發起者一般是政府組織,基本目標定位于變革政府治理方式進而打造智慧型政府,實現公共服務的精細化、智能化、社會化和專業化,同時型構政府、市場和社會多方協同的治理格局[16]。因此,以基層智慧治理的組織運作機制作為研究對象,需將組織、行動、技術等多維要素納入研究視野之中。基于以上分析,本文擬通過對上海市B區“社區通”的案例描述和分析,呈現基層智慧治理的運作機制,并解構其背后的邏輯關系。

2 基層智慧治理的運作機制

2021年5月,筆者及其研究團隊前往上海市B區智慧社區建設示范點進行深入的實地考察,并以“社區通”的運作實態作為重點考察對象,收集和整理了豐富的文本和訪談資料。在此基礎上,本文以“社區通”的運行為切口,探究基層智慧治理的運作機制。2016年《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》中明確提出“圍繞生活更便捷、更安全、更和諧,推進智慧社區建設,促進社區服務集成化、社區治理人性化、家居生活智能化”[17]。在這一政策引導下,上海市各區域自主探索推進智慧社區建設和創新社會治理方式的有效路徑。“社區通”是2017年上海市B區創建的“以黨建為引領、以移動互聯網為載體、以居村黨組織為核心、以居村委為主導、以城鄉居民為主體、以有效凝聚精準服務為特點”的智慧治理系統,旨在打造黨組織主導下“全地理范圍覆蓋、全人群互動參與、全天候即時響應、全系統智慧治理”的新型治理模式。截至2020年底,“社區通”已在全區557個城鄉社區全部上線,已有51.4萬余名城鄉居民用戶,構建了一種覆蓋廣泛、參與活躍的網絡共同體,并獲評中國社會治理創新實踐十佳案例、全國城市基層黨建創新最佳案例、全國鄉村治理典型案例等。“社區通”案例為我們研究基層智慧治理的運作機制提供了值得觀察和思考的經驗樣本。

2.1 組織動員機制

黨政組織利用自身強大的組織動員能力有力推動了“社區通”的順利開展。就區級和街道(鄉鎮)一級黨政組織的運作而言,“社區通”由區級黨委和政府高位推動,以“社區通”工作領導小組為依托,以黨委領導、黨政合作為基礎,區委書記和區長任“雙組長”,對該項工作進行組織領導和統籌監督;領導小組下設辦公室,設在區民政局,負責協調推進和督導檢查;各街道和鄉鎮分別設立本級“社區通”工作領導小組,確保此項工作的日常運行和深入推進。這種以領導小組為中心的組織架構是對科層體系的結構性調適,在公共政策執行過程中扮演著協調溝通、下情上達、激勵監督和政策推動的重要角色[18]。領導小組組長是黨政部門的“一把手”,他們將科層組織內的各項權力集于一身,擁有無限責任且總體負責,以實現對特定治理流程的控制和動員[19]。作為黨政體制運作的重要組織機制,跨部門的各級領導小組便于黨對各項事務的集中統一領導,也有利于整合自上而下的高位優勢和協同效能,有效擺脫因部門利益結構碎片化而導致的集體行動困境,也可有效規避基層政府抵觸、變通執行上級政策以及由權責分立而產生的基層避責行為,進而消解政策執行梗阻、疏通政策流程。

就城鄉社區黨組織的運作而言,“社區通”由社區黨組織全過程管理運行和把關,社區黨組織書記是動員社區范圍內各方行動的引領者;社區“兩委”分工負責、輪班在線,對居民提出的各類訴求即時回應處置。社區黨組織在“社區通”運行過程中的功能發揮,彰顯了其作為城鄉社區事業領導主體的政治引領功能。黨組織在社區中的領導權威和治理能力是國家和社會治理的制度優勢轉化為社區治理效能的關鍵。依托“社區通”的智能化平臺,社區黨組織的領導和治理方式不斷調整和創新,從社區治理場域的“幕后”步入“臺前”,在對復雜訴求的回應和處置中與社區居民建立起“面對面”的日常聯系。在居委會和村委會漸趨行政化的當下,社區黨組織“以黨員示范為支點、以志愿服務為載體、以人際關系為紐帶”[20],使社區空間內的社會關系網絡和社會資本存量得以維系,在樹立和強化自身權威的同時,也實現了對社區治理多元主體的組織動員,填補了社區自治組織的治理缺位,成為“黨與社會銜接”[21]的中介。

