論公辦教育單位監察對象的認定與范圍

宗婷婷

(中國政法大學 法律碩士學院， 北京 100088)

傳統行政法認為，教育是一種具有權力色彩的公共行政，各類公辦教育機構經過法律法規授權，享有一定的行政管理職責。在行使法律法規授予的教育行政權時，學校或其他形式的教育機構與其他行政主體一樣，應接受來自國家機關、社會、媒體等的多方監督①。作為權力監督的基本法，為規范和制約教育公權力的行使，從制度上改變以往對教育公權力監督乏力等問題，《監察法》采用“公辦教育單位”概念涵射教育法律法規中承擔教育行政管理職責的各類教育機構，首次系統地將公辦教育單位中從事管理的人員與其他履行公職的人員，即行使教育公權力的人員，納入監察對象范圍。公辦教育單位監察對象類型化的立法嘗試，表明新時期黨和國家對公辦教育領域公權力行使狀況的高度關注。它指明了在新型國家監察體制下，作為監察監督前提條件的公辦教育單位的權力邊界和監察對象范圍。但在實踐中，公辦教育單位種類繁雜，人員類型多樣化，概括性的法律規范難以為監察機關提供清晰指引，而以往立法和執法實踐亦不能為當下監察對象認定提供有益借鑒。目前來看，無論是監察對象認定實踐還是理論研究都面臨諸多疑惑，如監察法上的公辦教育單位范圍如何界定，包括哪些類型；與其他類型的監察對象相比，公辦教育單位監察對象立法背后有哪些法理考量；如何根據條文延展出可操作性的認定標準以指導監察對象認定實踐，等等。這些問題是公辦教育單位監察對象認定的關鍵，也是從制度上框定公辦教育單位權力行使邊界的前提。目前學界多以整體視角對監察對象認定標準的確立路徑和分析框架進行探討②，較少將這一問題置于公辦教育領域中展開。鑒于監察對象認定是規范和制約教育行政權的首要環節，是劃定權力邊界及探求權力運行邏輯的重要嘗試，本文從監察全覆蓋的立法目的出發，從規范分析角度明確公辦教育單位監察對象認定中核心要素的內涵，解析立法背后教育公權力行使的邊界和制度邏輯，搭建具有可操作性的多層次認定標準體系，以化解監察對象認定中的理論迷思和實踐困境。

一、公辦教育單位監察對象認定的規范要素

《監察法》關于公辦教育單位監察對象的規定主要涉及第十五條兩款內容：一是第四款“公辦的教育單位中從事管理的人員”；二是第六款“其他依法履行公職的人員”。相比《教育法》和《義務教育法》等教育類法律法規中籠統的表述如“直接負責的主管人員”“其他直接責任人員”，《監察法》作為權力監督的基本法，對公辦教育單位監察對象進行了類型化規定。但法律只框定了基本范圍，在監察對象認定前，還須從規范分析角度厘清條文中關鍵要素的含義，具體涉及“公辦”“教育單位”“從事管理”“履行公職”這四個重要規范要素的內涵。

(一)公辦

“公辦”起性質限定作用，即將監察對象所在教育單位的性質限定為“公辦”，突出了教育單位的公共性。從漢語語義上看，“公辦”與“公立”意思相近。除《監察法》外，以往法律規范未使用過“公辦”一詞，主要注重在法律層面明確舉辦者、管理者和辦學者的職責分工，旨在厘清政府與高校的關系③,如《高等教育法》第三十九條規定，國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立地行使職權。在法律規范中，國家舉辦就是“公辦”的具化表現。行政法學界認為，國家或公共機構舉辦的教育機構本質上屬于公務法人。

公務法人理論源自大陸法系，根據該理論，德國、法國等大陸法系國家將公立學校視為公營造物或公共機構。所謂公營造物或公共機構，指為實現特定的公共目的，法律規定或行政主體依法可設立由人和物作為手段之存在體，其目的是為人民提供特定的服務，其范圍極為廣泛，包括郵政局、圖書館、學校等④。公立教育單位是具備權利能力的公營造物，是獨立的行政主體，屬于公務法人的一種⑤。相比之下，英美法系雖沒有相應理論做支撐，但在制度上將教育機構區分為公立和私立，一般將公立教育機構稱為公共機構，地位基本等同于政府機構⑥。對于判斷某教育機構是否為公辦或公立，大陸法系主要參照設立人標準及財政來源標準，即是否由國家法律或行政機關依法設立，其主要財政來源是否為公共財政；英美法系的判斷標準較多元，如參照設立人、設立依據、財政來源及是否行使教育行政職能等標準。我國借鑒了大陸法系的公務法人理論，在法律制度上肯定了公辦教育機構的公營造物屬性，對于公辦的具體內涵，我國法律未予明確，但法律中隨處可見對國家或其他公共組織舉辦學校的規定。《事業單位登記管理暫行條例》規定，所謂事業單位，是指由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位即是公營造物的本土化展現，但是，公辦的對象并不限于作為公共服務重要提供者的事業單位。事實上，事業單位與公營造物并非完全吻合，如村集體作為基層自治組織也可以設立學校、醫院等組織。這類公共組織的設立人、財政來源及設立目的均具有公共性，與事業單位并無本質差別。綜上，結合監察全覆蓋的立法目的，“公辦”有以下兩個重要特征。

