基層治理中容錯機制低效運轉的生成邏輯與化解路徑
——基于避責的分析視角

吳春寶

(吉林大學行政學院,吉林 長春 130012)

1 問題提出與文獻述評

深化干部人事制度改革、完善政績考核評價體系和獎懲機制是實現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關鍵之一。黨的十八大以來,在反腐敗的高壓態(tài)勢下黨政問責機制不斷完善,制度之網成為“帶電的高壓線”,強有力的問責使監(jiān)督機制得以高效運轉,權力運行得到制度規(guī)范,政治生態(tài)得到明顯凈化[1]。然而,對問責機制的認識偏差以及基層組織管理中出現(xiàn)的問責濫用問題[2],導致一些基層干部出現(xiàn)“為官不為,廉而不勤”的現(xiàn)象。為激勵各級黨政干部敢擔當、善作為、勇作為,黨中央提出干部管理的“三個區(qū)分開來”,目的是要保護那些敢做敢當、敢于創(chuàng)新的黨員干部,充分調動黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。黨的十九大報告指出:“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重,完善干部考核評價機制,建立激勵機制和容錯糾錯機制,旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”隨后,中共中央辦公廳印發(fā)的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟泛椭泄仓醒胄滦抻喌摹吨袊伯a黨問責條例》對容錯機制的操作辦法進行了再次細化。可見,在國家頂層制度設計層面,政策文本的出臺對容錯機制的構建提供了指導性意見以及方向性引領。

從現(xiàn)實運行來看,基層政府從不同層面構建和完善了容錯機制,但一些地方仍存在實效性不足、操作性不強等問題。本文提出的“容錯機制低效運轉”意指容錯機制的實際運轉與制度建構存在一定差距,制度與執(zhí)行層面存在脫節(jié),未能充分發(fā)揮容錯機制規(guī)范權力、激勵干部的制度效能,從而導致容錯機制脫離于制度目標,通常處于低效運轉抑或“空轉”[3]狀態(tài)。重問責而輕容錯容易使一些基層干部的行為特征發(fā)生轉變,滋生避責行為[4]。基層干部的避責行為不但對政策執(zhí)行產生消極影響,同時也對容錯機制造成負面影響。因此,重塑容錯機制的激勵功效并消解由避責帶來的負面影響,是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要議題。容錯機制如何在規(guī)范約束基層干部的同時予以有效激勵,確保權力的規(guī)范運行和制度效能釋放,是當前學術界關注的重點議題。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn),探究容錯機制運轉低效問題的研究主要有以下三種觀點。

一是結構失衡說。在提升公共權力運行效能的過程中,問責與容錯從防止權力懈怠和激勵權力活力、規(guī)范權力運行和提高權力效能兩個方面保證了政府工作的質量[5],而容錯機制對基層干部難以發(fā)揮激勵效能的關鍵是問責與容錯存在內在張力。基于權責本位理論,谷志軍認為這種張力的核心是如何確定容錯糾錯的邊界[6];杜興洋等人進一步指出,界定容錯與問責的邊界是實行容錯免責、激勵干部改革創(chuàng)新的關鍵[7];劉秀華等學者發(fā)現(xiàn),問責與避責的結構失衡造成了政策之間的相互抵牾,即二者存在客觀沖抵性[8],負效應疊加現(xiàn)象尤為嚴重[9]。基于此,要保障容錯機制的高效運轉,應重視并解決問責與容錯的合理均衡問題。

二是綜合要素說。掣肘容錯機制運轉的影響因素多元,且現(xiàn)實作用機制比較復雜。在宏觀制度系統(tǒng)中,容錯機制運轉與內部各要素密切關聯(lián),同時也與外在制度環(huán)境產生交互影響。一方面,從容錯機制的核心要素來看,容錯機制的運轉困境表現(xiàn)在容錯主體、容錯內容、容錯形式、容錯條件、容錯程序等方面[10]。殷書建指出,容錯主體缺乏針對性、容錯內容模糊、容錯形式不明[11]等問題是容錯機制陷入困境的表現(xiàn)。陳帥飛則將容錯機制置于政策執(zhí)行過程來觀察,認為不易執(zhí)行是容錯機制運轉困境的又一因素[12]。另一方面,從制度運行的外部環(huán)境來看,容錯機制的運轉需要配套制度和制度環(huán)境的保障。呂紅娟指出,克服容錯可能出現(xiàn)的不容、錯容等不良傾向,必須健全完善相關配套機制[13]。此外,上下級政府之間的互動關系、默認程度[14],即容錯糾錯機制與垂直管理體制的關系不暢,致使建立健全領導干部容錯機制面臨管理環(huán)境挑戰(zhàn)。可見,為基層干部營造良好的干事環(huán)境,對容錯機制的運轉十分必要。

