摹畫未來 指引方向 明確任務 促進發展
——《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》解讀

李國新

編制經濟社會發展五年規劃，是國家治理體系和治理能力現代化的重要方式，是中國特色社會主義制度優勢的重要體現。“十四五”開局之年，我國公共文化領域和其他領域一樣，不同層級、不同范圍的五年規劃藍圖密集出臺。以國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要為統領，《國家“十四五”文化改革發展規劃》與文化和旅游部《“十四五”文化和旅游發展規劃》高位部署，公共文化服務體系建設是重點內容之一。前不久文化和旅游部、國家發展改革委、財政部印發了《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》，最新進展是文化和旅游部日前出臺《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》(以下簡稱《規劃》)。至此，一個總分結合、詳略有別而又相互銜接、相輔相成的“十四五”時期公共文化服務體系建設規劃體系已然形成。《規劃》作為這一體系中的專項規劃，對“十四五”公共文化服務體系建設的總體要求、發展指標、主要任務、重點項目、保障措施做出了全面系統的部署。

1 把握“十四五”公共文化服務發展大勢

學習貫徹《規劃》，首先需要準確把握《規劃》所提出的發展目標，深刻領會實現目標所應堅持的指導思想和基本原則，這是明確“十四五”我國公共文化服務發展大勢所必須，是理解“十四五”公共文化服務為什么“這樣干”所必須，也是結合實際全面落實《規劃》所部署的主要任務所必須。

《規劃》指明了“十四五”公共文化服務體系建設的大方向、總目標，這就是高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，努力提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的公共文化服務。這是在認真總結、科學研判“十三五”我國公共文化服務體系建設總體形勢的基礎上提出來的。“十三五”時期，我國公共文化服務體系建設成就顯著。以《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》施行為標志，具有“四梁八柱”性質的公共文化服務法律制度框架基本建立；以圖書館文化館總分館制、法人治理結構建設、社會化發展為標志，公共文化體制機制改革不斷深化；以基本公共文化服務標準制度全面落地為標志，公共文化服務標準化均等化實現跨越；以新空間、新服務、新業態、新場景雨后春筍般涌現為標志，公共文化數字化智慧化水平和服務能力顯著提升[1]。立足“十三五”基礎，面向新發展階段，推動公共文化服務體系建設向更高質量、更有效率、更加公平、更可持續方向發展，勢必成為構建公共文化服務體系新格局的時代任務。

《規劃》提出了“十四五”時期高質量建設公共文化服務體系的四大具體目標：一是公共文化服務布局更加均衡，二是公共文化服務水平顯著提升，三是公共文化服務供給方式更加多元，四是公共文化數字化、網絡化、智能化發展取得新進展。聯系國務院三部門《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》所指出的發展方向看，二者的主導思路一脈相承，強調的都是通過推動公共文化服務均衡發展、品質發展、高效發展、開放發展、融合發展、數字化智慧化發展，真正體現出新發展階段以高質量發展為主題的總要求。《規劃》部署的七大主要任務，就是實現四大目標的路線圖和行動設計。

讓目標變為現實，在實踐過程中離不開基本原則的指導，因為基本原則是公共文化服務價值觀的體現，是指導公共文化服務實踐的理論依據。《規劃》以“四個堅持”概括提煉了“十四五”公共文化服務體系建設的基本原則。堅持正確導向，要求公共文化服務承擔起舉旗幟、聚民心、興文化、育新人、展形象的使命，把滿足人民文化需求和增強人民精神力量有機統一起來，防止政府主導的公共文化滑向商業文化。堅持以人民為中心，要求公共文化服務把滿足人民精神文化需求作為出發點和落腳點，體現人民創造文化、文化成果人民共享的社會主義先進文化特色。堅持改革創新，是激發公共文化發展活力、提升公共文化服務效能、解決制約高質量發展矛盾和問題的根本動力。堅持系統推進，體現的是加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進的系統觀念，指導不同區域、不同層次、不同人群、不同方面的公共文化服務系統、整體、協同發展。

2 明確“十四五”公共文化服務主要任務

2.1 推進城鄉公共文化服務體系一體建設

推進城鄉公共文化服務體系一體建設是“十四五”公共文化服務體系建設的首要任務。均衡發展是公共文化服務高質量發展的基礎。推動均衡發展，“十四五”的重要任務是補短板、強弱項，著力提升農村、基層的公共文化服務水平，實現農村、基層和城市的協同發展。

