地方精準立法的日照實踐

地方立法是國家立法體系的重要組成部分。做好設區的市地方立法工作，有利于完善我國既統一又分層級的立法體制，解決國家和省級層面暫時無法解決或不宜解決的問題，為提升地方治理能力水平提供法治保障。五年來，日照市人大常委會牢牢把握立法工作正確的政治方向，突出發展需求、實踐特色和質量導向，把推進精準立法作為貫徹科學立法、民主立法、依法立法原則的著眼點和落腳點，堅持“小切口、有特色、可操作”，統籌整合各方面資源和力量，立符合實際之法、群眾擁護之法、務實管用之法。日照市的立法工作，從一紙空白、蹣跚學步，到立法技術運用日益純熟、立法程序不斷規范、立法制度機制逐步健全、立法各環節銜接更加順暢，從制定首部程序法，到涵蓋城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護領域的七部實體法規出臺，有力地促進了地方治理方式轉變和治理能力提升。五年的立法實踐，在法治日照建設史上寫下了濃墨重彩的一筆，為全市改革發展提供了堅實法治保障。

堅持黨委領導、人大主導，夯實精準立法的政治根基

市人大常委會黨組副書記、副主任王森勛帶隊赴外地考察海岸帶保護與管理工作

立法是國家重要的政治活動，必須始終堅持黨的領導，堅決貫徹落實好黨在不同時期的決策部署，全力服務中心任務和工作大局，只有這樣地方立法才能保證正確方向。對于地方立法工作，日照市委給予高度重視和全程關注，市委常委會經常研究部署立法工作重要事項，并納入市委全面依法治市方略的重要方面加以督導推進。市人大常委會牢固樹立政治意識、大局意識、責任意識，自覺把黨的領導貫穿立法工作的全過程、各方面，緊緊圍繞市委中心任務謀劃立法工作，堅持重大立法問題和重要法規報請市委決定，建立健全人大常委會黨組討論協調立法工作重大事項制度，積極落實市委提出的立法建議。同時，不斷強化主導意識，完善主導機制，提升主導能力，發揮好在編制立法規劃和計劃、法規案起草和修改以及常委會會議審議等環節的主導作用。堅持法規起草提前介入，確立“全程參與、分段領跑”的立法工作模式，強化人大對法規起草進度和內容的把控，并注重調動法規起草部門和政府審查部門在立法工作中的積極性和主動性，凝聚起立法工作的強大合力。五年來，先后制定出臺《日照市制定地方性法規條例》《日照市城市管理條例》《日照市物業管理條例》《日照市飲用水水源地保護條例》《日照市文明行為促進條例》《日照市海岸帶保護與利用管理條例》《日照市大氣污染防治條例》《日照市文物保護條例》等地方性法規，高質量、高效率地完成了市委交給的立法工作任務。

堅持創新務實、勇于擔當，找準精準立法的最佳切口

作為一座年輕的海濱城市，日照正處于爭先進位、轉型升級的關鍵時期，城市空間迅速擴張，人口規模持續膨脹，保障城市健康運行的任務日益繁重，加強和改善城市管理的需求也越來越迫切。但由于缺乏明確的上位法依據和制度支撐，很長一段時間里城市管理面臨“無法可依”的局面，借權執法、越權執法、多頭執法等現象較為普遍，政府部門管理效能不高，執法底氣不足，使得城市管理中長期存在的一些頑疾不能從根子上得到解決。制定出臺一部務實管用的城市管理“當家法”，成為獲得立法權后日照立法工作的當務之急。城市管理綜合性立法分量重、難度高，涵蓋范圍廣，動輒涉及敏感話題和市民切身利益，而且省內外可供借鑒的經驗不多，實為一塊難啃的“硬骨頭”。為了打好“實體立法”的第一場硬仗，市人大常委會動員全市各方面立法資源，秉持科學態度和專業精神，歷經多輪學習取經、實地調研、座談交流，廣泛征求社會各界的意見建議。為了克服立法經驗不足、工作力量薄弱的困難，常委會堅持“出門立法”，在省人大常委會法工委的支持幫助下，邀請省內知名專家學者和省直有關部門負責人在濟南召開專家論證會，對立法中遇到的具體法律問題進行“集體會診”。經過各方面的積極努力，《日照市城市管理條例》于2017年10月1日起正式施行。作為省內首部設區的市城市管理綜合性法規，條例直面全市城市管理中的痛點、盲點，總結和固化近年來創建全國文明城市、綜合行政執法改革等經驗成果，從法規層面確立了日照城市管理的“總章程”。綱舉目張，繼城市管理條例之后，針對“后創城”時代存在的突出問題，日照市又在全省設區的市中率先制定出臺物業管理條例，隨后又出臺文明行為促進條例，市政府及有關部門加緊制定實施相關配套規章和規范性文件，初步搭建起了具有日照特色的城市管理法規制度框架。