三是行為動機說。此類觀點基于理性經濟人假設,認為基層干部的行為動機是影響容錯機制運行的前提性條件。因此,諸多學者從激勵發(fā)生作用的邏輯鏈條入手,指出容錯機制運轉與容錯對象動機行為緊密相關。馬曉黎、成為杰認為,容錯機制的運轉是一個關于引導基層干部行為選擇的系統(tǒng)命題[15],認為基層干部個體是理性人,為追求自身價值最大化而進行決策選擇,且風險中立[16],甚至認為作為實際政策制定者和執(zhí)行者的基層干部,會按照自身成本收益的衡量而作出行為選擇。這類觀點認為容錯機制的運行改變了基層干部的成本收益結構,其行為模式也隨之調整。因此,在基層治理中只有將漏洞堵住,容錯機制才可以有效運轉起來。當前研究成果為本文奠定了堅實的基礎,但現(xiàn)有研究“重應用而輕闡釋”的問題較為突出。現(xiàn)有成果大多從現(xiàn)象出發(fā)探討容錯機制存在的問題,并提出相應的對策建議,缺乏強有力的解釋性分析。

2 容錯機制低效運轉中的避責行為類型與策略

本文試圖從避責的視角對容錯機制運轉低效問題進行再審視,以期豐富容錯機制的研究視角,重點關注容錯低效運轉如何塑造基層干部的避責行為及其類型。容錯機制低效運轉與基層干部的避責行為密切關聯(lián)、相互影響,衍生出不同類型的避責行為和策略。

2.1 避責:容錯機制研究的新視角

西方學界有關避責的研究肇始于20世紀80年代興起的新公共管理運動。1986年韋福(Kent Weaver)在《公共政策學報》發(fā)表《避責中的政治》一文,認為官員的行為特征已由邀功轉向避責[17]。此觀點的提出引發(fā)西方學界關注。胡德(Christopher Hood)與皮爾遜(P.Pierson)是避責研究領域的積極開拓者,并取得了開創(chuàng)性成果。胡德聚焦避責行為的策略,指出政府對基層官員自由裁量權的壓縮,以及社會公眾對政府負面事件容忍度的降低,直接導致政府官員行為動機不是邀功而是避責[18],并提出表象策略、代理策略與政策策略三種避責策略類型[19],構建了策略運用的分階段撤退模型[20]。與胡德研究不同,皮爾遜則將避責理論引入公共福利政策領域,他認為西方福利型國家福利政策縮減會引起選民不滿。為防止選民報復性投票而失去連任的機會,福利國家體系中的政府官員會采取不同避責行動[21]。此后,諸多學者從心理預期、福利政策、政黨政治等角度對避責行為進行研究。可見,在風險不對稱的情況下,以降低風險為核心的避責行為成為政府官員行為研究的重要議題。

近年來,避責問題受到國內學者的廣泛關注,在借鑒和批判西方避責理論的基礎上,國內學者將避責理論與中國具體國情相結合,對避責行為的特征、內在邏輯以及主要策略進行了總結和闡釋。從研究內容上看,顯現(xiàn)了不同的視角轉向,主要集中在責任風險、個人動機、權責結構、制度互動等方面。避責行為有其復雜的產生機制,學者們從行動環(huán)境出發(fā)考察個體的行為動機,對行動環(huán)境中的結構性條件進行闡述。行為者根據不同情境作出理性選擇,其避責行為的產生來源于結構關系與行為動機的雙向塑造。郭巍青等人認為,特定結構與制度環(huán)境中責任風險的分布影響行為者的感知方式,在履職過程中行動者基于規(guī)避風險的安全需要作出風險認知與判斷,產生了避責行為[22]。倪星指出權責結構是厘清避責行為內在邏輯的重要切入點,權責配置狀況是解釋避責行為邏輯的核心變量,影響并引導具體行為,同時避責行為受到組織內外部環(huán)境的塑造[23]。問責制度的強化改變了條塊之間的權責關系,使制度建設面臨緊縮的現(xiàn)實困境,二者疊加擴大了決策風險,導致避責行為產生。此外,國內學者將避責行為置于具體治理情境下進行重新闡釋,創(chuàng)造性地對避責進行本土化概括與分析。田先紅基于理性制度主義的分析視角,建構起屬地管理權責分配機制誘發(fā)地方政府避責行為的解釋鏈條[24]。同時,他指出府際關系的變化構成了基層干部避責行為的生成機制,并提出基層政府間的“卸責”概念[25]。文宏則聚焦突發(fā)事件管理中地方政府規(guī)避責任的行為[26]。郭漸強等人將視角轉向跨域環(huán)境治理,認為跨域治理顯現(xiàn)成效的同時為地方政府提供了“避責港”[27]。

國內外學者對避責產生的內在邏輯進行了宏觀把握,也對避責策略展開微觀闡述,可以看出從避責的視角分析結構關系與干部行為動機頗具解釋力。結合容錯機制的研究,筆者認為以避責為視角分析容錯機制兼具現(xiàn)實與理論意義。一是避責理論為容錯機制研究提供具有解釋力的理論框架。除善治理論、邀功理論外,避責理論已經成為研究基層干部行動的重要分析工具。本文的“避責”意指基層干部規(guī)避各種可能對自身產生否定性評價后果的行動,即逃避法律、黨紀、行政等領域的責任追究。避責與容錯的交互機理是,容錯機制運轉低效的消極性后果使基層干部滋生避責行為,同時基層干部避責行為又加劇容錯機制的困境。二是避責理論可以為完善容錯機制實踐提供政策思路,對避責行為進行有效抑制是保障容錯制度運轉和推進基層治理現(xiàn)代化的重要手段。

