發揮新型舉國體制優勢解決裝備“卡脖子”問題的研究

蘇 錚 李 麗②

(①工業和信息化部產業發展促進中心，北京 100846；②北京機床研究所有限公司，北京 100102 )

1 新型舉國體制及其優勢

1.1 新型舉國體制發展

2019年2月20日，習近平總書記在會見探月工程嫦娥四號任務參研參試人員代表時指出，嫦娥四號任務的圓滿成功，是探索建立新型舉國體制的生動實踐[1]。

2018年11月11日，國務院領導參加“高檔數控機床與基礎制造裝備”科技重大專項(以下簡稱“科技重大專項”)成果展暨機床裝備發展座談會中指出：通過科技重大專項的實施，摸索出一條新路子，本質上是新型舉國體制。新型舉國體制不是政府更多地干預，而是要發揮企業的主體作用，實施國家的戰略意圖。根據需求導向、問題導向，厘清政府和市場的關系，形成科技抓總、部門實施、企業主體、競爭揭榜、責任明確、激勵強化及結果導向的新體制。

很多國家在進行重大科技項目時同樣也采用舉國體制，如日本的超大規模集成電路計劃、美國的國家納米計劃等，其中有一些共同的原則和經驗值得借鑒。

1.2 新型舉國體制內涵

傳統舉國體制最早被用來概括我國體育界的工作體系和運行機制，用于統一動員和調配全國資源來奪取體育比賽的好成績。舉國體制也存在于國防建設、突發事件應急處理、重大工程建設等眾多領域，如“兩彈一星”、抗瘧藥物研制和載人航天工程等[2]。

新型舉國體制是指以國家利益為最高目標，動員和調配全國有關的力量，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，以及更好地發揮政府作用，集中力量辦大事，攻克某一項世界尖端領域或國家級特別重大項目的工作體系和運行機制。

新型舉國體制的內涵主要體現在其與傳統舉國體制相比的三大區別，如表1所示。

表1 傳統舉國體制與新型舉國體制的區別[3]

1.3 中國特色新型舉國體制具有的優勢

細數中國取得的卓越成就，絕大部分都得益于社會主義制度特有的“集中力量辦大事”的優勢。新中國成立以來，在科研和體育等領域充分利用這一優勢，中國形成了獨具特色的舉國體制。正是在這種體制實施下，中國在“一五”計劃期間就能夠展開以“156項工程”為核心的694個大中型建設項目，奠定社會主義工業化初步基礎；取得了“兩彈一星”等重大科技成就，鑄就了國防安全的戰略基石；在新時期又取得了三峽工程、青藏鐵路、高鐵項目、南水北調、西氣東輸、5G網絡、“神舟”飛天、“嫦娥”奔月及“蛟龍”入海等舉世矚目的科技成就。此外，在98抗洪、03抗“非典”和08抗震等一系列重大自然災害面前，“舉國體制”這種迅速、有效的組織、協調、動員機制也都發揮了重要作用，彰顯了中國特色社會主義的制度優勢。

中國特色新型舉國體制的優勢總結為以下幾點：

(1)政治體系優勢。集中力量辦大事作為一種政治優勢和制度優勢，歸根結底是一項組織體系的制度安排，屬于政治體制，這正是社會主義制度的獨特優勢所在。中國特色新型舉國體制充分發揮了執政的中國共產黨的統籌協調和整合作用，我黨提出的沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設等思想，都是舉國體制思想的體現[3]。

(2)適應發展需求。在我國從制造大國邁向制造強國的道路上，國際形勢動蕩和技術封鎖迫使我們必須加快發展速度，結合利用自身的體制優勢，將傳統舉國體制向工業文明的舉國體制大幅轉變，中國特色新型舉國體制應運而生。新型舉國體制更加適應國情，具有更強大的資源整合能力，可以迅速、高效地調動各方面優勢力量，聚焦主要目標，系統性地攻堅克難、破解難題[1]。

