穩中求進定目標 精準施策有實招
——《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》的守正與創新

金武剛

2021年是中國共產黨成立100周年，我國全面建成了小康社會。我國正處于百年未有之大變局，特別是新冠疫情影響給全球經濟社會發展帶來強烈的不確定性。在安全與發展主題牽引下，國家文化主管部門適時推出《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》[1](以下簡稱《規劃》)，貫徹新發展理念，堅定文化自信，在文化強國戰略指引下，對未來五年公共文化服務體系建設作了全面部署，明確了發展方向和重點任務，穩中求進，不盲目攀高，為我國文化事業持續穩定發展立下“定海神針”。

自2005 年10 月黨的十六屆五中全會提出“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”宏偉構想以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，明確了公共文化服務建設的基本原則、發展目標、建設內容和保障措施，并將公共文化服務建設的現代理念、方針策略、政府責任及重點改革任務融入2016年12月出臺的《公共文化服務保障法》，以法律制度鞏固施行?！兑巹潯纷鳛椤丁笆奈濉蔽幕吐糜伟l展規劃》配套子規劃，依然立足我國社會主義初級階段基本國情，深刻認識當前復雜形勢下公共文化服務的“新特征、新要求、新規律”，在既有方針政策繼承基礎上，進一步加強前瞻思考、全局謀劃，提出了“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續”的發展目標，整體布局、精準施策，確定了新發展階段公共文化服務體系建設的路線圖和施工表，奏響了公共文化服務高質量發展的時代強音。

1 價值引領，更加強調公共文化服務成效的目標導向

滿足人民群眾對美好生活的新期待，首先要提供豐富的精神食糧。公共文化服務是涵養人民群眾精神文化生活、提供精神食糧的重要途徑和方式，一直發揮著以文化人、以文育人的作用?！兑巹潯烽_篇就強調了黨對公共文化服務工作的領導，在堅持社會主義先進文化前進方向、堅持以人民為中心、堅持以社會主義核心價值觀為引領的原則下，對公共文化服務成效提出了更高目標——“滿足人民文化需求和增強人民精神力量相統一”，即通過鞏固文化陣地、強化價值引領，起到教育人民、服務社會的作用，推動形成適應新時代要求的思想觀念、精神面貌、文明風尚和行為規范，進而提升國民素質和社會文明程度。

《規劃》強調了公共文化產品和服務對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義“五個認同”的培育作用，整體抬升了公共文化服務工作的政治高度，將“促進人的全面發展、凝聚人民精神力量、增強國家文化軟實力”確立為新發展階段公共文化服務體系建設的宏偉目標。

2 以民為本，更加強調公共文化服務主體的人人參與

構建覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系，是滿足人民群眾基本文化需求、保障人民群眾基本文化權益的主要途徑?！兑巹潯烦浞肿鹬厝嗣袢罕娭黧w地位，堅持文化發展依靠人民，更加強調從設施網絡全覆蓋向人民群眾全覆蓋的轉化。《規劃》全篇中唯一提出的五大量化發展指標，即“全國公共圖書館年流通人次”“全國公共圖書館為讀者舉辦各類活動次數”“全國群眾文化機構組織文化活動次數”“全國群眾文化機構年服務人次”“每萬人群眾業余文化團隊數量”，都是從服務主體“人人參與”角度提出，旨在不斷擴大公共文化服務的覆蓋面。

《規劃》沿用“以活動促服務”工作路徑，要求健全群眾性文化活動機制，廣泛開展全民閱讀活動、全民藝術普及活動、重大節慶和傳統節日活動，特別是重點推進百姓大舞臺、市民文化節、民歌大會、大眾合唱節、廣場舞示范展示、農村“村晚”等群眾喜聞樂見的文化活動，讓人民群眾真正成為“文化建設的參與者、展示者、欣賞者、分享者”，實現全民共享，不斷提高公共文化服務的知曉度、參與度和滿意度。

