法治視野下教育評價主體建設及評價方式改革

方 芳

教育評價事關一個國家教育事業的發展方向,它不僅直接影響著學校的辦學行為、教師的教學行為和學生的學習行為,還深刻影響著全社會的教育觀念,甚至一個時代的整體教育生態。此次《深化新時代教育評價改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)可以說是直面現實,針對我國目前教育評價實踐中存在的一些突出問題,進行破舊立新。在《總體方案》已經出臺、導向和理念已經明確的情況下,如何讓方案的內容在教育實踐中落地是我們下一步需要關注的重點問題。基于此,筆者將從法治的視角就教育評價主體和評價方式在實踐中的改革談一些粗淺的看法。

一、教育評價的法治內涵

教育評價的法治內涵指的是我國教育法律制度對教育評價內涵的基本界定。盡管我國學理上已經有諸多關于教育評價概念的研究,但在教育評價實施的過程中其首先要遵循的是法律法規的規定,可以說,法律制度對教育評價的界定是教育評價能夠在實踐中實施的前提和基礎。教育評價作為我國教育領域的一項重要制度已經納入我國法治化軌道進行規范。通過分析這些教育法律對教育評價的規制內容,可以基本廓清我國目前教育評價的范疇和體制。

作為我國教育領域基本法的《教育法》在第二十五條規定了國家教育評價的基本制度,即“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度”。從這條規定可以看出,我國教育評價包括兩個層面的評價:一是國家層面的教育督導制度,即由國家政府部門主導的行政性評價,對于學校來說是外部評價;另一層面是學校及其他教育機構的教育評估制度,即由學校建立的自我評價制度,屬于內部評價。在《教育法》就教育評價制度作出基本規定的基礎上,其他專門性教育法律又針對不同階段和類型的教育作了相應規定。

其中,規范義務教育的《義務教育法》第八條規定,“人民政府教育督導機構對義務教育工作執行法律法規情況、教育教學質量以及義務教育均衡發展狀況等進行督導,督導報告向社會公布”。《義務教育法》主要規定了政府主導的教育督導這種評價方式,這是由義務教育在我國教育階段中的性質所決定。義務教育是國家強制實施、保障全體人民接受的最基本教育,所以,在教育評價中更強調國家層面的統一監督指導。

規范高等教育的《高等教育法》在第四十四條規定,“高等學校應當建立本學校辦學水平、教育質量的評價制度,及時公開相關信息,接受社會監督。教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估。評估結果應當向社會公開”。《高等教育法》針對高等教育規定了兩個層面的教育評價:一是以學校自身為評價主體的自我評價制度,二是由教育行政部門作為評價主體對高校開展的官方性質的評價。值得注意的是,《高等教育法》在規定官方評價時不同于《義務教育法》單一強調政府督導,而是明確提出了可以采取委托第三方專業機構的評價方式,體現了國家對高等教育和義務教育管理的不同方式。

規范職業教育的《職業教育法》第十一條規定:“縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估。”《職業教育法》也是重點強調了政府的行政性評價。但在實踐中,隨著職業教育的多元化發展,行業企業評價正在逐漸成為評價的重要主體之一。

規范民辦教育的《民辦教育促進法》第四十一條規定:“教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導,建立民辦學校信息公示和信用檔案制度,促進提高辦學質量;組織或者委托社會中介組織評估辦學水平和教育質量,并將評估結果向社會公布。”民辦教育是從出資屬性上形成的教育類型,相對公辦教育來說,其自主權相對大一些,但面向的市場更為復雜,政府對其的評價方式與公辦學校又有所區別。法律對民辦教育也規定了政府部門的督導,但更強調民辦學校信息公示和信用檔案制度,同時,明確提出了社會中介組織參與評價。