2.2 容錯機制低效運轉中的避責行為類型及策略

當前,個人行為動機是諸多學者劃分避責行為類型最主要的依據。在行為動機理論看來,“人是逃避危難、追逐利益的”[28]。此類觀點認為自利動機是人本身所固有,基層干部作為理性人,趨向于實現(xiàn)自身利益最大化。因此,避責行為被視為官員對風險進行理性計算,基于成本與利益的考量之后進行的自利保護行為,是根據時間序列來調整具體策略的動態(tài)模型[20]。基于此,避責行為可分為預期式避責與回應式避責兩種類型:預期式避責強調領導干部在被問責前運用相關策略識別風險,降低被問責的概率;回應式避責關注領導干部受到問責后,運用公開性的策略對問責作出回應,以緩解問責壓力的具體行為[29]。倪星結合決策樹與類型學的方法,在時間序列與傳導方向兩個維度對基層政府中的避責行為進行分析。在時間序列維度上,基層行政人員采取事前主動選擇或事后被動應對的動態(tài)避責策略;在傳導方向維度上,存在縱向與橫向基層避責策略的區(qū)別。將時間序列維度與傳導方向維度相結合,綜合不同主體行為及其策略選擇的先后次序,可將基層避責策略劃分為事前縱向、事前橫向、事后縱向、事后橫向等具體類型[23]。

綜上所述,行為動機理論雖然揭示了避責行為具有順序回應性的特點,但有其理論局限性。第一,過度強調個體行為邏輯,輕視了治理結構對基層干部行為的塑造作用。基層干部的行為選擇并非同質化,僅依靠行為動機的分析視角,無法完全解釋基層干部避責策略的差異性選擇。對基層干部的行為動機考察,應置于現(xiàn)實治理框架中,即個體的能動性因素與責任結構因素相結合。第二,忽略了制度環(huán)境對避責行為的形塑作用。制度安排在社會中發(fā)揮著基礎性作用[30],社會轉型期的制度建設成為推動基層治理體系現(xiàn)代化的重要力量。在聚焦避責行為具體實踐時發(fā)現(xiàn),個體避責策略難以脫離制度環(huán)境的規(guī)制,僅依靠時間序列的分析維度忽略了制度本身特性,難以為不同容錯情境中的干部避責行為提供合理解釋。在新制度主義理論中,制度是形塑個體行為動機的關鍵要素,應從制度角度思考行為者的反應或二者的互動關系。新制度主義強調在制度中發(fā)現(xiàn)個體,個體理性分析離不開與制度的互動研究,基層干部行為選擇的邏輯必然要在既有的制度背景中進行思考[31]。李振等人認為,制度緊縮與權責分離因素的疊加擴大了基層行政體系外部化風險,導致基層行政人員由“邀功”轉向“避責”,并將階段屬性與工作任務性質維度結合,指出基層政府工作人員在對待常規(guī)性工作任務與創(chuàng)造性工作任務時,分別形成了不同形式的避責策略[32]。基于此,在容錯機制低效運轉的情境中,分析基層干部的避責行為既要考慮個體自利動機,又要重視制度環(huán)境的作用。制度建設是治理體系中的重要組成部分,但在基層治理實踐中制度運行往往存在滯后性、剛性等現(xiàn)實缺陷。因此,從形塑基層干部避責行為的制度因素出發(fā),容錯機制低效運轉情境下的避責行為存在兩種類型:制度漏洞導致的主動避責與制度張力引起的被動避責。

一是主動避責。在基層治理中,主動避責是指一些基層干部為逃避本應承擔的責任,利用制度性漏洞采取消極的避責行為。制度建設的根本目的在于規(guī)范和約束干部行為,消除組織內的機會主義與形式主義,但由于容錯機制低效運轉,制度空間的自主性擴展弱化了監(jiān)督和制約的功能,增強了干部行為選擇的不確定性和不可控性,為基層干部主動避責提供了“可乘之機”[33]。首先是容錯的制度內容精細化水平較低。一些基層政府構建的容錯機制在主體界定、適用條件、操作程序等方面缺乏清晰化、規(guī)范化的實施清單,存在明顯的制度漏洞。由此,容錯機制在實際運轉中問責、免責與脫責的范圍較為泛化,容易引發(fā)“問責不足”抑或“容錯寬泛”的實施困境,使容錯行為在實際操作中走樣、變形,并帶有主觀隨意性。一些基層干部借容錯之名謀取私利或維護自身利益,導致容錯機制的性質與目標發(fā)生根本性轉變,鼓勵干部積極作為的“試錯”行為最終滑向避責行為。其次是容錯機制與問責機制運行不協(xié)調。問責與容錯具有寬嚴相濟、相互補充的制度效力,二者的雙向發(fā)力既能保障權力規(guī)范運行,又能釋放制度效能,有利于形成協(xié)調聯(lián)動的良性治理格局[34]。但在運行層面,互為補充的良好環(huán)境往往遭遇現(xiàn)實梗阻,具體表現(xiàn)為問責與容錯制度仍處于不斷完善階段,二者關系有待理順,實踐中常出現(xiàn)不兼容的問題。問責與容錯尚未形成協(xié)同的運行機制,以至于二者難以相互銜接,可操作性不強。在此情境中,責任缺位或虛位與越位之間的矛盾愈發(fā)明顯,容錯過程中科學化、民主化和一體化程度不足,構成基層干部主動避責的機會空間。