(3)配置方式可控。中國特色新型舉國體制在對市場善加利用的同時，也能對其過度逐利性加以必要的節制，適當進行干預與調整，使市場作用和政府作用相輔相成、相互促進、互為補充。通過統籌掌控，能夠超越局部利益、短期效益的紛爭，利用科技產業政策和行政、稅收等手段加以引導，讓企業成為科技創新主體，繼而為國家利益、長遠價值謀篇布局、蓄積勢能。

2 新型舉國體制與市場經濟的關系

2.1 在新型舉國體制中如何發揮市場經濟的作用

在新型舉國體制中，市場經濟應發揮資源配置的基礎性作用。具體來看，市場在新型舉國體制實施的不同階段市場發揮著不同的作用。在新型舉國體制戰略的調查論證階段，市場經濟發揮著指示作用，科技重大專項的制定應充分研究市場經濟中有潛力、有需求的技術領域，以市場情況為根據制定科技戰略的主要目標。在科技重大專項實施過程中，通過將科技重大專項分解為若干技術領域，化整為零，鼓勵調動市場資金投入，提高市場主體參與度，為科研成果的轉化奠定基礎。在戰略實施結束后，除關鍵性機密技術外，其他技術產品投入市場，促進市場良性發展。

2.2 如何更好地發揮市場和政府的作用[4]

新型舉國體制要合理界定政府和市場各自作用的范圍、程度和表現形式，一方面，不能片面地理解舉國體制是類似“計劃”的方式，忽視市場在資源配置中的基礎性作用。另一方面，要利用政府在資源配置方面的行政手段和政策設計，引導資源優化配置。

在新型舉國體制中，政府起主導作用，市場起主體作用，二者有機結合，協同合作。政府應發揮自身在科技重大專項中決策者、啟動者、協調者和評估者的作用，通過對市場的充分調研制定科技戰略，并為戰略實施提供必要的法規、資金、服務及公共設施等，引導市場參與并發揮主體作用。

市場應充分發揮配置資源的決定性作用，運用市場方式、經濟手段解決國家科技創新工程立項、決策、預算投及利益分配等問題，實現從產品導向轉變為商品導向，注重技術鏈的同時也要重視價值鏈，既看重產品也看重市場，實現從注重目標實現轉變為注重目標實現與注重效益并重，既要考慮實現目標也要考慮投入產出效益。在政府引導下，重視基礎共性技術、前沿技術的研究，結合自身發展趨勢，積極投入技術研發，充分利用政府的各項扶植政策。

在政府和市場的協同中，政府應注意建立高效精簡的管理機制、溝通機制和審計機制，避免增加參與主體的負擔，簡政放權，提高戰略實施效率。市場主體應注意發揮自身優勢，遵守規則秩序，將項目信息及時向上反饋。

3 新型舉國體制的適用范圍和實施環境

3.1 新型舉國體制的適用范圍及條件

由于市場的現實性、經濟性等特性，新型舉國體制適用于市場無力進行或無意進行的基礎性、前沿性技術的研發，這些技術短期內在市場應用不多，但中長期內對于國家產業結構調整、轉型升級具有重大作用。

建立新型舉國體制，需要建立較為成熟的法律環境。在新型舉國體制構建實施中，為確保經費使用效率和措施執行力度，需制定完善的法律體系，為新型舉國體制的實施提供法律依據，并相應提高相關組織人員的法律意識，建立適合新型舉國體制的法律環境。

建立新型舉國體制，需要一定的產業基礎。在目標研發技術的所在行業已經具備大型項目研究、高端技術應用的潛力時，根據實際情況實施新型舉國體制，避免技術和資源的浪費。

建立新型舉國體制，需要高質量的教育支撐。高等院校應該成為為新型舉國體制提供高水平研發人才的平臺，形成具有中國特色的成熟的科研制度。

3.2 實施新型舉國體制的制度框架和實施環境

對于采取新型舉國體制組織實施重大科技任務，建議以現有科技創新為基礎，在以下幾方面建立系統的新型管理機制。

表2 制度框架及實施環境

建立新型舉國體制，需要政府與社會對某一領域發展趨勢形成共識， 由政府主導建立跨領域、跨部門的合作機制，在產業發展、技術成熟度較高的基礎上，完成新型舉國體制的建立實施。

