基層城鄉劃分工作思考

□ 孔靈文

城鎮化是現代化的必由之路，是新時代推動經濟高質量發展的強大引擎，城鄉劃分工作是統計的一項基礎性工作，也是判斷城鎮化水平的重要依據。制定規范的城鄉劃分標準，提供真實可靠的城鄉劃分數據，使之更加適應當前城鎮化進程，是城鄉劃分統計工作一直在深入思考和探索的課題。本文基于縣級統計工作的角度，細致梳理當前基層工作中存在的問題與矛盾，提出改進頂層設計、提升基層工作的初步設想。

城鄉劃分的概念與標準

（一）基本概念

城鄉劃分就是對國家批準的市轄區、縣級市、縣和街道、鎮、鄉的行政區域進行劃分，以政府駐地實際建設的連接狀況為依據，以民政部門確認的居委會、村委會及類似村級地域為基本劃分單位，將區域分為城鎮和鄉村[1]。

（二）劃分標準

自1955年我國第一次提出了城鄉劃分規定后，先后又經歷了四次調整，現行的劃分標準是2008年通過國務院批復的《關于統計上劃分城鄉的規定》。該《規定》提出了“實際建設”“空隙”“連接”等概念，無論是村委會還是居委會，均以實際建設的連接狀況來劃分城鄉，采用城鄉屬性判斷法，判斷編制出最小劃分單位的城鄉屬性代碼，再綜合判斷出城鄉分類和代碼。

（三）實際應用

隨著城鄉劃分標準的不斷調整和完善，加上統計工作本身的嚴謹性，目前統計上劃分城鄉的結果具有權威性、操作性強等優點，獲得越來越多的認可和應用，更加頻繁地被民政、公安、住建、衛健等部門使用。如公安部門取消農業和非農人口，直接采用城鄉代碼來統計城鎮、農村戶籍人口，并管控人員遷入遷出問題；調查隊以城鄉劃分為基礎，分別計算出城鎮和農村居民人均收入與消費支出情況；在征地、人身損害等相關賠償環節，更趨于以統計用城鄉劃分結果確定居民身份，再按標準進行賠償。

基層城鄉劃分工作面臨的問題與矛盾

縣級統計機構作為統計用區劃和城鄉劃分數據的起報單位，承擔著原始城鄉代碼的編制及定期變更維護的工作任務，對整體城鄉劃分數據質量起到關鍵性作用。然而，實際工作中城鄉發展呈現快速的動態變化，情況往往錯綜復雜，同時基層力量不足、專業性不強、重視程度不夠等問題并存，基層城鄉劃分統計工作開展并不順暢，依然矛盾重重。

（一）城鄉劃分工作的重要性與重視程度不夠之間的矛盾

統計用城鄉劃分標準與行業分類標準、統計單位分類標準等各類標準體系一樣，是開展各項統計調查的基礎，是構成統計制度方法體系的重要組成部分，也為社會上非常關心的城鎮化水平評價提供了基礎數據，可見這項工作的重要性。然而在實際工作中，基層統計內部對城鄉劃分工作的重視程度遠遠不如工業、投資統計等其他專業，對該項工作開展和數據質量的了解和關心不多，整體知曉率較低。

（二）城鄉劃分工作的專業性與人員力量薄弱之間的矛盾

城鄉劃分工作的專業性要求較高，編碼規則復雜，還涉及到“實際建設”“駐地”“連接”“特殊或類似區域”等較多專業名詞，比較抽象。而且在實際工作中，縣級城鄉劃分統計工作往往沒有專業科室和專職人員，以綜合業務科人員兼職為主，人員不穩定，此類人員日常工作已經非常繁忙瑣碎，絕大部分精力放在領導更加重視的核算及分析工作上，對城鄉劃分工作尤其是實地核查環節投入的精力十分有限，加上城鄉代碼維護工作一年開展一次，間隔周期較長，導致基層工作人員業務不夠精通，很多概念似懂非懂。

（三）城鄉劃分結果的廣泛應用與統計孤軍奮戰之間的矛盾

城鄉劃分工作的數據結果被廣泛應用于民政、住建、公安、國土等部門，其中的指標名稱也涉及到其他很多部門。但在實際城鄉判定過程中，基層統計部門除每年向民政部門獲取村居撤擴并、更名等異常變動情況外，與其他部門的接觸較少，城鄉劃分工作也未延伸至鄉鎮一級，全憑縣級統計人員一己之力自行判定、編制代碼，面臨著較大的壓力和挑戰。