首先，舉辦者為國家、公共組織或集體。20世紀90年代后期，隨著我國高等教育體制改革的不斷深入，學術研究和法律政策中開始提及高等教育單位舉辦者的概念和主體等問題。有學者認為，舉辦者是學校辦學原始資源的主要投入者，是學校運行發展的最高決策人⑦。舉辦者主體的范圍比較廣泛，形式上可以獨立舉辦各類高校，也可以聯合舉辦⑧。1995年，國家教委在《關于深化高等教育體制改革的若干意見》中闡明，舉辦者可以是各級政府及有關部門、企事業單位、具有法人資格的社會團體或公民個人。此后，在《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等法律規范中規定了舉辦者的范圍、權利和義務。可見，舉辦者不僅是一個學術概念，還是一個重要的法律概念。從法律規范上看，舉辦者是按照法律規定實施設立行為，并且需要作為提供主要投資用于學校設立并維持學校正常運轉，據此享有權利并承擔義務的主體⑨。公辦與私辦對立，私辦事業的舉辦主體為個體或其他私組織，而公辦事業的主體則多為國家機關、國有企事業單位等公共組織，集體也是主體之一。關于集體的內涵，社會學上根據是否具有公共事務管理職能，將集體分為社會性質團體和國家機構性質的團體。社會性質團體有黨派、民族、班級、隊伍等；國家機構性質的團體有村集體、教育機構、醫院、銀行、政府等。我國《憲法》從所有制角度對“集體”進行了規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”監察法的目的是遏制腐敗、規范和制約公權力的行使，在監察對象認定中，對“集體”的內涵應有所限定，考慮集體對公權力的行使和公共資源配置等因素，以“國家機構性質的團體”界定“集體”的外延更符合監察全覆蓋的立法目的，可避免遺漏或過度擴展監察對象范圍。實踐中，除去國家機關、企事業單位、群團組織等，集體主要為基層群眾自治組織。

其次，資產(有形或無形)主要來源為公共資產。相關教育法律規范規定，舉辦人應為教育機構的設立和運轉進行必要投入。公辦教育單位具有公共性、公益性，其目的是為更好地服務于社會和公眾需要，其資產主要來源為公共資產。根據公共資產來源不同，可以將公辦教育單位分為如下幾類：其一，由教育部和其他部委根據授權舉辦的高校及其他教育機構，國家財政經費等投入是其資產主要來源；其二，由地方政府舉辦并由地方財政負擔的高校及其他教育機構；其三，由群團組織或國有企事業單位舉辦的教育機構，這些教育機構的資產來源可能是中央財政也可能是地方財政；其四，由基層群眾自治組織舉辦的教育單位，其資產來源于集體。無論是中央、地方、國有企事業單位或是集體，其持有和投入的資產均具有公共屬性，這是公辦教育單位公益性的重要保障。此外，近年來出現了許多新型合作辦學的高校，如省部共建學校、省部合建學校，中外合作辦學、公私合作辦學等。從資產來源上看，省部共建、合建學校仍然依賴公共財政，中外合辦學校和公私合辦學校則應具體問題具體分析。實踐中，教育機構還會接受來自各方的捐贈、政府資助等，由于并非主要資產來源，因此并不對教育機構的公私屬性產生影響。

(二)教育單位

“教育單位”是監察對象認定的組織限定要素。《監察法》未明確教育單位的范圍，在中央紀委國家監委頒布的《國家監察委員會管轄規定(試行)》(以下簡稱《管轄規定》)中亦未明確，但在對“其他依法履行公職的人員”的解釋中，《管轄規定》對照《監察法》第十五條第四款的“公辦教育單位”采用了“事業單位”這一稱謂，《監察法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)也采納了這一觀點。那么，教育單位是否等同于教育事業單位呢？