基層干部在主動避責行為中所采取的主要策略包括替換責任目標、模糊因果關系和空轉運行程序。首先是替換責任目標。容錯的政策標準與操作細則不夠精準化,以及容錯機制運行程序的模糊性容易為一些基層干部濫用裁量權提供操作空間。在事前申請環(huán)節(jié),一些基層干部利用自身資源對容錯機制的范圍、標準等內容進行自我定義、自我解釋,從而偷換可容錯的目標,將自身責任推諉給下級,以掩蓋實質上的責任主體。其次是模糊因果關系。由于規(guī)范化的制度內容缺失,容錯機制的構成要件、考量方式以及實施標準有待進一步細化,容錯機制具體運行取決于地方實踐中的靈活性判斷,其認定環(huán)節(jié)尚有可操作的空間。由此,一些基層干部利用制度內容上的“空子”混淆問題性質,并將決策失誤納入可容錯的范圍,以重塑責任歸因,逃避追責。再次是運行程序空轉。從目前的容錯實踐來看,一些地方的容錯機制存在著難以啟動、程序空轉現(xiàn)象。程序空轉表現(xiàn)為基層干部利用容錯機制運行環(huán)節(jié)的漏洞搞“紀律松綁”,使得政策機制難以及時落地實施,為避責行為撐起“保護傘”。以監(jiān)督環(huán)節(jié)為例,容錯機制運行階段若缺少監(jiān)督的作用,則無法核定責任行為是否屬于容錯范疇,容易成為基層干部推脫責任的“擋箭牌”。

二是被動避責。由容錯機制低效運轉而引起的制度張力,使基層干部積極履責的制度韌性不足,遂產生被動避責。容錯機制低效運轉狀態(tài)下,直接影響問責與容錯的執(zhí)行程度和預期效果,基層權責體系在此情境中面臨失衡[35]。一方面是問責制與容錯機制之間存在張力。作為制度性工具,問責制強調對權力的規(guī)范與約束,以責任追究手段對權力行為予以懲戒,對于權力主體具有負向激勵作用。而容錯側重正向激勵,在適用范圍內給予基層干部最大寬容尺度,以充分激發(fā)基層干部的積極性與主動性。在強問責弱容錯的制度環(huán)境下,二者的內在張力反映出正向激勵與負向激勵機制的失衡,由此可能強化基層干部的避責動機。首先,問責強化容易導致不敢作為。嚴格的問責制度是推進責任政治體系建設、提升基層治理水平的內在要求,但過度問責容易引發(fā)消極后果,偏離既定的問責制度目標。一些基層干部出于降低問責風險的需要,在履職過程中自動縮小責任范圍,盡量避免高風險決策以減少被問責的可能性。其次,激勵不足容易導致不愿作為。作為正向激勵機制,容錯機制能有效彌補過度問責的弊端,激發(fā)基層治理活力。但容錯機制低效狀態(tài)下,容錯免責的具體規(guī)定抽象,導致容錯“虛化”的情況時有發(fā)生,削弱了容錯機制的激勵功能。容錯機制釋放的激勵效能有限使基層干部試錯成本高,增強其不愿作為的避責心理。另一方面是權責配置機制的失衡。基層政府作為國家治理體系的神經末梢,往往處于責任超載的狀態(tài)。作為責任鏈條的重要一環(huán),容錯機制的低效運轉容易加劇基層權責體系的失衡。在權責失衡狀態(tài)下大量工作任務轉移到基層,一些任務超出基層干部的工作與責任范圍,基層干部又缺乏相應的決策權力。“賦責不賦權”使基層干部承擔超負荷的責任與任務,其履職盡責的能力受到權責條件的制約。

基層干部被動避責的主要策略包括限制政策議程、象征性執(zhí)行和尋求折中方案。首先是限制政策議程。在權責關系失衡的狀態(tài)下,基層干部受制于客觀條件,其應對風險的能力與掌握的權力資源有限。因此,為了減輕問責壓力,一些基層干部自發(fā)回避高風險、低收益的決策,優(yōu)先選擇低風險或采取保守主義的決策方式,為政策劃定“安全范圍”,即限定政策的準入邊界,在列入決策領域前對問題進行干預,論述決策的不合理性或延緩政策議程,重復原有政策內容和議程,擱置新的政策議題[36]。其次是象征性執(zhí)行。問責制與容錯機制之間的制度張力容易挫傷基層干部在基層治理中創(chuàng)新作為的積極性與主動性,滋生基層干部“不做事就不出事”的避責心理。因此,一些基層干部遵循自利動機與風險規(guī)避邏輯,轉變舊有的行為模式,對待工作有選擇地執(zhí)行或象征性執(zhí)行。一些基層干部有意識地過濾對自身不利的風險行為,或者采取延后、懈怠的決策方式,形成“忙而不動”“議而不決”的局面,以實現(xiàn)“零問責”或減少問責。再次是尋求折中方案。激勵與保障機制缺乏容易限制基層干部敢于作為的空間。對于一些基層干部而言,推行政策的重要目的是為了協(xié)調多方利益,降低決策被問責的可能性,而不是積極創(chuàng)新、尋求突破[37]。因此,在基層治理中面對爭議性決策,“折中”而非“擇優(yōu)”方案是一些基層干部的首要選擇,實施“折中”決策是其進行妥協(xié)自保、減輕問責壓力的選項。