3 均衡發展，更加強調公共文化服務治理的精準施策

推動城鄉之間、地區之間公共文化服務體系一體、均衡發展，整體提升基本公共文化服務水平、縮小差距，是公共文化服務均等化發展的核心理念，也是我國公共文化服務體系建設的基本要求。標準化是均等化的基礎和前提，離開了標準化，均等化就沒有了尺度，也就沒有真正的均等化?！兑巹潯费赜谩皹藴驶倬然惫ぷ髀窂?，進行分層部署。一是動態調整政府保障標準，要求各省、市、縣分級完善和提升公共文化服務實施標準(服務目錄)，“盡力而為、量力而行”，更加強調“內容無缺項、人群全覆蓋、標準不攀高、財力有保障、服務可持續”。二是規范公共文化服務機構“建、管、用”業務標準，更加強調標準的實施、監督檢查和評估。三是建立完善績效評價標準體系，落實社會監督機制，推進第三方評估，更加強調建立以公眾參與為基礎、群眾需求為導向的公共文化服務機構績效考核和反饋機制。

面對城鄉差異，持續完善城鄉協同機制和對口幫扶機制，《規劃》還提出了分類治理策略。針對鄉村，創新實施文化惠民工程，引導優質文化資源和文化服務更多地向農村傾斜；保護利用鄉村傳統文化，盤活鄉村文化資源，重塑鄉村文化生態；更加強調支持開展符合鄉村特點、激發農民參與的節日民俗活動和群眾性文化活動。針對城市，優先補齊薄弱地區建設短板，編實織密基層公共文化設施網絡；創新培育特色鮮明、極具人文品質的新型公共文化空間，更加強調打破資源壁壘，推進社區文化“嵌入式”服務，將文化創意融入社區生活場景，開展“微更新”改造，營造“小而美”的公共閱讀和藝術空間，提升“家門口”環境的美觀性和服務的便捷性。

面對地區差異，持續完善東西部協作和對口支援機制。《規劃》還立足國家區域發展重大戰略，聚焦京津冀、粵港澳、長三角、成渝雙城、長江經濟帶、黃河流域等區域，以居民身份證、社?？ǖ葹檩d體，推進公共文化服務高質量一體化發展，更加強調全面提升區域性供給能力和供給質量，助力人民群眾精神文化生活“共同富?！?。

4 雙館牽引，更加強調公共文化服務機構的責任使命

公共圖書館和文化館是公共文化服務體系建設兩大主力軍。近年以縣級圖書館、文化館為中心的總分館制建設成果顯著，截至2020 年12月，2，578 個縣(市、區)建立文化館總分館制，2，397個縣(市、區)建立圖書館總分館制，建成分館數量均超過2萬個[2]，對于有效整合縣域公共文化資源、提高公共文化服務效能、促進優質資源向基層傾斜和延伸具有重要的推動作用?！兑巹潯吩诶^續推進總分館制建設同時，更加強調了公共圖書館和文化館的新功能、新定位，提出了新要求、新目標。

現代公共圖書館不僅是文獻資源保障中心，更是品質閱讀服務中心、社會公眾交往中心、城市創新策源地和地方文化傳承中心[3]?！兑巹潯肥状尾捎昧藢W界倡導的“人本位”建設理念，賦予公共圖書館服務“因需而變”全新功能：建設區域性知識、信息和學習中心，營造高品質的文化空間，建設有溫度的文化社交中心，為地方經濟社會發展提供創新服務和智庫支持。依法履行全民閱讀推廣和古籍整理保護利用法定職能，更加強調將公共圖書館建設成為“滋養民族心靈、培育文化自信”的重要場所。

當前伴隨著地方事業單位改革過程，對于承擔公共文化服務功能、定位在公益一類事業單位的文化館怎樣處置，各地出現了不同想法和做法，造成了一定程度的“混亂”?！兑巹潯烦浞挚隙宋幕^在繁榮群眾文藝工作中的重要作用，并首次采納了學界主張，明確將全民藝術普及作為文化館的核心職能和職業使命。方向清、任務明，要求文化館扎根時代生活，遵循美育特點，加強群眾文化藝術培訓，積極推進全民藝術知識普及、欣賞普及、技能普及和活動普及，打造成為城鄉居民的終身美育學校。