事業單位一詞具有明顯的本土色彩，“事業”多指沒有生產收入，所需經費由國庫開支的社會工作⑩。“單位”多指機關、團體、企業、事業單位及其下屬組織等實體部門。“事業”和“單位”又衍生出“事業單位”這一概念，上文提到，事業單位是由國家或公共組織以國有資產設立并帶有一定公益性的機構，是公務法人的主要呈現形式。按照社會功能的不同，現有事業單位分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三類。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，又可將從事公益服務的單位分為兩類：一是公益一類，即承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位；二是公益二類，即承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位。可見，事業單位具有非公權力機構性、公共服務性、經費來源國有化、范圍廣泛等明顯特征。此外，與其他一般社會組織相比，事業單位屬于國家確定的事業單位序列，具有明顯的公益性特征和統一的人事管理制度。作為公益服務性事業單位，教育事業單位同樣具備上述特征。

那么，“教育單位”應如何理解呢？從規范分析的角度看，不能將監察法上的教育單位等同于教育事業單位，主要有兩個方面的原因。第一，法律解釋位序論的要求。法律解釋應以文義解釋優先，要求從法條所運用的語言的含義來確定法律規定的內容，在文義解釋結論為復數時，可進一步采取體系解釋方法。如果這兩種解釋方法仍不能得出確定結論，或者得出荒謬結論，那么就須采用歷史解釋，探查立法者之規定意向、目標及規范想法。如果得出的結論有違個案正義，那么則應依據目的解釋得出最終結論。法律文本對“教育單位”的規定并未包含“事業”二字，此外法條將“公辦”作為屬性限定詞，以修飾“教育單位”。若教育單位等同于教育事業單位，那么立法者以“公辦”作為修飾語顯然多余。第二，監察全覆蓋的立法目的。監察法的目的是規范和制約公權力的行使，除教育事業單位行使法律賦予的公權力之外，集體、群團組織本著公共服務的目的以公共資產舉辦的教育機構亦帶有公權力屬性，這從監察法將基層群眾自治組織視為公權力的載體便知。因此，“教育單位”本身并無所有制屬性，它涵蓋教育事業單位及其他教育機構，凡是提供教育公共服務的機構，都可視為教育單位。

(三)從事管理和履行公職

從事管理和履行公職聯系緊密，可做對比闡述。“管理”或“從事管理”在《監察法》第十五條中多次出現，是判斷公辦教育單位監察對象的行為要素。《實施條例》和《管轄規定》將“從事管理”界定為從事組織、領導、監督、管理等活動，這與刑法相關司法解釋對“從事公務”的描述完全一致，與管理學上對“管理”一詞的界定亦十分相似。管理學上認為，管理具有組織、領導、協調、控制、計劃等特征。《實施條例》和《管轄規定》對從事管理的界定不僅符合管理的基本含義，也體現出了法律規定的內在一致性。

相比“從事管理”，“履行公職”的內涵更加寬泛。按照漢語詞典釋義，“公職”是指凡官吏、議員和其他依法令而從事于公務的職務。我國于2005年加入《聯合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》)，《公約》對履行公職的情形進行了規定：一是立法、行政管理或者司法職務；二是任何涉及公共權力的行使、公共職能或提供公共服務的活動；三是被界定為履行公職的其他情形。據此“履行公職”可被概括為公共權力行使和公共服務提供兩種情況，內涵較為寬泛，不只涉及行使公權力這一典型。監察法將所有行使公權力的公職人員納入監察對象范圍，其本質是通過規范履行公職行為來防止公權力濫用。這時，履行公職是公權力行使的直觀表現，公權力是履行公職的本質內容。在監察法語境下，履行公職就是行使公權力的行為，具有明顯的權力來源屬性，不涉及公權力的公共服務行為不屬于履行公職范疇。對于何為公權力，學界有多種討論。我國公法學界對公權力亦有多種看法，主要有兩種代表性觀點：一是公權力僅指國家公權力，與國家相伴而生，主要由國家機構、組織享有，如司法權、監察權等；二是公權力不僅包括國家公權力，還包括社會公權力、國際公權力等。社會公權力是國家之外的集體力量，享有主體為社會團體等，如公辦高校不僅行使來自法律法規授予的權力，還享有自我管理權。《監察法》從廣義上對公權力內涵進行界定，認為公權力的表現形式多種多樣，涉及國家事務、集體事務、社會事務等。凡是代表特定機關、企業、團體或組織行使國家公權力和社會公權力等活動的，都屬于履行公職的情況。公辦教育單位的職責內容涉及教育行政管理事務、內部自治事務和社會合作、服務事務等，這些基本上都屬于履行公職的情況。也就是說，不論是行使法律法規授予的權力(國家公權力)，或是進行自我管理(社會公權力)，都屬于監察法上行使公權力的情形。