3 容錯機制低效運轉的生成邏輯

基層干部避責行為產生于特定的制度結構,避責行為會影響政策與權力配置過程。同時,基層干部的行為選擇關乎容錯機制的實際運轉,避責與容錯之間存在理論接洽點,即二者共同指向責任關系與行為動機問題。從責任關系角度來看,權力與責任相統(tǒng)一是權力制約監(jiān)督機制的核心[38]。容錯機制的本質在于為廣大基層干部創(chuàng)制“敢于擔當、敢于作為”的制度環(huán)境,既要規(guī)范基層干部權力,又要為基層干部“敢作為”兜底,以推動基層改革創(chuàng)新。在此意義上,權責一致的制度關系是建立與完善容錯機制的必要條件。容錯、試錯必須以權責匹配為前提,只有破除“權力本位”觀念,堅持以責任本位為中心,構建上下呼應的權責鏈條,才能實現(xiàn)干部管理與監(jiān)督制度的科學化、系統(tǒng)化,使消極的避責行為得到遏制,容錯機制得以有效運轉。從行為動機角度來看,政策的實施與落實受制于治理主體的角色、動機和方式。容錯機制是否切實可行,一定程度上依賴于基層責任主體的推動程度。基層干部的廣泛參與和認同是容錯機制運轉的現(xiàn)實動力,其負責任的政策行為是發(fā)揮容錯效能、實現(xiàn)制度初衷的實踐要求。但政策的不確定性、資源的有限性使決策風險客觀存在,導致一些基層干部濫用或亂用自由裁量權,在政策過程中往往采取責任轉移或消解的路徑。總之,完善的制度設計可以防治避責行為,使容錯機制在基層真正運轉起來,但制度漏洞或制度張力可能成為誘發(fā)避責的重要因素。容錯機制低效運轉過程中,制度空間與權責體系分別處于自主擴張與失衡狀態(tài),容易造就基層干部行為選擇的偏差,由此產生的避責既是制度漏洞下的主動行為,也是制度張力下的被動選擇。避責與容錯是責任體系中緊密相連的環(huán)節(jié),二者的理論聯(lián)結點為容錯機制低效的成因提供了深層次解釋,也為容錯機制擺脫現(xiàn)實困境提供了更加精準的政策導向。那么,當制度環(huán)境中滋生避責行為并逐漸蔓延,容錯機制低效運轉形成的內在邏輯是什么?本文認為避責與容錯機制之間存在內在交互作用機制。這種交互作用機制是容錯機制低效運轉的重要誘因,即制度漏洞與制度張力催生或擴散了基層干部的避責行為,反之,避責行為進一步加劇容錯機制的低效運轉。但深入研究其背后邏輯發(fā)現(xiàn),避責與容錯機制低效運轉并非簡單的作用疊加,不同的避責策略塑造基層干部不同的行為,使二者在制度環(huán)境與意識基礎等層面呈現(xiàn)出不同程度的矛盾沖突,最終導致容錯機制低效運轉(如圖1所示)。

圖1 容錯機制與避責行為的交互作用機制

3.1 避責觀與擔當意識的觀念沖突

樹立正確的價值導向是推動制度建設與機制運行的必要路徑。責任觀念作為一種價值規(guī)范,將負責視為“慣習”既能塑造組織成員的行為,又將外在的強制約束轉化為內在的理性制約,影響制度環(huán)境[39]。責任觀念的引領是提高基層干部履職能力、促進容錯機制有效運轉的前提。現(xiàn)階段構建科學合理的容錯運行機制,要求基層干部樹立責任觀念,以深層次的責任觀作為價值導向,引領容錯機制的長足發(fā)展。然而,制度張力容易使問責制與容錯機制、權責分配機制處于失衡狀態(tài),加劇基層干部工作情境中的風險感知狀況,引發(fā)避責行為。避責行為的涌現(xiàn),一定程度上放大了基層干部在機制運行過程中的避責意識,助長其避責觀念。此類消極的價值認知與擔當意識形成沖突,限制了基層干部的能動性,制約著容錯機制整體效能的提升。

一方面,問責制的負向激勵與容錯機制的正向激勵在實踐中容易出現(xiàn)一定的張力,一些基層干部易受不良政績觀的負面影響,形成規(guī)避責任的行為偏好。一些基層干部將個人政績的得失放在首位,其工作態(tài)度與自身利益息息相關,一旦自我利益遭受損失,便降低工作積極性,并形成“不干事就不出事”的避責觀念。另一方面,在制度張力的影響下問責與容錯機制的推行程度容易不相匹配。問責異化與濫用破壞基層治理的自主性,背離問責制度設計的初衷,容易引發(fā)基層干部不敢擔當、不愿作為的心理。此外,一些容錯機制在實際運行中激勵作用有限,現(xiàn)實情境中一些基層干部往往害怕?lián)?不愿承擔風險。正負向激勵機制之間的沖突導致基層干部的避責觀念強于擔當意識,使容錯機制運行面臨困境。避責觀念與擔當意識之間的矛盾構成容錯機制的執(zhí)行力松散、難以落地基層的內在阻力。這具體表現(xiàn)為基層干部對容錯機制缺乏正確認識,對待容錯機制的實施工作抱有懈怠敷衍的態(tài)度,限制政策議程、象征性執(zhí)行等避責策略的運用,最大程度地降低改革創(chuàng)新中的責任風險,使容錯機制的運轉停留在政策層面。

