我國文化產業項目PPP模式研究

劉蘭梅，莊麗，馬婷婷

(青島理工大學 管理工程學院,山東 青島 266520)

英國政府最早提出公共部門與私營部門合作的PPP模式[1]。20世紀90年代末，國際上普遍接受了PPP模式，并將其應用到水利工程、交通運輸、污水處理等基礎設施中。我們把PPP定義為“政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系”[2]。上世紀80年代，我國開始探知這種新模式，之后學術界開始對該模式進行進一步的研究。2002年，張世英、李秀輝對PPP融資新模式在定義、實施等方面進行了探討[3]。之后，該模式應用的領域趨向多元化，不僅存在于市政、交通、生態建設等領域，而且慢慢擴展到公共文化等領域。文化領域的PPP模式是政府與私人組織為提供公共文化產品和服務而建立的伙伴關系[4]，是公共文化設施、產品和服務的建設和管理體系融資的創新措施。對深化文化供給方結構改革，提高文化領域的社會主義市場經濟適應性和解放性的重要起點，對豐富文化產業有很大影響。本文將從文化產業PPP項目的特征、應用現狀、存在問題及對策建議等幾個方面進行論述。

1 文化產業PPP項目的特征

文化產業一般為謀求社會效應的項目，具有一定公益性[5]。PPP模式下的文化產業項目，還具有投資復雜、文化產業定義模糊、公益性與營利性并存等特點。

1.1 投資的復雜性

潘琛、劉窮志(2017)在研究中提出，將PPP 模式應用到文化產業，不僅有政府資金補貼，還有社會資本投資，不再是文化產業主體工程的簡單建設[5]。比如，古城項目不僅僅是把古城建設好，還要把相對應的商業街、娛樂城等配套設施建造好。古城建設中多種資本共存，也使得投資者更加多元化，投融資環節也隨之復雜。

1.2 涵義的模糊性

戴俊馳(2017)提出文化產業類項目具有涵義模糊性，因在認定示范PPP項目時沒有統一規定的概念,導致對PPP模式進入文化產業領域的認知和實踐存在模棱兩可的現象[6]。目前已有項目主要是文化場館、文化保護及文化旅游等。尤其涉及到文化旅游項目，沒有明確的界定，界線模糊，往往導致非文化產業項目出現在文化類PPP項目中。

1.3 公益性與營利性并存

將文化產業與PPP模式結合,若項目不能盈利,社會資本則不會繼續參與項目的運營,導致項目失敗。只有預期投資得到回收，才能使投資者有信心，才能讓PPP模式在文化產業項目中發揮作用。所以在項目運營過程中，要在合理的范圍內收取費用，獲取投資回報。權衡好項目的公益性與營利性，將是PPP模式文化產業項目順利運營的一個重要保障。

將PPP模式應用到文化產業后，雖然投資變得復雜，也要考慮經濟效益和社會效益，提高項目運營效率和效益。從相關數據來看，文化產業受到社會各領域投資者的關注，是一個有發展前景的產業。

2 PPP模式在文化領域應用的現狀

從項目管理庫數據來看，截至2018年9月，全國文化PPP項目共187個，占管理庫中所有項目的2.4%；項目總投資1665億元，占所有行業項目的1.4%，總體規模處于中等位置，見圖1。

圖1 行業投資規模

從落地率來看，文化PPP項目處于準備階段的有44個，采購階段的有60個，執行階段的有83個，落地率為44%，低于全國全行業51.96%的項目落地率。

從項目細分領域來看，文化場館項目172個，古城保護項目7個，文物保護項目2個，其他類6個。其中，文化場館項目占92%，是文化PPP項目的主要細分領域。

從地區分布來看，文化項目分布較廣，見表1。從表中可以看出，山東、河南、湖北、浙江、湖南、山西、河北的文化PPP項目數量較多。其中，湖北、浙江落地情況較好，山西落地率較低。

表1 文化項目地區分布情況

續表

綜上數據可以預測，文化類PPP項目在以后是具有較高增長性的領域。同時，在這些項目中也涌現出一批有代表性的項目，如洛陽古城的保護和治理開發項目，將文物保護與文化產業開發結合在一起，成為典范項目；把經營性文化設施融合到公益性文化設施中的泉州市文化中心，用經營性收入回饋公益性投資，給投資者帶來利潤。但是，不可忽視在PPP模式應用的過程中也存在很多問題。如有一些文化領域PPP項目沒有清晰的盈利模式，不能引起社會資本的關注；有的地方政府不信守承諾，存在政府嚴重失信等問題。

3 PPP模式在文化領域中應用存在的主要問題

雖然，到目前為止PPP模式應用到文化產業取得了良好的開端。但不可否認，在未來一段時間內，PPP模式在文化產業中的應用仍然會處在不成熟階段,這也在一定程度上制約了文化產業PPP模式的進一步發展。謝倫燦(2010)通過研究指出文化產業產品更加側重于一種服務形式，財務管理體系不規范不完善，沒有清晰的盈利模式等原因會造成融資困難[7]。楊靖吉(2011)在研究中談到我國文化產業融資模式存在的問題包括政府沒有足夠的支持力度、沒有合理完善的文化產業投融資結構、沒有健全的資本市場體系及沒有完善的機制進行資產評估等[8]。宋嬌(2016)通過研究分析指出，文化產業在新常態下，PPP模式沒有完善的制度體系做保障，社會資本進入存在困難[9]。田白璐(2016)通過研究文化產業項目模式指出政府資金投入效率低、不能準確的對無形資產做出評估及不能全方位對項目進行有效監督、沒有完善的績效評價機制等問題[10]。余逢伯(2016)通過研究得出對新常態 PPP 模式認知深度不夠的結論，他還指出，目前缺少專門的 PPP 法律,相關法律法規層次低、交叉嚴重；機制不健全,效率不高以及價格、收益分配制度不能跟上新的走勢,導致PPP模式的運行存在不確定性[11]。溫來成和宋樊君(2017)通過研究指出監管部門在制度和政策有相互矛盾的地方，不能把控好PPP項目的財政風險，對于民間資本沒有明確的風險分擔機制，缺乏完善的機制來保障民間資本的利益等問題[12]。戴俊馳(2017)研究了PPP模式在文化產業領域的應用情況，由于文化產業內涵的模糊性和評估的難度，很難確定項目的入庫，文化產業也沒有確切的盈利模式[6]。綜上，文化產業推行PPP模式存在的問題主要體現在三個方面。