2.2 行動協同機制

智慧治理平臺的建設目標不是基層政府對其他治理主體的單向管控,也不是對社區動態的全面監控,而是基于多元共治的價值立場提供更優質的公共服務和催生良性互動的社區治理模式。盡管“社區通”的運作主要由區級黨政部門主導和推動,由區社會建設辦公室牽頭,但這并不意味著黨政部門對該項工作的推進會有過多管控和約束。相反,黨政部門在“社區通”推進過程中主要扮演著協調統籌的角色,負責前期互聯網平臺搭建的規劃溝通,與第三方技術公司進行合作,做好平臺開發與運營;搭建“領導小組—居(村)小組—居民”三級聯動工作體系,將多個社區治理主體納入平臺架構中,激活社會內生力量的能動參與。這種協同是以黨政力量對社會力量的技術賦權為支撐的,其典型特征是依托智慧治理技術平臺強化信息網絡中各物理節點之間的關聯與依賴程度,激發各行動主體的協作效能,形塑新的治理形態。可見,智慧治理的技術運用更側重于以技術賦權的形式授權于社會主體,促成不同主體之間的行動協同。

行動協同機制的建立與維系需要秉持治理行動的利益相關方和所有參與者都是平等行動者的基本立場,同時呼吁多元主體形成基于持續性合作關系的互動參與。“社區通”的實踐表明,城鄉居民在智慧治理中的社會參與效能取決于智能平臺的運行能否迎合居民需求。有效的智能平臺建設與運營能夠精準識別基層社會的復雜利益需求并將其整合到社區公共事務處理流程之中,促使民意表達和需求呈現的“數據流”成功進入治理視野[22]。城鄉居民借助“社區通”平臺可直接向社區或越級向有關政府部門提出訴求和建議,或在平臺提供的線上“互動廣場”上就社區公共事務與他人展開交流,這在一定程度上可以消解社區內部的利益沖突、凝聚利益共識。作為移動互聯網平臺產品,“社區通”基于對社區居民和村民用戶的群體特征、用戶需求、使用習慣等數據的分析,推動了社區治理與服務由粗放式向精準化的轉變。“社區通”開發和運營的邏輯起點是從城鄉居民的需求出發正確認識緊迫需求和長期需求、普遍需求和特殊需求之間的辯證關系,進而個性化定制功能板塊,將平臺功能與群眾需求相對接。

2.3 技術嵌入機制

智慧社區建設所應用的技術手段包括互聯網、云計算、云平臺、物聯網、人工智能、自動化、大數據、信息處理等。這些新興技術嵌入公共治理的過程至少包括以下三個層面:其一,將人、事、物、空間等要素加以數據化、信息化,以增強科層組織的決策能力、溝通能力和資源獲取能力,提升組織運轉效率和治理效能;其二,改變信息的獲取、流通和分配方式,以及科層制內部以信息為紐帶的權力結構,使信息部門在公共治理中的中樞地位得以強化,驅動信息平臺逐漸演化為公共治理的權力中心;其三,被賦權的主體由單一轉向多元,吸納市場和社會主體進入治理流程,由此形成開放和多元的治理形態。技術嵌入基層治理場域的目標是實現信息技術與基層治理的有效耦合,具體要求是技術選擇和應用要符合基層事務的特點,以服務民生為導向,實行扁平化和網絡化治理,通過突破上下溝通鏈條、建構多元溝通網絡、簡化治理程序、重構治理界面等途徑,構建簡約高效的基層管理體制。