3.2 權責分立與權責一致的結構張力

制度構建于責任之上,其產生與維系以責任為基礎,又以保障責任為目標[40]。以保障責任為目標的制度建設應符合權責一致的基本原則,創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,以確保各行為主體責任的履行。對于容錯機制來說,僅依靠責任觀念的引領難以支撐容錯機制持續(xù)有效運轉,其效能的輸出一定程度上取決于權責分配的原則。因此,提升容錯機制運行效能應以權責一致的責任結構作為制度保障。權責一致表明權力行使者履行職責和義務應與其擁有的權力相匹配,即依責授權、權不逾責[41]。一方面,權力的賦予應以責任為限,依據責任充分授予行為主體所需的權力資源;另一方面,準確定位行為主體的職責界限,確保責任主體具備足夠權力履行職責,避免權責分立。只有依據權責一致的原則建立完備的權責清單,才能厘清容錯機制運行界限,細化容錯標準與適用條件,從而促進容錯機制的制度化、體系化。

基層容錯機制運行不暢很大程度上源于責任網絡的混亂。避責行為的蔓延使基層干部的職責劃分脫離權責匹配的預期目標,進而打破權責一致的責任結構,引起權責分立與權責一致的原則要求產生沖突,成為容錯機制有效運轉的阻礙因素。具體而言,由制度漏洞引起的主動避責策略,弱化監(jiān)督主體與規(guī)范權力功能,容錯機制的適用主體與應用條件喪失嚴密性、有效性,并帶有主觀性、隨意性等特征,使系統(tǒng)內部的責任體系遭受破壞。一些基層干部利用自身權力或資源,通過任務發(fā)包的形式替換原有的責任目標或者扭曲責任的歸因,將本屬于自身的責任轉移給下級或他人,造成權力與責任的越位或錯位,引起權責背離。權責分配過程呈現(xiàn)出權大于責或責大于權的不平衡、不匹配的狀態(tài)。在權責分立的條件下,權力主體、權責邊界范圍模糊,致使容錯機制的界限與范圍混亂,機制運行受限的問題較為突出。一方面,容錯機制本身對于“錯”的權限缺乏科學精準的界定,其制度內容與制度權限的規(guī)范化、科學化水平不足,形式化、隨意化問題頻發(fā)。另一方面,制度文本層面界限不明,存在既適用問責又適用容錯的悖論現(xiàn)象,使容錯機制與配套機制難以互為補充、同向發(fā)力,引發(fā)容錯機制的制度困境,影響運行效果。

3.3 轉移責任與履職盡責的行為沖突

除了觀念與結構的影響,制度建構依賴于個體行為邏輯。在責任政治中,行動的本質是構建各行為主體負責任的行動方式。將一系列責任主體組織起來,各責任主體能夠遵守內部規(guī)范,自覺負擔自身的責任行為,通過做好“分內之事”促進整個制度安排得以穩(wěn)定運行。基層干部作為基層治理的重要主體,是政策推動與執(zhí)行的重要角色,履行責任是其政治身份的必然要求。縱觀整個容錯機制運行過程,基層干部對“誰來容錯”“容誰的錯”“如何容錯”等問題具有一定的解釋權,容錯機制的標準界定、操作方式以及運行程序皆依賴于基層干部的具體行為選擇。站在政策實施與機制運行的角度,容錯機制的有效運轉亦得益于各個主體對責任的充分履行。基層干部的責任行為是提高容錯機制運轉效能的外在動力,應積極主動承擔責任,通過構建責任網絡來彌補制度漏洞,以釋放容錯效能。

然而,避責行為成為容錯政策執(zhí)行的現(xiàn)實梗阻,一些基層干部責任履行不到位、規(guī)避責任的現(xiàn)象頻現(xiàn)。由于容錯機制的政策文本與操作情形有待進一步清單化、具體化,一些基層干部則利用制度漏洞,在施行過程中采取主動避責策略。運行程序空轉等避責策略的涌現(xiàn),在行為選擇上與履責盡責的執(zhí)行要求產生沖突,阻礙容錯效能的產出。當容錯機制啟動運行時,轉移責任的行為會削弱容錯機制中識別、評估等環(huán)節(jié)的作用,從而導致容錯機制陷入執(zhí)行困境。在容錯識別環(huán)節(jié)由于責任的偏轉,相關責任人的行為條件、目的與方式難以被精準辨別,無法判斷責任行為是否能納入容錯范疇。這就無形中延展了基層干部的操縱空間,往往利用制度內容的不確定性,采取久拖不決的方式,使容錯機制處于無力狀態(tài)。在容錯評估環(huán)節(jié)轉移責任的行為弱化評估環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用,責任行為是否符合容錯既定標準,評估程序是否客觀公正都亟待檢驗。由于制度層面存在不協(xié)調、不規(guī)范等漏洞,導致一些基層干部避責行為泛化,容錯機制甚至成為基層干部逃脫責任、彼此共謀的“擋箭牌”,最終脫離于履責盡責、規(guī)范責任的制度目標,削弱了容錯機制的運行效能,產生一定的負效應。