深入推進城鄉公共文化服務標準化建設，當前的重點任務是落實《國家基本公共服務標準(2021年版)》中有關基本公共文化服務的要求，推動地方性實施標準/服務目錄細化、量化、具體化、特色化和支出責任，體現出保基本、兜底線、促公平性質的基本公共文化服務在數量和質量上的與時俱進，政府保障的盡力而為。同時，進一步健全和完善公共文化服務建設、管理、服務、評價標準，朝著建立系統完善、層次分明、銜接配套、科學適用的基本公共文化服務標準體系的方向扎實邁進[2]。

深化公共圖書館文化館總分館制是完善城鄉公共文化服務協同發展的重要舉措。國務院三部門《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》中已經明確了總分館制深化和完善的著力點：一是做強縣級總館；二是合理布局分館；三是建設具有覆蓋周邊能力的區域分中心，強化總分館體系的中間環節[3]。此外，加強城鄉“對口幫扶”機制、開展“烏蘭牧騎式”流動服務、促進城鄉文化志愿服務交流互動也是推進城鄉公共文化服務協同發展的重要內容。

鄉村公共文化服務體系建設融入鄉村振興戰略是公共文化服務城鄉一體發展的重要工作抓手。一是持續開展鄉鎮綜合文化站專項治理，優化資源配置，健全服務項目，強化文明實踐，提高服務效益。二是緊密結合鄉村振興實施的相關重大項目，盤活鄉村文化資源，重塑鄉村文化生態，充分體現出公共文化服務在鄉風文明建設中的作用。比如，納入國家鄉村振興戰略的“中國民間文化藝術之鄉”建設，以及《規劃》部署的“民族民俗文化旅游示范區”“鄉村網紅培育”等項目，在鄉村振興中具有多方面的意義，公共文化服務融入其中大有可為，公共文化機構應及早考慮怎樣發揮自身優勢參與其中。

新型公共文化空間建設是城鄉一體高質量發展的重要標志。在城鄉公共文化服務一體建設進程中，既要創新培育城市公共文化空間，進一步推廣具有公共文化服務“中國創造”性質的城市書房、文化驛站等新型空間建設，又要著力提升農村文化站(室)、文化禮堂、文化大院、鄉村戲臺、非遺傳習場所等空間的品質。適應人民群眾美好生活的多樣化需求，對空間的理解和認識也應與時俱進，改變“空間即建筑”的傳統觀念，將文化街巷、文化院落、文化公園、文化廣場、文化綠道、文化標識等統籌納入公共文化空間范疇，形成高質量的城鄉新型公共文化空間體系。

公共文化服務區域均衡發展是更大范圍的城鄉一體建設，同樣體現的是開放、共享的新發展理念。《規劃》部署了將公共文化服務納入區域發展整體戰略，多措并舉推動區域公共文化服務協調發展。《規劃》還引導京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域生態保護區、成渝雙城經濟圈等作為國家重大發展戰略區域，充分發揚首創精神，探索改革發展公共文化服務的新機制、新路徑，率先建成現代公共文化服務高質量發展的先行區、樣板區。

2.2 建設以“人”為中心的圖書館和繁榮群眾文藝

建設以“人”為中心的圖書館和繁榮群眾文藝是“十四五”公共圖書館和文化館(站)高質量發展的主要任務。以“人”為中心是公共文化服務以人民為中心思想在公共圖書館發展中的具體體現，它要求公共圖書館特別是基層公共圖書館改變以文獻為中心的傳統發展模式，建立起以適應在地居民需求、以豐富多彩的活動帶動全民閱讀、吸引在地居民廣泛參與為導向的發展思路，簡單地說，就是公共圖書館的設施、資源、服務要緊跟著“人”走。《規劃》提出的建設開放、智慧、包容、共享的現代圖書館，營造融入人民群眾日常生活的高品質文化空間，建設有溫度的文化社交中心，以“大閱讀”“悅讀”等現代理念開展全民閱讀活動，加強古籍資源在公共文化服務中的應用等，是建設以“人”為中心的圖書館的行動指引。