基層智慧治理的技術嵌入機制依托于支撐智慧平臺運行的基礎設施和技術路徑。有效的技術嵌入是打造智慧治理數據整合體系的基礎,包含技術安全體系、技術集成體系、技術標準體系、技術創新體系以及云平臺處理系統等。“社區通”基于業務流引擎、AI引擎、消息引擎、規則引擎、配置庫、模型庫以及用戶認證授權等支撐組件,確保平臺對外服務的靈活性;在主機、網絡以及安全支撐體系方面,由數據庫集群、服務器集群、中間件服務器、緩存服務器、存儲服務器以及安全防護構成;采用安全審計、負載均衡、態勢感知等技術工具維持平臺高效安全運行;通過數據模型建立、分析維度設定、主題域定義,與市公安局110接警系統、網格化系統智能對接,實現實體網格與虛擬網格的有機結合,對平臺數據進行數據挖掘、數據抽取和大數據分析;依照信息安全方面的相關規定,結合防篡改、防中斷、防泄漏、防勒索等手段,建立起“社區通”平臺網絡輿情管控及信息安全保護屏障。

3 基層智慧治理的關系解構

由前文可知,以黨政組織為主體的組織動員機制、基于多元主體互動與合作的行動協同機制、改變基層治理形態的技術嵌入機制,共同型構了基層智慧治理場域中的國家與社會、技術與共治的二維關系格局。對這種二維關系進行解構,彌合各組關系內部存在的張力,有利于深化理論層面的學理認知和探尋實踐層面的創新路徑。

3.1 國家與社會的共同在場

關系主義的分析視角否定了國家與社會的分立假設。米格代爾認為,國家與社會不是實體性的“二分類的結構”,而是相互關聯和相互塑造的[23]45-67。吉登斯在對現代民族國家的論述中也提及,現代民族國家將行政權力滲透到基層社會以實現對后者的全面監控,使以往較為獨立的地方性社區轉變為國家治理的基本單元,這也就模糊了國家與社會的界分[24]6。國家與社會之間存在模糊地帶,而以社區為表征的基層治理空間正處于這一模糊地帶之中,成為各種力量發生互動博弈的載體。從這一基本立意出發,基層治理研究的重心由以往集中探討國家與社會這兩個分立主體各自的權力和角色,轉向具體治理實踐中分別代表國家力量和社會力量的行動者之間的互動方式。治理規則的彈性與行動者的積極運作使得國家與社會的權力、資源、規范發生融合交叉,進而形成一種開放體系,“二者都為作為對方代表的行動者敞開,是一個可以進入的領域”[25]。由此,基層治理形態表現為國家與社會的共同在場。

基層智慧治理的運作不僅有賴于黨政力量的組織動員,也有賴于社會行動者的協同合作。組織動員機制具有強烈的運動式治理色彩。其優勢在于,通過壓力傳導、行政動員和組織網絡滲透等途徑,高效集中黨政組織資源與社會資源,克服科層內部因職責權限和資源分散而產生的治理低效問題,以完成各項具體的治理任務,實現國家治理能力的邊際改善[26]。運動式治理超脫于科層組織的常規設置與運作。非常規化、非正式化的組織機制以及以剛性規范為特征的壓力型體制和目標管理責任制,可在短時間內推動公共政策的層層落實。在我國治理語境中,黨政結構的典型特征表現為黨的集中統一領導地位和黨政關系之間的復合結構。黨組織的網絡結構與政府的科層結構相結合,構成這種結構的組織形態;從中央到地方的各類領導小組構成這種結構運行的重要制度載體和機構安排,也成為展開運動式治理的重要組織形式。由“社區通”的案例可知,“社區通”工作的順利推進得益于黨政治理結構下的運動式治理。黨政力量對基層智慧治理的領導和統籌是具體的而非抽象的,即通過織密黨政組織體系,構建以領導小組為中心的層級式組織架構和基層黨建引領的政黨組織機制推進政策實施,將黨政力量貫穿于治理全過程,保證了基層智慧治理中的國家在場。