4 容錯機制低效運轉的化解路徑

避責理論在解釋“容錯機制何以呈現(xiàn)低效運轉狀態(tài)”中顯示出了一定的情境適用性,明晰了容錯機制低效能的生成與運行邏輯,為探究容錯機制的優(yōu)化對策提供了有益思路。就應對措施而言,抑制與消解基層干部的避責行為既是重塑制度結構與責任關系的重要一環(huán),又是完善容錯機制的關鍵節(jié)點。構建科學有效的容錯機制,需要認識到避責行為與容錯機制之間存在觀念、制度與行為層面的多種沖突,并深入分析不同沖突對容錯機制的形塑作用,進而提出相應的化解路徑。

4.1 以培養(yǎng)責任意識為價值引領

減少或抑制干部的避責行為,培養(yǎng)責任意識是重要前提。通過重塑基層干部的思想理念,以“理念促機制”,將責任意識轉化為運作機制中的實踐行動,實現(xiàn)價值導向與機制運行的協(xié)同推進。當前,應以“敢擔當、勇作為”的思想作為價值引領,并建立正確的容錯理念與價值取向,以此扭轉基層干部的避責動機。一方面,澄清思想上的模糊認識,強化基層干部的責任意識。在厘清追責與容錯關系的基礎上,扭轉基層干部在思想上對容錯機制產生的認識誤區(qū)。發(fā)揮責任觀念的價值導向作用,將責任意識內化于心,引導基層干部樹立正確的權力觀與政績觀,要求基層干部在工作中將責任觀作為自身的道德約束,自覺以責任觀念引領基層工作,將責任觀念映射于容錯機制的每一個環(huán)節(jié),切實推動容錯機制有效運行。同時,發(fā)揮基層干部的表率作用,避免消極心理的泛化蔓延。堅持正確的價值導向,引導組織內部形成勇于擔當、積極向上的氛圍,克服基層干部“不敢為”“不想為”“不擔當”的消極避責心理,營造敢于承擔責任、積極改革創(chuàng)新的組織環(huán)境,進一步增強基層干部對政治紀律、工作責任的認知,提高基層干部推行容錯工作的積極性與主動性。另一方面,樹立容錯理念,營造寬容的社會氛圍。寬容的社會氛圍是容錯機制高效運行的重要條件。加大對相關容錯案例的宣傳力度,積極培育包容性文化,以及時糾偏匡正基層干部錯誤觀念與固有偏見,從而減少基層干部質疑、畏難心理。同時,加深公眾對容錯機制的理解,引導社會公眾對容錯機制形成理性認識,妥善處理好外部環(huán)境的不利因素,建立起健康良性的社會輿論環(huán)境,為推行容錯機制營造寬容、包容失敗的氛圍,從而增強基層干部推行容錯機制的信心與動力。

4.2 以完善責任結構為制度保障

完善責任結構是抑制避責行為的重要制度保障。只有形成規(guī)范化、科學化的責任結構,才能從根本上抑制避責行為,為容錯機制運轉構建良好的實施環(huán)境與管理環(huán)境,保障容錯機制的高效。完善責任結構主要包括構建清晰完備的定責體系、履責結構以及追責機制[42]。首先,定責體系與履責結構的構建應堅持權責一致的原則。一方面,在定責體系中合法授權是基礎。要嚴格按照權力與責任清單界定責任主體、行為、目的以及方式,擬定權力與責任清單,明確各行為主體的職責并劃定權力“紅線”,確保責任與權力相呼應,防止權力的濫用。在此基礎上,厘清各項容錯條款的主要內容、適用范圍以及制度邊界,合理配置容錯權限,并細化容錯機制的具體適用類型,做到容錯過程中“寬嚴相濟、有的放矢”,避免一刀切現(xiàn)象。另一方面,權責一致的要求應涵蓋履責結構的各項環(huán)節(jié),保障各行為主體能夠積極履責。事前,按照以責確權的基本原則對基層干部有效賦權,防止責任超載或濫用權力,確保各項工作的有序開展和各項機制的有效銜接。事中,強化監(jiān)督作用,規(guī)范容錯機制運作程序。實事求是地核實與處理干部的責任行為,符合容錯范疇的引入容錯環(huán)節(jié),違反規(guī)范的則進入追責程序,以此實現(xiàn)問責與容錯機制的均衡。事后,重視反饋與回訪,建立事后復查機制,精準把握運用問責與容錯的具體情形,嚴格規(guī)范工作程序以便糾正容錯過程中的誤判、漏判現(xiàn)象。