4 采用新型舉國體制解決“卡脖子”問題研究

由于自身特性的限制，市場對行業發展的預判具有局限性。在前期投入巨大、短期內回報不高的領域，由于市場主體往往追求短期利益最大化，市場無法有效促進資源向這些領域流動。利于行業長期發展的前沿技術領域、對行業發展起奠基作用的共性技術領域，雖然對行業發展具有不可或缺的重要作用，但由于市場局限性，很難依靠市場快速推動其發展。

市場機制難以解決的問題主要集中在軍用裝備研發、高端制造裝備、大型基礎設備開發、關鍵核心部件、共性基礎技術研究和前沿技術研發等領域，在這些領域，市場主體由于自身體量、投資效益等問題投資積極性不高，如果單純依靠市場會導致關鍵技術難以突破、產業鎖定在價值曲線低端的結果，需要有效利用政府“有形的手”，依靠政府的引導作用促進關鍵領域的發展，解決市場機制難以解決的問題。

5 發揮新型舉國體制優勢解決重點領域裝備“卡脖子”問題的政策建議

發揮新型舉國體制“集中力量辦大事”的優勢，通過政府引導，集中力量解決行業內的“卡脖子”問題。筆者提出幾點關于新型舉國體制解決機床行業“卡脖子”問題的建議：

(1)構建全新行業研發體系，在機床等行業建立新的國家級技術研究機構。該研究機構服務于整個行業，重點放在基礎技術、共性技術、尖端技術及高端產品研發上，從源頭夯實我國工業基礎行業的技術基礎。

(2)組織專家論證，把機床工具技術及產品按照應用領域屬性，劃分為國家戰略性技術和市場競爭類技術。對于國家戰略性技術，采用國家支持為主、市場驗證為輔的運行模式；對于市場競爭類技術采用完全市場化經營模式，充分參與市場競爭。

(3)注重項目的決策和管理環節，先調研后立項。組織、設立專門機構，在立項前進行深入細致的調查論證，充分了解行業發展需求、技術發展方向、組織模式優缺點等關鍵問題，厘清各方關系，精準立項，并制定具體可行的實施規劃。在項目實施過程中，按照項目關鍵節點進行實時跟蹤檢查，對于嚴重偏離設計方向的項目，及時終止項目；對于沒有實際能力完成項目的承擔單位，隨時淘汰。

(4)注重對項目市場化推廣、應用和效益的評估，充分認識產業化的重要性，建立客觀、真實的動態產業化評估機制，定期或不定期對項目的產業化程度進行評估，并隨時調整相關政策，促進產業化持續發展。

(5)強化企業對于項目的責任感。充分利用(4)中提到動態產業化評估機制，同一項目不同階段聘請不同評估專家，項目專家采用流動制，封堵企業“走門串戶”訪專家的管理漏洞，敦促企業切實做好所承擔項目的實際工作。采用法人責任制與項目責任人制相結合的方式，法人負總責，尤其要承擔失敗責任；對于不擔任重要行政職責的項目技術負責人，建立容錯機制，鼓勵創新，激勵產業化。

(6)注重投資方式的改善，進行多元化投資，調動各方參與投資，建立長效合理的投資機制、分配機制，充分發揮財政資金的撬動作用，鼓勵、引導市場資金的投入，發揮市場主體的積極性、創造性。

(7)重視教育和人才問題，加大對教育體系和基礎科學教育的投入。尤其是在市場失靈的關鍵領域專業上，通過宣傳、補貼等方式引導生源流入，為相關行業提供穩定的高素質人員來源。

(8)堅持全球視野，對標世界先進，建立機床行業情報信息機構。動態收集、分析全球機床工具行業科研、技術、企業等相關信息，為我國機床工具行業研究機構及企業提供信息支持與戰略咨詢服務。

(9)針對一些產業政策制定專門的法律法規，以保障政策的順利推進與執行。