5 普惠優質，更加強調公共文化服務供給的效能提升

公共文化服務是“陽光普照”式服務，地不分南北、人不分老幼，每個人都能享受到基本服務。從溫飽時代到全面建成小康社會，群眾文化需求也日益“水漲船高”，希望公共文化服務供給不僅是普惠的，也是優質的，對高品質公共文化服務充滿了新期待?！兑巹潯讽槕獣r代發展和群眾需求，在提供公共文化服務供給的實效性上，作了重要部署。

針對公共文化服務機構，《規劃》在全面落實免費開放政策基礎上，更加強調做好延時、錯時和流動服務，滿足全人群需求；在高質量完成基本公共文化服務基礎上，更加強調優惠提供特色化、多元化、個性化非基本公共文化服務，滿足高品質需求；在做好文化資源“物盡其用”基礎上，更加強調文創產品開發，形成產業鏈，滿足優秀文化傳承傳播。

針對公共文化服務供給，《規劃》以需求側變化推動供給側結構性改革，發揮公共文化服務平臺支撐作用，形成供需精準對接。要求統籌做好不同人群公共文化服務的分類供給，更加強調老年群體、殘障群體的針對性。激發群眾參與文化活動的積極性，善用新媒體“圈粉”，更加強調暢通評價反饋新渠道，改進服務質量和水平。要求公共文化服務開放共享，推進公共文化服務與旅游、教育、科技等領域的跨界融合、共生共榮，更加強調公共文化服務機構之間的融合創新、形成合力。

6 社會化發展，更加強調政府、市場、社會之間的協同建設

社會化是相對于行政化而言的一種新型管理模式，主張通過體制機制改革，發揮市場對資源的配置作用，實現政府主導、社會參與下供給主體的“開放多元”。黨的十八屆三中全會提出“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展”要求，明確了以社會化代替行政化的公共文化服務建設基本思路，是一種新型體制機制安排?！兑巹潯吠七M公共文化服務供給主體多元化發展，進一步健全政府、市場、社會共同參與的建設格局。

政府購買公共文化服務，是驅動公共文化服務社會化發展的重要機制?！兑巹潯芬笊钊胪苿诱徺I公共文化服務，更加強調相關措施的配套。比如，舉辦“文采會”，引導與支持社會力量參與提供優質公共文化服務；加強政府購買的監督管理和評價約束，為社會力量參與提供公平競爭環境；推進政策購買與培育社會力量相結合，形成一批信得過、靠得住、用得上的社會化承接組織。

吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營管理，是公共文化服務社會化發展的重要方式。《規劃》鼓勵對存在人員缺乏困難的基層公共文化設施，開展社會化管理運營，但更加強調穩妥推進，不可操之過急，切實加強社會力量的資質認定、政治審核和質量監管。

志愿服務是現代社會文明進步的重要標志，也是公共文化服務社會化發展的重要內容?！兑巹潯芬髲V泛構建文化志愿服務體系，常態開展文化志愿服務，更加強調與時俱進，利用數字化手段提升文化志愿服務管理水平，推進文化志愿服務品牌培育，加大專業服務能力建設。

財政保障是公共文化服務建設資金的重要來源，《規劃》鼓勵社會力量建立公共文化發展基金，多渠道拓展資金來源，更加強調減少財政投入變化帶來的不良影響，實現公共文化服務可持續穩定發展。

7 科技賦能，更加強調公共文化服務建設的數字能級

現代科技發展日益改變人們的工作、學習和生活行為方式。手機不離手，已經成為大多數人的日常習慣。據統計，我國7成以上的社會公眾已經成為網民[4]，中青年社會主流群體更是網民主力。公共文化服務數字化網絡化發展已經成為重要內容和服務方式。疫情期間，“線下開門、線上開花”[5]，各類公共文化線上服務成為主流。