（四）統計用影像圖的專業有效與使用率較低之間的矛盾

統計用城鄉劃分影像圖系統是由國家統計局開發，作為城鄉劃分工作最重要的技術手段，具有清晰的村級單位邊界、標注實際駐地和虛擬駐地等切實有助于城鄉劃分工作的優點，是一個非常專業有效的系統。然而在實際工作中，專用影像圖利用率非常低，主要有兩個明顯的缺陷，一個是更新慢，今年進入系統查看仍然是2018年村居大撤并前的城鄉數據，另一個是只能統計內網使用，無法在實地核查過程中隨查隨用。這兩方面都不如百度、高德等網絡商業地圖，導致專用影像圖利用率很低，未能充分發揮功能，但商業地圖沒有邊界和駐地信息，不利于城鄉劃分工作開展。

（五）城鄉劃分的定性標準無法準確反映城鎮化進程的矛盾

現行判定標準以定性指標為主，僅僅從空間視角即駐點連接情況來判定城鄉屬性，將普通連接和空隙連接的村級單位所有人口作為城鎮人口計算，而城鎮化不僅僅是空間概念，更重要的內涵是經濟發展、人口集聚、生產生活方式轉變等內容，因此現行統計用城鄉劃分標準會在一定程度上高估了城鎮化水平。比如某些高山或海島移民現象，僅因新駐地搬出后屬于連接情況而將整個村歸為城鎮，不符合實際情況。又如撤鄉改鎮情況，現行標準規定鎮中心區域是城鎮，鄉中心區域只能是農村，撤鄉改鎮可直接提高城鎮化率，即使其他實際建設并未改變。又如五水共治、拆違等專項行動，能改善城鄉面貌，推動城鄉發展，但在城鄉判定過程中，有可能使得部分連接的區域變為不連接，影響城鎮化率，不符合城鎮化推進內涵。

改進基層城鄉劃分工作的建議

（一）加大培訓力度，增強基層力量

一方面國家、省、市要加大城鄉劃分工作的宣傳，強調城鄉劃分工作的重要性和意義，定期召開有縣級統計部門主要或分管領導參加的工作部署會，使其引起高度重視，安排專職人員負責。另一方面要加大培訓力度，培訓內容要有針對性、通俗易懂，在抽象的文字培訓基礎上大量增加案例分析，確保基層人員能夠理解概念、掌握方法、融會貫通。城鄉劃分工作有必要向鄉鎮一級延伸，發揮鄉鎮統計人員熟悉轄區邊界和駐地的優勢，實現定期有效維護。

（二）加強部門協作，建立聯席機制

城鄉劃分工作僅僅依靠統計部門的力量是不夠的，需要民政、國土、住建等部門的全力配合。為保證城鄉劃分工作順利、連續開展，建議建立部門聯席機制，確定部門聯絡員，定期召開聯席會議，交流村居變動及即將變動的情況，討論判定難度較大的復雜案例，共同決定城鄉屬性認定。同時，統計部門也將確定了的城鄉代碼數據及時分享，實現信息共享與資源互補。

（三）強化改革創新，改進信息系統

要加強對統計用影像圖系統的開發創新，可以尋求第三方知名互聯網公司的合作，依托成熟的信息技術，將影像圖現存的缺點進行完善，做到系統及時更新和移動使用，并將原有的優點進一步放大，清晰標記邊界和駐點，并允許基層人員隨時進行修改和查詢，充分發揮影像圖對城鄉劃分工作的關鍵作用，切實減輕基層工作量，提高數據質量。

（四）完善劃分標準，實現科學評價

現行的城鄉劃分標準已實行了13年，這些年來我國城鎮化進程快速推進，用城鄉代碼簡單計算城鎮化率已越來越不能真實反映城鎮化水平。建議上級加強基層調研，做好頂層設計，學習國際先進做法，在繼續執行現有相關標準外，引入如人口密度、人口規模、就業結構等定量指標，綜合進行城鄉屬性判斷，以便更加符合基層實際情況，真實反映城鎮化水平。