二、公辦教育單位監察對象認定的基本點：公權力

除《監察法》第十五條外，《監察法》第十一條第一款、第四十五條，《實施條例》第十四條、第四十一條、第四十三條，也涉及公辦教育單位監察對象的認定及監察權的具體行使。其中，《實施條例》第四十一條、第四十三條是對《監察法》第十五條第四款和第六款的細化，厘定了公辦科教文衛體中管理人員以及履行公職人員的范圍；第十四條則是對《監察法》第十一條第一款的細化，要求監察機關應當注重對公職人員政治品行、道德操守等情況進行監督檢查。可見，監察法上的監察權，不僅具有權力制衡、權力監督的功能，同時還承擔著“道德審查”的職責，通過對公權力行使者的道德審查保障權力的廉潔性。從法條規定可知，道德審查的對象是行使公權力的公職人員，以公辦教育單位為例，這是否意味著道德因素也是影響監察對象認定的要素之一呢？

公辦教育單位，尤其是公辦高等教育機構，既是法律法規授權行使公權力的主體，又屬于具備一定自治權的單位。它既能根據法律法規規定開展招生工作、授予學位，又可以基于創造和傳播知識、為社會培育人才的需要，開展符合教育規律的管理活動。在行使授權職責時，公辦高校必須嚴格遵照法律法規要求，接受有權機關監督，這本質上屬于行使行政權的情況，屬于典型的公權力行使樣態。對于日常管理、學術研究、教育教學等專業性活動，考慮到高等教育事業的特點，相較于一般行政機關而言，學校具備更多的自治空間。從法條文義上看，《監察法》《實施條例》《管轄規定》對監察對象的規定均考慮到公辦教育單位的特殊性，以公權力行使作為認定監察對象的基本出發點。

第一，監察監督權為“大監督權”。監察法上監察權的基本構造呈復合型，監督權、調查權與處置權“三權一體”，執紀權與執法權相融合，教育權與懲戒權相交融。監察監督權并不局限于對公權力行為的監督，監察機關可以對公職人員行使公權力行為、道德操守、政治素養等進行一般監督。除一般監督之外，對行使公權力的特定人員(監察對象)進行特別監督亦屬于監察監督權范圍。

第二，履行公職是監察監督的前提。無論是一般監督或是特別監督，行使公權力的公職人員都是監督的前提。這就意味著對于不行使公權力、僅承擔非管理型事務、從事專業研究和教學的人員，對其職業、道德操守情況，監察機關是否具有一般監察監督權，值得商榷。

第三，監督公權力的行使是監察法的基本定位。監督和規范公權力是監察法的立法目的，《監察法》第三條、第十五條對行使公權力的監察對象范圍進行界定并予以類型化，與第十一條的一般監督相呼應，體現了監察全覆蓋的立法目的。

綜上，監察法中的監察監督有一般監督和特別監督之分，共同構成了“大監督”格局。公職人員行使公權力和道德操守均是一般監督的內容，而特殊監督只包括公權力行使，即履行公職，這時行使公權力是判定監察對象的標準依據，監察對象則是公權力行使具象化的主要體現。公辦教育單位監察對象的認定屬于特殊監督的內容，其核心是公權力的行使，此時并不涉及對道德因素的考量。

三、公辦教育單位監察對象認定的理論邏輯

囊括各種辦學類型的公辦教育單位受國家財政支持，行使教育公權力，提供教育公共服務，公益屬性是其本質特征。監察法將公辦教育單位的相關人員納入監察對象范圍，體現了對教育公權力的規范和制約，其目的是保障公辦教育的公益性、社會服務性及教育資源的公共性。我們可以從中看出教育公權力的行使邏輯和制度邊界。