繁榮群眾文藝是文化館(站)的主要任務。《規劃》部署“十四五”時期實施全民藝術普及工程，是廣泛開展群眾性文化活動、繁榮群眾文藝的具體舉措。全民藝術普及是寫進《公共文化服務保障法》的重要內容，在《“十四五”文化和旅游發展規劃》中，提高人民群眾的藝術修養和審美水平，被納入“實施社會文明促進和提升工程”之中，揭示了全民藝術普及的根本目的。近年來，我國文化館(站)系統聚焦全民藝術普及核心功能推動服務轉型升級，構建起了主要由知識普及、欣賞普及、技能普及和活動普及構成的全民藝術普及內容體系。《規劃》提出“十四五”全民藝術普及的推進方向和重點任務。第一，各級文化館(站)以群眾基本文化藝術需求為導向，朝著“城鄉居民終身美育學校”的方向邁進。第二，各級文化館(站)承擔起統籌協調社會力量、搭建社會性藝術普及推廣平臺的職能，開展社會性藝術水平評價公益行動，加強社會藝術普及服務。在全民藝術普及背景下，文化館(站)怎樣構建起服務于一般公眾的社會性藝術水平評價體系，怎樣創造出區別于市場化、商業化藝術考級的公益性藝術水平考核評價方式，是深化全民藝術普及的一個新課題。第三，培育一批扎根基層的群眾文藝團隊和文藝骨干，為廣泛開展群眾性文化活動奠定堅實基礎。廣場舞、“大家唱”、鄉村“村晚”三項活動，是中國特色鮮明、群眾參與最廣泛的群眾文化活動，《規劃》將它們列入專欄項目，成為全民藝術普及的標志性活動。堅持群眾性和普惠化，豐富形式、提升品質，是促進三項活動高質量發展的方向和任務。

2.3 增強公共文化服務實效性

增強公共文化服務實效性是“十四五”公共文化服務提質增效的必然要求。擴大覆蓋面、增強實效性是完善公共文化服務體系的主攻方向，“十三五”期間就已持續發力，“十四五”期間進一步加大力度推動，要有新的思路、新的舉措。在提高公共文化服務供給能力方面，《規劃》提出在確保做好基本公共文化服務免費提供的基礎上，公共文化服務機構可以以優惠方式提供特色化、多元化、個性化的非基本公共文化服務，全面落實《公共文化服務保障法》關于“免費或者優惠”提供公共文化服務的規定。優惠有標準、質量有保障、內容有監管，是公共文化機構以優惠方式提供非基本公共文化服務的指導原則。同時鼓勵公共文化機構與社會力量合作，開發文創產品，盤活文化資源，搭建文創產品展示和營銷平臺，增強供給能力。在精準對接人民群眾文化需求方面，已經取得顯著成效的“訂單式”“菜單式”“預約式”服務要繼續堅持、進一步優化完善，如深圳的“城市文化菜單周周發”就是深化“菜單式”服務及時性和常態化的創新舉措[4]。同時要大力拓展和強化與文化享有分眾化、特色化相適應的“社群式”公共文化服務，大力發展以興趣愛好和特長為紐帶的高粘性“粉絲”文化社群，推動老百姓身邊的公共文化服務由“社區”向“社群”深化，構建起新型公共文化服務提供與反饋模式，體現出精準對接的高質量。

推動公共文化服務融合發展是“十四五”增強公共文化實效性的新任務。融合發展體現開放、共享的新發展理念，要求公共文化服務機構立足自身優勢，實現全方位、多層次、多方面的融合發展，包括公共文化服務與文明實踐、愛國主義教育基地、學校教育、軍民融合，以及與鄉村振興、健康中國、全民健身、全民科普、助老扶弱等領域的惠民項目融合發展。當前需要重點推動的，一是公共文化服務機構之間的融合。圖文博美等公共文化機構要以創新的理念和方式，突破藩籬，建立聯動機制，加強功能融合，提高綜合服務效益。二是推動公共文化服務與旅游公共服務融合發展。在融文旅合的大背景下，通過開展文化和旅游公共服務機構功能融合試點，探索公共文化服務“主客共享”的方式和路徑，創造出可復制、可推廣的經驗。

2.4 推動公共文化服務社會化發展

推動公共文化服務社會化發展是“十四五”公共文化服務高質量發展的重要突破口。高質量發展，意味著需要提供更多的與人民美好生活相適應的多樣化、特色化、個性化的服務，廣泛深入的社會力量參與成為必然趨勢。《規劃》提出了推動“十四五”公共文化服務社會化發展的三大任務。

一是深入推進政府購買公共文化服務。這是當前我國公共文化服務社會化發展最主要的方式，全國各地已經普遍開展，“十四五”的主要任務是建立健全承接主體的培育機制和資質評價機制，完善體現公共文化服務特點的政府購買流程和方式，強化事前、事中和事后監管體系，從而提升購買服務質量。《規劃》列為專欄項目的“公共文化產品和服務采購大會”，就是搭建購買平臺、探索機制創新、促進供需對接、推動政府購買公共文化服務轉變為全社會大循環的具體舉措。