如前文所述,除黨政力量的領導與統籌之外,基層智慧治理的有效推進還得益于多元行動者的協同合作,其實質是國家與社會之間的良性互動,而實現這種互動的重要保障是社會力量的持續在場。基層智慧治理賴以支撐的技術手段客觀上實現了“國家與社會的雙向賦權”[27]17。新興信息技術的應用一方面使國家能夠更加精準地提供公共服務、更加精細地治理社會,改善基層治理的方式,提升基層治理的能力;另一方面也為國家與社會的互動提供了一種新的機會空間。像“社區通”這種智慧治理系統的創建,開拓了社會參與的渠道,有利于基層治理空間內的公共辯論、問題傳播和社會監督。作為賦權工具的智慧治理及其技術運用,允許社會分享國家所掌握的權力,縮短國家與社會的距離,使社會行動者擁有更多的權力去影響公共政策。

邁克爾·曼劃分了國家權力的兩種類型,即專制性權力和基礎性權力。前者指的是國家以專斷意志行使和分配權力,不與民眾協商而采取行動;后者關注的則是國家貫徹自己意志的實際能力,利用基礎設施和技術支持使權力滲透到社會之中來實現治理目標。邁克爾·曼認為,現代民主國家往往呈現出“弱的專制性權力”和“強的基礎性權力”[28]59。實施和強化國家的基礎性權力,就要求國家與社會之間形成一種制度化的合作與協商,不斷通過技術手段的升級和改造來革新治理方式和形塑社會形態。基層智慧治理試圖基于技術手段的雙向賦權路徑,使政府通過與社會合作來提升自身的政策執行能力與公共服務能力,社會通過與政府的互動來汲取公共資源或表達利益訴求,由此形成一種資源依賴關系,并在國家力量和社會力量之間構筑了一種合作治理機制。

3.2 技術與共治的共同增進

黨的十九屆四中全會指出:“必須加強和創新社會治理,完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[29]這一要求意味著加強和創新基層社會治理的落腳點應該是社會中的“人”,而非“作為技術裝置的國家”[30],同時意味著基層社會治理的技術革新要服務于社會治理共同體的構建。在這一共同體中,多元治理主體能夠各盡其能、各展其長,共同營造出一種開放多元、互信互利、合作共贏的關系網絡。這就需要在創新技術治理方式的基礎上,堅持以人民為中心的價值立場,最大限度地激活治理系統中的社會共治效能與社會個體的公共參與動能,以技術化方式進行自我組織和自我管理,真正實現治理過程有公眾參與、治理效果由公眾評價、治理成果與人民共享。

然而,基層智慧治理對技術的強依賴性存在治理目標逐漸被技術所替代的潛在風險。技術對基層治理的支配性越強,這種潛在風險也就越大,便越有可能出現新的治理難題[31]。對技術工具的過分依賴或不當應用,容易使信息和技術資源向某些科層部門集中而導致“數據威權”和“數據獨裁”,不利于國家向社會的賦權;還可能禁錮公眾的自由意志和行為選擇,或是將復雜民意簡單化處理[32]。這不僅與智慧治理所倡導的社會共治理念相悖,還會影響公眾參與的積極性。增進社會共治的首要條件是個體權利的保障和合理需求的滿足。基層智慧治理中的技術應用要適應基層社會日益分化的公共服務需求。經濟社會的發展和內生的分化特性導致公共服務的個體需求表達與顯現愈發精細。相應地,政府的公共產品供給應具有更高的精準度,否則將會出現資源分配的錯位,甚至是公共產品供給的無效。

從“社區通”的應用場景和功能設置來看,“社區通”以多場景和精細化的方式對社區公共事務和治理難題進行分析和研判,以個性化服務為導向,在微信平臺中定制“人民信箱”“社區公告”“社區公約”“左鄰右舍”“黨建園地”“議事廳”“居(村)務公開”等基本功能版塊,其目的是更加準確和高效地回應城鄉居民差異化的公共服務需求。為鼓勵和便捷居民參與,“社區通”立足于微信公眾號的深度開發,為每個村(社區)設置獨立的二維碼,居民經掃碼注冊、實名認證、審核通過后便可成為用戶。“社區通”的用戶群體是“真正的鄰居們”,發布的話題是與居民用戶切身利益直接相關的“鄰里事”,以便于信息、規則、程序和結果要素的公開透明,以及社區公共議題在網絡空間內的討論和傳播,引導居民自下而上提出議題、開展協商、形成項目、建立公約,激活社區居民和村民參與社區治理的自主性。