(一)公辦教育單位是教育公權力的重要行使主體

公辦教育單位是指由各級政府、國有企事業單位、群團組織和基層自治組織舉辦的，以公共財政為主要支撐，提供教育公共服務的單位、組織、機構。最初，德國行政法學界認為教育是一種特殊的公共行政，公辦高校及中小學與其他國家機構并無區別。隨著學界對大學自治和學術自由研究的不斷深入，公辦高校的國家機構地位受到了質疑。雖然公辦高校仍然是教育行政權的行使者，但同時學術自由和自治也是高校的基本追求，將公辦高校等同于國家機構無疑與其辦學宗旨相悖。這種認識轉變得到了實踐的回應：公辦高校更多地被認為屬于一種公法上的團體，在法律制度上它承擔著教育行政服務職責，但它同時還具有人事、財政、組織、管理等方面區別于國家機構的自治權力。與國家機構相比，公辦高校基本上同時享有國家公權力和社會公權力。作為國家公權力的教育行政權，不僅只由教育行政機關享有，法律法規還常常通過授權將教育行政管理權賦予公辦高校。如根據法律法規規定，高校不僅享有作為法人組織的一般自治權，還被授予了一定的教育行政管理權，如招生錄取權、學籍管理與處分權、學位證書頒發與學位授予權等。對于公辦中小學和其他提供基礎教育的單位，由于其辦學目的幾乎不受自治程度的影響，并且本身所體現出的公營造物屬性更加明顯，因此在法律地位上與公辦高校有所不同。雖然它與國家機構更為接近，但同高校一樣同時行使授予性國家權力和不同程度的內部管理權。總之，無論是公辦高校還是其他公辦教育單位，都是行使教育公權力的公法人團體。

監察制度改革的目的是監督所有行使公權力的行為，包括國家公權力和社會公權力等。公辦教育單位作為教育行政管理職能的承擔者，是公權力的重要載體。其管理人員和其他履行公職的人員是公權力的直接行使者，通過對這類人員的監督，監察機關可以規范和制約公辦教育單位行使公權的行為，框定公權行為的邊界。

(二)教育單位“公辦”屬性的實質保障是公共資產

公辦教育事業是我國以科教興國戰略實現民族復興的重要途徑，同時國家還鼓勵、促進和支持其他多種形式的辦學，包括民辦、公私合辦等。民辦等辦學機構與公辦學校都承擔為社會提供教育服務的職責，都屬于非營利性組織。但作為公辦教育單位主體的公辦學校在法律權責上與民辦等有很大不同，其主要區別在于，公辦學校是由各級政府、國有企事業單位、群團組織和基層自治組織作為舉辦者，以國家、地方資產和集體資產作為主要資產來源。這種特征決定了公辦教育單位不僅要履行一般社會責任，還應接受來自舉辦者的監督監管。國家監督和大學自治之間的平衡一直是教育法領域的重要問題，即使是大學自治事務中也會顯現出國家監督的身影。反過來，正是因為公共資產是公辦教育單位的主要資產來源，為保障教育公共資產的合理配置、不被濫用，在管理過程中應當接受來自舉辦方，也即國家和集體的監督，這是公辦教育單位公益性的實質保障。

此外，從公共資產使用角度看，公共資產的公有性要求管理者及相關人員應以履行公共責任為集體謀福祉作為基本工作準則。我國是生產資料公有制國家，一切公共資產屬于國家和集體，公辦教育單位雖然不以營利為目的，無須將公共資產的升值、保值作為管理和運行目標，但仍應保證公共資產不被侵吞、浪費及濫用等。同時，公辦教育單位作為公益性組織，應本著向社會公眾提供優質教育服務的目的，確保各類公共教育資源的配置能夠積極回應社會需要，實現教育效益最大化。實踐中，對公共資產負有管理、監督等職責的人員一般是公辦教育單位的各級各類領導管理人員，通過對這類人員的有效監督可以達到優化公共教育資源配置的目的。這是監察法以類型化方式將公辦教育單位中從事管理的人員納入監察對象范圍的初衷，以確保公共資產的數量、用途等都能體現出公辦教育的公益性、服務性。