二是穩妥推進縣以下基層公共文化設施社會化管理運營。強調“穩妥”，就是不搞“運動式”，不搞“突擊式”，不搞“一刀切”。目前階段，推進范圍以縣以下基層公共文化設施為主；推進方式因地制宜、多樣化，如整體委托、項目外包、財政補貼、空間換服務，鼓勵探索多種實現方式；重點培育出一批具有專業服務能力和社會責任的承接主體；政府加強政治導向審核和質量監管。

三是深化文化志愿服務。文化志愿服務是我國公共文化服務社會化發展成就最顯著的方面。到“十三五”末，全國圖文博三館和鄉鎮、街道文化站已經擁有注冊文化志愿者210 多萬人[5]。“十四五”提升文化志愿服務水平，目標是構建廣泛參與、形式多樣、機制健全、靈活高效的文化志愿服務體系。文化志愿服務的品牌項目“春雨工程”“陽光工程”“圓夢工程”等將繼續實施，同時開展全國文化和旅游志愿服務項目大賽、學雷鋒志愿服務“四個100”先進典型推選宣傳活動，催生出更加絢爛多姿的人民群眾自我創造、自我表現、自我教育的公共文化服務。

2.5 加快公共文化服務數字化、網絡化、智能化發展

加快公共文化服務數字化、網絡化、智能化發展是“十四五”公共文化服務高質量發展的時代特征。經過近20年的持續建設，我國的公共數字文化已經有了堅實的基礎，涌現出了為數不少堪稱“中國創造”“中國方案”的創新性服務方式。“十四五”期間，進一步加快公共文化服務數字化、網絡化、智慧化發展的有效切入點和有力抓手，是實施中央財政重點支持的兩大重點工程：全國智慧圖書館體系建設和公共文化云項目。前者主要在公共圖書館系統實施，后者以各級文化館(站)為主要陣地。通過全面實施兩大工程，帶動《規劃》部署的具體任務落實。一是數字資源建設，持續打造全民閱讀和全民藝術普及數字資源庫群。高質量發展對數字資源內容提出的新要求，是具有鮮明地方特色，具有較高的歷史、人文、科學價值，展示中國文化，講述中國故事。二是推動大數據管理系統建設，將公共文化大數據資源轉化為發展研判力、決策支撐力和流程優化能力，全面納入國家文化大數據體系。三是推動智慧圖書館統一平臺建設和公共文化云平臺互聯互通，向“一體化”集成式平臺服務邁進。四是拓展公共文化服務智慧應用場景，加強“沉浸式”“互動式”體驗服務，創造出一批依托人機交互、虛擬現實、全息影像等現代信息技術的新型智慧空間。

3 瞄準“十四五”公共文化服務發展預期性指標

《規劃》提出了“十四五”公共圖書館和文化館(站)發展的五大預期性指標。預期性指標是基于“十三五”發展現狀提出的“十四五”期望達到的發展指標，雖不具有約束性，但需要各級政府、各級圖書館和文化館(站)瞄準目標、創造條件、努力實現。

分析《規劃》提出的預期性指標，顯現了對未來發展的兩大導向。首先，“十四五”公共圖書館和文化館(站)發展速度與經濟社會發展步調相一致，由高速發展轉變為中高速發展。比如，2019年與2015年相比較，全國公共圖書館年流通人次增長53.1%，全國公共圖書館為讀者舉辦各類活動增長70.9%，全國群眾文化機構組織文化活動次數增長47.3%，全國群眾文化機構服務人次增長43.6%，每萬人群眾業余文化團隊數量增長15.3%；“十四五”預期性發展指標與2019年相比，上述指標的增長率分別為10.9%以上、27.8%以上、12.2%以上、12.4%以上和4.4%以上[5-6]，相較于“十三五”，“十四五”預期性指標體現的發展速度全部有所降低。其次，預期指標聚焦服務效能。比如，有關服務惠及人次、活動開展次數的指標，反映的都是公共圖書館和文化館(站)的服務效能，說明公共文化服務擴大覆蓋面、增強實效性、提高綜合效能，讓人民群眾有更多的獲得感，成為“十四五”推動公共文化服務高質量發展更為重要和根本的要求。