從我國教育評價的法律制度體系中可以看出,我國的教育評價體制基本是以政府主導的行政性評價為主。無論是基礎教育、高等教育,還是職業教育、民辦教育,法律都明確將政府主導的督導或評估作為主要的評價方式。雖然高等教育和民辦教育提到了專家或第三方專業機構的評估,但前提都是受政府行政部門的委托和指導,還是屬于官方性質的行政性評價。“行政主導式的評價體制有它的優點,能夠保障評價目標與政府教育事業發展目標的一致性,保障教育評價的方向性”[1]。但同時,單一的行政主導教育評價具有明顯的弊端,政府既是教育評價的主體,也是學校的辦學主體,等于政府既是運動員也是裁判員,其評價的獨立性、客觀性和公正性都會令人質疑。同時,隨著教育評價對象和內容的復雜化,督導評估隊伍本身的人員結構和專業水平也制約了督導評估作用的發揮。[2]

另外,目前我國法律對于教育評價雖有規定,但規定的內容比較宏觀和籠統,還沒有形成一個特別清晰、具有可操作性的教育評價制度體系。這樣導致的結果是,現實中會出現多頭評價、重復評價、低質評價等混亂現象。在教育評價實踐中,評價的范疇可能會無限擴大,多頭行政部門以檢查、評估、評價的方式對學校的辦學條件、教師教學、校園安全、黨建團建等經常進行檢查評估,由于評估結果涉及名次、聲譽、獎勵、晉升甚至“飯碗”和 “烏紗帽”,所以沒有人敢輕視怠慢,時間長了,必然會影響學校的正常教育教學活動。[3]

《總體方案》強調:“構建政府、學校、社會等多元參與的評價體系,建立健全教育督導部門統一負責的教育評估監測機制,發揮專業機構和社會組織作用。”可以看出,我們未來的教育評價不再是單一的政府行政性評價,而是“一個政府督導評估、學校自我評估和社會的專業評估相結合的多元化評價體系”[4]。這個評價體系顯然更加復雜,需要有一個清晰明確的規范。面對不同的教育類型和教育階段,哪些主體享有教育評價的權利,可以采取什么樣的評價方式,在評價的過程中擁有什么權利,需要履行什么義務,都需要相應的法律法規予以明晰。同時,也要厘清目前多頭評價、重復評價的現象,梳理教育評價的體制和運行機制,保證不同評價主體的協調配合。

二、關于教育評價主體建設的思考

伴隨著教育評價改革,教育評價的主體、標準、方式、內容都會發生變化,總體對教育評價的科學性、專業性、客觀性都提出了更高的要求。針對不同的評價對象,由誰來進行評價,不同評價主體如何相互配合形成有效的教育評價機制,成為教育評價改革需要關注的重點問題。如前所述,在教育治理體系與治理能力現代化背景下,教育評價需要突破傳統自上而下的行政化范式,探索在政府主導下構建政府、學校、社會等多元參與的評價體系。

首先,在教育督導主導下發揮社會組織參與評估的作用。教育督導作為教育管理的重要組成部分,是保障教育改革與發展的重要手段,其所具有的權威性在推動和保障各級政府和各級各類學校的教育發展方面發揮了其獨特的優勢。在建立健全新的教育評價制度過程中,由政府教育督導部門統一負責,在教育評價的頂層設計、標準制定、制度建設、綜合協調、督政督學等方面仍然要把控全局。但是,在針對不同評價對象的專業化評價方面政府可以適度放權,通過購買服務或委托的方式由專業機構或社會組織進行評價。因為教育評價對象、標準在日益復雜化,教育評價需要教育學、數學、統計學、信息科學、法學、管理學等多學科知識的支撐,對評估人員的要求越來越高。考慮到教育督導機構的機構設置、人員配置等問題,單純依靠教育督導機構評價已無法滿足新時代教育評價改革的要求。所以,未來發揮專業機構和社會組織作用,培育和引入第三方參與教育評價應是教育評價體制機制改革的重要問題。