“社區通”的實踐充分展示了技術手段增進社區共治的工具性價值。智能平臺將技術延伸至人們的日常生活領域,因數字鴻溝而造成的社會分化逐漸減少,政府與社會個體之間的話語權和影響力得以重置。當人們進入“社區通”所創造的公共生活網絡空間時,“平臺用戶”的同質角色實際上加強了人們之間的身份認同,在某種程度上遏制了社區的個體化和離散化傾向,也增加了社區治理的社會資本存量。良好的社會資本對治理績效的積極作用體現為:其一,以社區自主性凝聚集體行動,使政策制定與執行更具回應性;其二,以社會信任加固社區的關系網絡,激勵和動員社區成員參與公共事務治理;其三,培育社區成員的公益精神和利他意識,以志愿服務行動配合和補充公共服務[33]。可見,社區共治目標能否實現的關鍵性因素往往潛藏于微觀的技術細節中,這些技術細節形塑著多元主體互動的方式和機制,并關乎一種合作治理模式能否建立和維系。因此,基層智慧治理能力的提升應專注于技術細節問題,以技術應用的不斷升級來增進社區共治。

4 結論與討論

為解答基層智慧治理何以有效這一問題,本文從組織分析的視角考察了基層智慧治理在組織、行動和技術等維度的運作機制。這些運作機制實際上是組織行動者依據治理情境的變化而調適自身行動的集合。信息化、數字化和智能化的治理情境不僅為多元組織行動者提供了新型行動場域,而且加強了行動者之間的共生性和依賴性,也在很大程度上改變了行動者的互動方式、行為策略以及權力關系。通過“社區通”的個案觀察發現,黨政組織在壓力傳導下的組織動員機制形塑了科層體系內部的高效運轉以及黨在治理過程中的領導權威;多元組織基于利益共識的行動協同機制激發了各行動主體在治理過程中的協作效能;符合基層事務特點的技術嵌入機制促成了新興信息技術與基層治理的耦合,構建出開放和扁平的治理形態。這些機制共同塑造了基層智慧治理場域內的新型關系形態。提升基層智慧治理的有效性,應準確研判和解構基層智慧治理運作背后的邏輯關系,實現國家與社會的相互賦權、技術與共治的共同增進。

研究表明,實現基層智慧治理有效不能僅限于國家層面的整體規劃、數據整合、平臺建設和技術支持,還要著眼于治理系統的運作機制與組織行動者的行動效能。基層智慧治理的運作以組織行動者的互動為前提,而這種互動的觸發緣由則是各行動者的利益需求。在利益驅動下,組織行動者都會出于理性考量來選擇相應的策略和行為。不同行動主體之間的利益融合或沖突程度是影響行動者策略選擇的主要變量。有效的基層智慧治理需要行動者之間達成基于彼此認同的集體合作。在集體合作的過程之中,行動者會努力讓集體行動朝著有利于實現自身利益目標的方向行進。行動者之間的合作將制造出權力的共同生產而不是權力的制約與反制約,并締結出一種彼此高度依賴的關系結構。

由此,在基層智慧治理實踐中踐行國家與社會的相互賦權,要求合理界定治理主體的權責邊界和功能角色,將社會治理權力精準地分配給每個主體,保證治理過程中國家力量和社會力量的共同在場。同時還要認識到,治理技術只能作為一種工具手段,而無法成為治理目標。基層智慧治理的目標應始終定位于以國家與社會合作共生為基礎的治理共同體構建,本著共治、共建、共享的基本原則,借助于技術的進步來激活全社會的內生力量,最終服務于公共利益的實現與公共精神的培育。另外,應準確辨別和把握信息技術對于基層智慧治理的效能優勢與潛在風險,在追求技術革新的同時,避免對技術的過分依賴,更不可將其認定為創新基層治理方式和提升基層治理能力的唯一手段。需明確的是,基層智慧治理的有效推進盡管具有強烈的技術治理色彩,但技術應用的歸宿仍是對社會參與意識和民主價值的追求。