(三)公益性是公辦教育單位作為公務法人的本質屬性

公辦學校是公辦教育單位的主體，承擔著為社會公眾提供教育服務的職能，在設立主體、依據、目的、與設立主體之間的關系、爭議解決方法上和私立學校有明顯不同。公辦學校作為公務法人，是在給付行政背景下，行政組織的一種擴張，目的是通過人和物結合的方式向社會提供特定服務，如提供教育、科研、文化、衛生等服務。國家可以通過命令或行政機關直接設立團體的形式，或賦予獨特屬性團體統治權力，實現國家統治和治理的目的。公辦學校和其他教育機構的設立有其具體的組織特點。一是依據公法設立。其設立目的、事項、人員、組織及資金等都帶有明顯公共行政主體特點。二是為服務公共事業而設立。如《教育法》第二十六條規定，公辦學校及教育機構不得為營利性組織。三是能夠以自己名義對外獨立承擔責任，即在法律地位上獨立于其創設機關。四是與成員形成特別權力關系。特別權力關系與一般權力關系相對，是指基于特別的法律規定，當事人以自愿或其他理由，在管理者與被管理者之間形成的一定范圍內的支配服從關系，其法律后果為排除基本權利、法律保留原則的適用、排斥權利的司法救濟。傳統理論認為，教師與學校的關系是特別權力關系的典型之一。但是，特別權力關系理論將教師與公務員等同，排除了教師在與所在學校發生糾紛時獲得司法救濟的可能。這種觀點和以此為基礎構建的法律制度受到廣泛詬病，越來越多的學者認為基于特別權力關系剝奪教師的司法救濟權利，違背憲政精神，因為公辦高校有非常大的自治空間，教師既可能行使教育行政權，又可能僅從事純學術性、專業性事務，不能將公辦高校教師等同于職責身份依附性極強的公務員。在這種質疑聲中，重要性理論被引入到解釋公辦高校教師與學校關系的場域中來。即使處在對立方，重要性理論仍然承認公辦高校教師具有類似于公務員的特殊法律地位，這其中的緣由在于公辦高校的顯著公益性。相比公辦高校，其他提供基礎類教育服務的公辦教育單位的公益性特征更為凸顯。因此，為保障公益目標的實現，賦予公辦教育單位特殊公法地位實屬必要。《監察法》將行使公權力的人員都納入監察對象范圍，是對公辦教育單位公益目標的彰顯。

四、公辦教育單位監察對象的認定標準體系與范圍劃定

公益屬性、公共資產屬性和權力來源為公屬性，不僅是公辦教育單位的特有屬性，同時也是國家機關、國有企事業單位及其他公共團體的基本特征。因此監察對象認定的邏輯是一致的，都應以行使公權力作為基本參照系，唯一的不同在于具體要素，如國有企業監察對象的判定完全無須考慮“公辦”“教育單位”這些要素，反之何為“國有企業”也并非公辦教育單位監察對象的考慮范疇。通過對《監察法》相關條文語義、核心要素的厘清，以及立法背后理論依據的深入剖析，可從規范分析的角度，歸納建構出具有可操作性的認定標準體系，為監察對象范圍的準確劃定提供有效指引，為教育公權力的行使劃定邊界。同時，這一標準體系還可適用于對其他種類監察對象的判定。

(一)認定標準體系的建構邏輯

如上文所述，所有種類監察對象的認定均以行使公權力為基準，公權(狹義)、公職、公財、公務、公益是公權力(廣義)的外化，也是對其監督的理論基礎。結合《監察法》和公權力的上述表現，國家機關公務員、參公管理人員代表國家行使公權力，最為典型；國有企業、公辦科教文衛體等單位及基層群眾自治組織中的管理人員基于公權(法律法規授權或自身具有的社會權力)、公財、公務、公益，亦可被納入監察對象范圍；除上述種類外，根據具體情況將其他依法履行公職的人員認定為監察對象。公權、公職、公財、公務、公益這些公權力的基本屬性以“身份”“管理”“履行公職”等更加細化的標準呈現于《監察法》條文中，是將抽象的不確定概念轉化為可操作的監察對象認定標準。具體而言，除公務員、參公管理人員外，國有企業、公辦科教文衛體等單位及基層群眾自治組織均可適用這一統一的認定標準。以公辦教育單位為例，監察對象分為兩個層次：一是公辦教育單位從事管理的人員；二是其他在公辦教育單位中依法履行公職的人員。由于歸類要素有所區別，因此這兩種情形應適用于不同認定標準，并且兩個標準的適用呈遞進關系。

首先，“身份+職位/職責”標準。該標準適用于對從事管理的人員的認定。公權力的基本特征以“公辦”(公財)“教育單位”(公益)“從事管理”(公權、公務)的樣態體現出來，整合剖析后可得出“身份+職位/職責”標準，這一復合標準又可細分為兩個標準。

(1)“身份”標準。雖然《監察法》中沒有明確何為管理人員，但具備“公”的身份一直是我國現行法律中判斷某一人員是否具有代表國家或集體履行公權力的資格要件。例如，《刑法》第九十三條規定，除國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員之外，國家機關、國有企事業單位、人民團體中從事公務的人員和經這些主體委派，到非國有企事業單位、人民團體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，屬于國家工作人員。基于國家機關、國有企業(獨資)、事業單位等的公共屬性，《刑法》默認從事公務的人員具有“公”的身份，對于在非國有的企業、單位等組織中從事公務的人員，則需要經過委派獲得“公”的身份才能屬于國家工作人員。《管轄規定》和《實施條例》對《監察法》中“國有企業管理人員”的解釋包含了《刑法》上的這兩種情況，但對公辦教育等單位中從事管理的人員只采取了身份默認，即只以單位性質確定工作人員的身份，而不考慮其任命方式，凡在本單位的工作人員都具有“公”的身份。究其原因，在于《監察法》上的“國有企業”不僅包括獨資企業，還包括其他國有出資企業。公辦教育等單位是由國家、公共組織或集體出資舉辦的團體組織，其在公私屬性上與國有獨資企業相同，這也對應了上文對公辦教育單位范圍和特征的闡述。可以說，身份標準是認定管理人員的隱含要件，雖然實踐中基本無須具體操作，但它體現出公辦教育單位監察對象認定的基本邏輯。