第一，文化產業PPP模式的相關制度尚待完善。目前，由于文化產業應用此模式稍晚于其他行業,沒有完善的制度體系來維護社會資本。所以，亟待完善文化產業PPP模式的相關制度。另外,政策的變動性和投資風險性，都是社會資本參與投資文化產業所面臨的問題，并且不能準確估計運營收益,使得投資者缺乏投資信心。

第二，文化產業沒有清晰的盈利模式。現階段PPP類項目的回報機制，主要為使用者付費、政府付費及可行性缺口補助三種[6]。從目前來看，除文化旅游景區或園區項目外，大部分文化項目運營系數低，經濟效益差，最終向用戶提供的服務沒有統一標準。在簽訂PPP合同期間，投資和運營收益很可能無法覆蓋。因此，有必要根據不同項目的實際情況創新回報機制，尤其是對可行性缺口補貼模式的具體操作應用。

第三，與政府簽訂協議的守信問題。文化產業由于其公益性，一般由政府控制指揮。將PPP模式應用到文化產業項目后，政府習慣處于主導地位，有時不能完全履行協議，做不到適當放權，造成項目的延期。再者，有的地方政府朝令夕改，政策發生變化，甚至與簽訂協議時的條款發生沖突，不利于社會資本的投資回收，導致社會資本進入文化產業領域的積極性大打折扣，對文化產業PPP模式的發展產生不利影響。

4 推進文化PPP模式的建議

在推進文化產業PPP模式的進，諸多學者提出了方法建議。2011年，楊靖吉在研究中對于完善文化產業融資相關法律法規提出了以下幾點建議，一是要確保各投融資主體在法律上處于平等地位；二是制訂合理的準入法律法規并加強文化產業監管的法律法規；三是使文化產業投資基金管理有法可循、有法可依，比如《公司法》《有限合伙法》和《信托法》；四是通過制定、完善相關的法律法規等來降低文化產業在投融資方面存在的風險，使投資者獲得應有的收益，從而具有對社會資本的強有力的吸引力[7]。2016年，宋嬌提出要在建立健全公眾監督機制方面投入力量，比如進行民意調查、公開聽證制度等；并且要有相應的措施來應對各地不同的文化和生活習慣, 在確保合法權益不受損害的前提下,降低民間資本進入文化產業的門檻, 設置符合地區特色的PPP監管部門；另外，政府應該做到動態參與，適當放權給文化項目管理部門，適當參與審批過程，宏觀掌握各地區發展動態,促進文化產業PPP項目的發展[8]。2016年，余逢伯建議在新常態下，通過深入研究增進認識，增強推進PPP模式的適應性和有效性；通過PPP試點項目積累經驗，在選擇試點項目時，選擇有著穩定的經濟效益和廣泛社會效應的項目，并且選擇在社會資本較多，經濟條件較好的市縣落地；完善法規體系，健全評價體系，通過宣傳引導讓公眾了解并參與[10]。2017年，戴俊馳提出完善文化類PPP項目相關規章制度，推進PPP立法；把如何設計運作模式和如何設計盈利模式看作文化類PPP項目推進的重要工作；充分發揮PPP地方新型公私合作投融資模式的有效性，通過多元化金融手段促進文化產業發展[6]。據以上學者相關研究，本文提出推進文化產業PPP模式的一些建議。

首先，成立擔當PPP立法的組織部門, 開始PPP立法工作。由立法組織部門推進PPP相關制度的建設，建立《PPP法》等專門的法律，填充文化產業PPP模式相關制度體系的不足，做到和已有的制度條款相輔相成。將不同法律文件之間的交叉相互融合，對于沖突領域做出適當調整，來推進文化領域PPP模式的發展。要準確把握中央精神，充分利用國家推廣PPP各項優惠政策，解決目前文化PPP領域存在的問題。同時，規范和有序推廣PPP模式，讓這個模式更好地與文化產業項目相結合。

其次，結合具體的項目找到盈虧平衡點。同時注意文化產業PPP項目滿足公眾精神和物質文化需求的公益性特點和社會資本所要求的利益問題,在規定的期限內確保相應額度的資金回收，使投資人的利益得到有效的保證。參考盈虧平衡公式，結合具體的實踐項目計算出投資額度、投資收益率等,在兩者之間找到可獲得利益的平衡點。

再次，成立文化PPP基金，保證資金的合理分配。基金會的職能具體包括分配比的核定、資金的最終劃撥等，整個過程必須暴露在相關法律法規的有效監督和評審下。在文化部和財政部的監管下，中國PPP基金機構的積極參與，可以有效降低文化類PPP項目的投資門檻。基金會制定的文化產業PPP項目的運營回報機制，在有效期內能使投資方獲得相應利益，能刺激社會資本參與的主動性，推動文化產業PPP項目的發展，拓寬文化PPP項目融資渠道。