其次,構建追責機制應堅持協(xié)調統(tǒng)一的原則。多方協(xié)同的制度關系有利于實現(xiàn)問責、容錯與糾錯等機制的銜接與配合,防止出現(xiàn)“重問責、輕容錯”或“重容錯、輕問責”的現(xiàn)象,從而達到規(guī)范權力與釋放制度效能的目的。一方面,以協(xié)調統(tǒng)一為基本原則建立聯(lián)動機制。由于基層治理中面臨的問題較為復雜,僅依靠單一系統(tǒng)難以妥善解決,建立組織體系中的協(xié)調聯(lián)動機制顯得尤為必要。具體來看,追責機制應與風險評估機制、糾錯機制以及監(jiān)督評價機制有效銜接。對于容錯與追責的具體事項進行溝通,自覺接受公眾監(jiān)督,提高容錯機制的公信力。通過建立聯(lián)動機制來提升追責機制的實踐水平,既實現(xiàn)各項機制的相互制衡,又提高組織的協(xié)同性與韌性。另一方面,構建動態(tài)化的追責機制。在明確多方制度關系的基礎上,追責機制的實施應充分考量各種情形,并根據具體情境進行動態(tài)調適,以構建追責機制的協(xié)同制度關系,實現(xiàn)容錯與問責機制并舉,促使二者能夠有機銜接,以不斷適應基層治理的需要。

4.3 以塑造責任行為為執(zhí)行驅動

破解基層干部避責行為的難題,應以責任意識為引領,以完善責任結構為制度保障,二者合力共同塑造責任行為。以基層干部負責任的行為作為執(zhí)行決策的驅動力,既要提供組織保障,又要兼具人文關懷。一要建立健全干部任用與考評機制。充分發(fā)揮機制的激勵鞭策作用,從而引導基層干部的責任行為。干部任用機制應堅持重實績的用人標準,重點選拔實績突出的基層干部,鼓勵基層干部敢于擔當、有所作為。干部考核機制應合理設置績效考核指標,采用多元考核評價的方式,促進各方力量多角度參與考評環(huán)節(jié),將考核結果作為基層干部任用、晉升以及問責的重要依據。讓積極作為、成績突出的基層干部有充分的上升機會,而對于懶政、怠政的行為應視具體情況予以糾正與懲戒。二要建立激發(fā)干部擔當作為的動力機制與澄清保護制度。避責行為的產生根源于動力機制的調適不夠,剛性約束與柔性激勵的矛盾使基層干部動力不足[43]。因此,應堅持激勵與約束并重,探索問責機制與容錯機制相配合的方式。對基層干部的責任行為進行綜合把握,既要嚴格落實問責程序,又要健全容錯糾錯機制,為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。同時,要完善基層干部澄清保護制度。構建容錯機制的根本目的在于提高基層干部的主動性和積極性,對于誣告陷害基層干部的行為,要及時查清真相,給予澄清,消除干部的負面影響,給予基層干部制度化支持。三要健全基層干部保障體系。基層干部保障體系的完善承載著基層干部群體的參與熱情、工作態(tài)度等,為基層干部參與基層治理創(chuàng)制良性氛圍、培育良好環(huán)境,有利于調動其積極性與主動性。具體包括落實基層干部的工資獎金制度與談話制度,保障基層干部的基本權益。堅持嚴管與厚愛結合,加強與基層干部的交流對話與信息溝通,既要關心基層干部的心理健康,又要在工作方面給予基層干部理解與支持,為基層干部積極作為構建良好的制度環(huán)境,以此增強基層干部的榮譽感與責任感。

5 結語

本文以避責為分析視角,重新審視基層治理中容錯機制低效運轉的問題。將基層干部的避責行為與容錯機制低效運轉相結合,指出二者的交互作用機理,初步總結了由于容錯機制低效運轉而導致的基層干部避責行為與策略。再則,將抑制避責作為容錯機制低效運轉的應對策略,通過抑制基層干部的避責行為,促進基層干部勇于擔當作為。

從理論上看,基層干部的避責行為與容錯機制的低效運轉存在交互作用機理。容錯機制低效運轉為一些基層干部避責行為提供了滋生空間。容錯機制的預期目標是為干部提供激勵,從而調動干部改革創(chuàng)新的積極性,有效解決當前基層治理中“為官不為”的困境。但容錯機制低效運轉容易扭曲干部的行為動機,催生基層干部的避責行為。容錯機制容易被基層干部“俘獲”,成為主動避責的制度性工具;由制度運轉低效引發(fā)的容錯機制與問責制之間的張力,增加基層干部被動避責的概率。基層干部的避責行為又反過來加劇容錯機制的低效運轉。

從實踐上看,抑制避責為促進容錯機制的有效運轉提供了新的思路。首先,劃清避責與容錯之間的界限。嚴格將“三個區(qū)分開”作為實施容錯機制的根本遵循,明確容錯的紀律與法律底線問題。容錯不是避錯,也不等同于“免責”,更不是避責的保護傘。同時,按照動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等具體情況對責任行為進行綜合研判,以便能精準判定責任行為,防止處理輕重失度。其次,通過責任意識的引領,完善責任結構以及塑造基層干部負責任的行為,來減少或抑制干部的避責行為,保障容錯機制的有效運轉。另外,建立問責與容錯的良性互動機制。發(fā)揮好問責與容錯機制對基層干部的約束與激勵作用,壓制滋生避責行為的空間,糾正“不作為”“慢作為”的問題,促進容錯與問責制的良性銜接,避免“亂作為”現(xiàn)象的發(fā)生。