(2)“職位/職責”標準。公辦教育單位為社會提供教育服務，一方面是行使教育公權力，另一方面是為社會培養人才、保障公民受教育權。相比政府機關，教育規律要求法律賦予學校更多的自治權限，尤其是對高等教育而言。公辦高校的教育教學、學術研究帶有很強的專業性，對于純學術性、專業性的活動，不涉及公權力的行使。公辦教育單位監察對象的認定應以行使公權力為基準，對于僅從事專業性活動的情況，不應作為判斷依據。按照規定，除默認的身份要件之外，監察對象還須滿足“管理”這一實質要件。根據《管轄規定》和《實施條例》對“管理”的描述，結合以往立法例，“從事管理”主要有兩種情形。一是居于管理職位。即擔負領導職責或居于管理任務的崗位，大體包括公辦學校或其他公辦教育機構的領導班子成員、各院系(處室/部門)負責人、班主任、輔導員等。二是承擔管理職責。實踐中，普通教師和一般工作人員雖未居于管理崗位，但可能被賦予臨時管理職責，如學校指定某位教師作為招投標工作的負責人，以及教師作為負責人承擔由財政撥款的科研項目，等等。這時，普通教師雖未在管理崗位，但實際上從事著與學校有關的管理事務，應當視為管理人員。其他人員臨時承擔管理職責時情況亦類似。“職位/職責”標準實際上是對“公”的身份的二次確認，只有居于管理崗位或承擔管理職責的人員，才屬于公辦教育單位從事管理的人員。

其次，“公職行為”標準。該標準適用于對其他履行公職人員的判斷，是廣義公權力的個案展現。除從事管理的人員之外，公辦教育單位中還存在其他履行公職的人員，基于監察全覆蓋的要求，也應納入監察對象范圍。這類人員作為對從事管理人員的補充規定，是否存在履行公職的行為是判斷關鍵。該標準主要適用于在個案中對監察對象進行認定。只要存在履行公職的行為，就可被認定為監察對象。例如，根據《政府采購法》的規定，公辦教育單位的招投標負責人屬于監察法上的管理人員，其他參與招投標決定的人員則屬于履行公職的情況。那么，參與招投標決定的人員就屬于監察對象范圍。這在《實施條例》第四十三條第四款中得到體現。

上述“一般+個別”的判斷標準符合《監察法》尋求對公辦教育單位監察全覆蓋的基本取向，在保障公辦教育公益屬性和規范教育公權力的同時，體現了對公辦教育單位自治權予以尊讓的理念。實踐中，監察對象的具體認定、歸類，應根據具體情況結合法條規定和相應認定標準進行。

(二)一般范圍劃定和相關思考

理論上，監察法上的公辦教育單位具體可分為三種情況：以國家、公共組織或集體名義舉辦且資產來源全部為公共資產；以國家、公共組織或集體名義舉辦且主要資產來源為公共資產，并且接受各類資助；以國家、公共組織或集體名義舉辦且主要資產來源為公共資產，并且由民間力量予以支持(包括資金資助和其他支持)。對于由民間力量舉辦且主要資產來源為非公的，不屬于公辦教育單位。對于中外合作辦學，由于并非國家、公共組織或集體舉辦，并且財產屬于辦學各方，因而亦不屬于公辦教育單位。按照教育法律法規對我國現有教育事業的分類，結合監察法律相關規定及認定標準體系，本研究對公辦教育單位監察對象范圍做了類型化嘗試。