從信息發布、網上預約、線上評價的輔助功能，拓展到云展覽、云展演、網絡直播等內容的直接提供；從遠程數據庫在線利用、數字資源下載，拓展到藝術慕課、微閱讀、微視(音)頻等更適合移動互聯的利用方式；從聯網計算機提供、WIFI無線覆蓋的條件裝備，拓展到數字應用場景、智慧服務新空間等數字體驗服務；從業務平臺的數據統計功能，拓展大數據治理等決策咨詢服務，順應了互聯網發展需要，也不斷擴大了公共文化服務的覆蓋面和實效性。《規劃》大力推進公共文化服務數字化、網絡化、智能化建設，在資源、管理、平臺、服務應用等方面作了全方位部署。

在資源數字化方面，《規劃》聚焦全民閱讀和全民藝術普及資源庫群建設，更加強調移動互聯網和新媒體思維，加強特色數字資源建設，講好中國故事。在管理信息化方面，《規劃》推進公共文化大數據管理系統建設，更加強調運用數據分析技術，提升決策服務能力。在平臺網絡化方面，《規劃》鼓勵因地制宜建設公共文化云平臺，推進系統內外、體制內外各類平臺的互聯互通，更加強調為群眾提供“一體化”集成式平臺服務。在服務應用場景化方面，《規劃》致力于打造形式多樣的智能運營和智慧服務，積極布局公共文化領域“新基建”，更加強調“沉浸式”“互動式”體驗服務的創設和實現。

8 文旅融合，更加強調公共文化服務融入的實施項目

文旅融合發展，一方面文化融入旅游，提升服務品質，有助于中華優秀文化廣泛傳播；另一方面，旅游融入文化，豐富內容供給，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的新期待。找到、找準文化和旅游的最佳連接點，是公共文化服務充分發揮自身資源優勢，與旅游工作協同并進，為文化建設和旅游發展提供新引擎新動力的重要途徑?！兑巹潯贩浅ｊP注文旅融合發展，強調主客共享，為此設計并實施了三個專門項目。一是文化和旅游公共服務機構功能融合試點項目。找準切入點，實現公共文化機構與旅游公共服務設施資源共建、優勢互補，樹立一批有代表性和推廣價值的典型案例，示范引領。二是民族民俗文化旅游示范區項目。修訂完善創建標準，打造一批民族民俗文化旅游資源豐富、特色鮮明、旅游功能強的示范區域，助力鄉村振興。三是鄉村網紅培育項目。依托各級文化館(站)，挖掘、培育一批為家鄉代言的“鄉村網紅”，推介鄉村文化和旅游資源，引領鄉風文明建設。

9 示范引領，更加強調公共文化服務高質量發展的循序漸進

推進公共文化服務高質量發展，是新時代社會主義先進文化建設的基本內容和重要任務，也是現代公共文化服務體系進一步提升的發展戰略和前進方向。此前，中央三部委還專門發布了《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》[6]。公共文化服務高質量發展是一項系統工程，也是一項復雜工程，需要黨委政府落實主導責任，進一步深化公共文化服務體制機制改革創新。近10幾年來，公共文化服務體系建設的一條重要工作經驗，就是示范區(項目)創建，通過先行先試，激發基層內生動力和首創精神，引導形成公共文化服務創新的新格局新風尚。

《規劃》充分汲取這一工作經驗，對已經建成的120個國家公共文化服務體系示范區和200多個示范項目，要求加強后續建設和管理工作，率先建成為全國公共文化服務高質量發展先行區、樣板區。《規劃》還專門設立基層公共文化服務高質量發展示范行動項目，以縣域為單位，支持地方政府積極探索新時代公共文化服務高質量發展的路徑，打造公共文化服務創新發展的高地。充分發揮示范引領作用，在全國形成質量梯次提升、循序漸進的公共文化服務發展格局。