堅持立法為民、廣納民智，凝聚精準立法的社會共識

“治國有常，而利民為本。”用地方立法回應社會關切，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利，是新時代法治建設的基本要求，也是開展地方立法工作的重要原則。常委會堅持民主立法、開門立法，積極探索公眾參與立法工作機制，集中各方智慧，凝聚各方共識，確保出臺的每一部法規都體現群眾利益，經得起實踐檢驗。建立法規公開征集意見制度，在法規立項、起草、修改、審議的各個環節，都通過報紙、電視、網站、微信公眾號等，反復征求社會各界的意見建議，依托新聞媒體積極引導廣大市民參與立法互動，從社會關注度高、事關群眾切身利益的突出問題入手，深入開展調研論證，注重科學規范行政管理行為，著力避免“部門利益”傾向，使法規條文更加接地氣、合民意。比如，為落實權責一致原則，防止公權力不當干預民事行為，城市管理條例科學界定了各級政府及部門的職責范圍，在賦予行政管理職權的同時，明確其應當承擔的責任。對可能存在的公權力侵害民事權利的條款，如停止供水供電、不予辦理房屋轉移登記等方面的不當規定，在審議修改時作了堅決調整。在物業管理條例中，結合日照實際，創設了物業管理委員會制度，實現了業主自治全覆蓋。同時，通過引入物業第三方評估機構、建立物業服務企業信用檔案等，有效解決了物業行業監管缺乏抓手的問題。在飲用水水源地保護條例中，規定了實施保護區內村莊搬遷計劃依法給予補償的制度，既滿足了保護飲用水源地環境，讓城鄉居民喝上放心水的緊迫需要，也充分考慮了庫區移民的生活生計和實施搬遷的現實問題。

堅持法之必行、嚴格實施，彰顯精準立法的尊嚴權威

市人大常委會就《日照市城市管理條例（草案）》在濟南召開專家論證會

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。對此，日照市委、市人大常委會、市政府始終思想統一、行動一致，建立起高效有力的法規實施保障推動機制。《日照市城市管理條例》經省人大常委會批準后，市委及時組織召開高規格的頒布實施動員大會，吹響了城市管理條例貫徹實施的號角。全市上下迅速行動，掀起了集中宣傳、學法用法的熱潮。市委、市政府明確提出精致城市建設總目標，要求牢固樹立“規劃有高度、建設有厚度、管理有力度、城市有溫度”的“四度”理念，以城市管理條例、物業管理條例實施為“總藍本”和“指揮棒”，對城市管理體制機制作出重大變革和創新，采取第三方考核與專業考核相結合的方式，對全市55個鄉鎮街道實行分類考核，每一項考核指標的設置，都是對兩部條例相關條款的分解與細化。通過連續三年的考核督導，各級特別是基層干部群眾參與城市管理的積極性和創造性被有效激發調動起來，城市管理精細化、規范化水平不斷提高，市容市貌、城市秩序發生了顯著變化，市民群眾對城市管理的滿意度有了新提升。

同時，市人大常委會綜合運用專題調研、問卷調查、執法檢查及專題詢問等方式，對已頒布法規的貫徹實施情況進行跟蹤監督。連續兩年對城市管理條例、物業管理條例貫徹實施情況進行執法檢查和專題詢問。今年還委托第三方機構對兩部條例的實施效果開展專業性評估，提出加強法規實施和修改完善法規條文的具體建議。通過持續監督、跟蹤問效，督促各級各有關部門協調配合、各司其職，共同推動科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，做到以良法促發展、保善治，把依法治市各項工作提高到一個新水平。