1.管理人員類

我國教育單位的種類、組織形式多種多樣，按照辦學層次和內容，本研究將公辦教育單位管理人員類監察對象進行了歸類。

(1)學前教育單位及其分支機構管理人員，如幼教機構的負責人、部門(班級)負責人、財務管理人員及其他承擔管理職責的人員等。(2)中小學校及其分支機構管理人員，如學校領導班子成員、各處室負責人、財務管理人員、年級主任、教導主任、班主任及其他承擔管理職責的人員等。(3)高中及其分支機構管理人員。公辦高中和中小學的管理人員種類大體類似，可以類比參照。(4)高等教育機構及其分支機構管理人員。雖然管理人員的認定標準與其他教育單位相同，但人員的具體類別卻有明顯區別。除領導班子成員、財務管理人員外，此類管理人員還包括各院(系)負責人、各行政部門負責人、內設研究機構負責人、輔導員、項目負責人及其他承擔管理職責的人員等。(5)職業教育單位及其分支機構管理人員。職業教育與普通教育雖然在授課內容上存在很大不同，但是其管理人員種類大體類似，主要包括領導班子成員、內設機構負責人、院(系)負責人及其他承擔管理職責的人員等。(6)特殊教育單位及其分支機構管理人員。特殊教育的課程、教材、教法及教學組織形式、教學設備等與其他教育形式有很大區別，存在形式多種多樣，如聾啞學校、殘疾人職業中學、康復培訓學校、殘疾人體育訓練和職業技能學校等，具體如何確定管理人員，須根據實際情況，結合認定標準具體問題具體分析。(7)其他公辦教育單位及其分支機構管理人員。除上述教育單位類型外，實踐中國家、公共組織或集體還會舉辦一些培訓中心、機構等，以滿足社會公眾對特定知識、技能的學習需要，對這些單位管理人員的認定應當根據單位組織結構，結合認定標準具體判斷。

2.其他依法履行公職的人員類

上文提及在公辦教育單位中，除管理人員外，還存在其他依法履行公職的情形。例如，普通教師參與學校政府采購招投標工作、作為學術委員會成員參與學位論文評審、作為職稱評定委員會成員參與職稱評定工作等。由于這些都屬于帶有公權力性質的公職行為，因而普通教師或其他人員在從事類似活動時，屬于依法履行公職的情形。普通教師或其他一般工作人員在履行公職時應被視為監察對象，除此之外，不應視為監察對象。2018年出臺的《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，首次明確公辦中小學教師具有國家公職人員的特殊法律地位，享受同等或高于當地公務員的平均工資收入水平。雖然立法還未對此進行確認，但這是否意味著所有公辦中小學教師一律屬于監察對象呢？本研究認為不然，理由如下：第一，賦予國家公職人員特殊法律地位的原因在于強化保障和管理，明確教師的權利和義務，保障義務教育水平和社會公眾受教育權的實現，并不改變教師教學活動的性質(專業技術性)；第二，監察監督的目的是規范公權力的運行，而教學活動并非行使公權力的情形。總之，對依法履行公職的人員的認定，應緊緊圍繞是否存在行使公權力這一情形展開。

結語

公辦教育單位作為我國國民教育的重要載體，是公民實現受教育權的重要途徑，在推動我國教育事業持續發展、培養優秀人才及建設教育強國實現民族復興方面做出了突出貢獻。強化公辦教育單位的公益性、保障公辦教育質量、充分發揮公辦教育資源優勢，是我國教育領域國家治理和監察工作的重要方向。監察法律規范對公辦教育單位監察對象的規定，體現了這一治理思路和目標方向。通過規范分析法對監察立法的理論依據、核心要素進行深入剖析，構建監察對象認定標準體系，是徹底解決公辦教育單位監察對象認定困境的正確思路，也是明晰教育公權力行為邊界的有效做法。由于教育領域涉及多方法律關系，多種權益相互交織，在監察對象認定時，應注意區分教育單位內不同人員的行為性質，在監督教育公權力的同時充分尊重教育單位的自治權。

注釋

①胡勁松、張曉偉：《教師懲戒行為及其規制》，《華東師范大學學報(教育科學版)》2020年第3期。

②學界的研究主要集中在從整體上對監察對象范圍的探討，側重點在于公權力內涵的探析、監察對象認定標準體系建構、監察對象與刑法相關主體的銜接等。

③⑨申素平、周航、左磊：《“公立高校舉辦者”概念的規范分析》，《高等教育研究》2020年第5期。

④彭虹斌：《大陸法系與英美法系國家公立中小學法律地位比較與啟示》，《外國中小學教育》2011年第5期。

⑤哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第47頁。

⑥王柱國、崔英楠：《論公立學校的行政法地位》，《天津師范大學學報(社會科學版)》2004年第3期。

⑦黃崴、李文章：《民辦高校分類管理改革的“中間路線”：基于舉辦者視角的分析》，《中國高教研究》2017年第2期。

⑧唐安國：《加快高教立法 促進和保護高教改革》，《上海高教研究》1994年第4期。

⑩李志萍、李洪雷：《中國事業單位改革的行政法學分析》，《北京行政學院學報》2008年第4期。