專業機構和社會組織作為政府、學校之外的第三方力量,其具有中立性、客觀性、專業性的特殊優勢。從全國教育評價領域來看,我國各地已存在不同性質和類型的第三方評估主體,既有社會力量與高校合作的具有智庫性質的機構,如中國教育政策評估研究中心,也有省級部門成立的第三方教育評估專業機構,如河南教育評估中心、江蘇教育評估院、上海教育評估協會等,還有一些民間的、自治的、完全獨立的社會組織,如麥可思、思來氏、21世紀教育研究院、英葵教育服務中心等。這些機構成為政府與學校之外供給教育評價服務的重要主體。但同時,由于目前對教育評價社會組織沒有明確的法律定位和規范,制度供給不足,導致現實中并沒有充分發揮社會組織參與教育評價的作用。

其次,從未來教育評價改革中的評價主體建設來看,要加強立法建設,通過專項法律法規保障督導機構、社會組織的作用發揮。明確社會組織參與教育評價的職責范圍、權利和義務、委托程序、法律責任等。保持教育督導機構、社會組織各自的獨立性,強調社會組織從事專門的評估監測,為教育督導機構提供督和導的依據,督導機構對社會組織參與過程進行全程監督,相互制約,以保證社會組織參與督導評估的科學性。目前已有地方針對第三方教育評估制定相關文件,如《山東省第三方教育評價辦法(試行)》《北京市人民政府教育督導室關于委托第三方機構開展教育評估監測工作暫行辦法》等。同時,在教育管辦評分離、放管服結合的背景下,進一步轉變政府職能,簡政放權,“合理劃分政府與社會組織的職能邊界,減少對社會組織過多的干預,強調政府宏觀管理,讓渡社會組織參與教育評價的空間,確保督導在教育評價領域的主體地位下社會組織參與的有序性、有效性”[5]。建立健全政府購買機制,對政府職能轉移以及社會組織能否承接、如何承接等問題進行制度規范,為社會組織參與督導評估營造良好的制度環境。

最后,建立社會組織評估的規范機制。當前,“我國社會組織發展良莠不齊,政府為避免權力過渡過程中產生諸多問題確實在減少教育評估權利的下放,所以規范、管理好社會組織參與教育評價,對其進行資質認證非常必要”[6]。政府應出臺關于社會組織教育評估的認證標準,從資格條件、組織與管理、技術支持、評估效果等方面對社會組織以及評估人員設定標準,建立專業的社會組織從業人員資格認證機構,建立健全社會組織評估人員考試系統、職業培訓系統,設計評估人員資格認證等級等。近年來,為扶持社會組織發展,社會組織的準入門檻較低,大量社會組織出現使得社會組織市場魚龍混雜。為促進社會組織參與督導評估工作的有效開展,需要規范社會組織參與教育評價的準入程序,篩選具有專業資質的社會組織,規范社會組織參與督導評估工作行為。同時,進一步加大對社會組織的監管力度,對承擔教育評估監測項目的社會組織進行全流程全方位監督,積極發揮教育督導與社會組織合力,進一步推進我國教育治理體系和治理能力現代化。

三、關于教育評價方式改革的思考

《總體方案》強調,要改進結果評價,強化過程評價,探索增值評價,健全綜合評價。教育評價作為教育現代化的重要內容,是教育質量保障體系的重要一環,所以必須要提高教育評價的科學性、專業性、客觀性。[7]之前我國教育評價中廣受詬病的高校教師評價“唯論文”,中小學校評價“唯成績”,除了存在教育理念、教育評價導向的問題,還有一個重要原因是這樣的評價方式最簡單,評價指標最好設計。但是,這樣的評價方式確是不客觀、不科學和不公正的。所以這次方案提出了要綜合運用4種不同的評價方式,但如何科學、合理地設計評價指標,運用好每一種評價方式,對實踐來說是一個重要的挑戰。

首先,結果評價需明確改進的方向。《總體方案》提出“改進”結果評價,其實是部分肯定了結果評價的作用,而并不是完全否定結果評價。結果評價作為一種以結果為導向的評價模式,曾很長時期在我國的教育評價體系中發揮重要作用。從技術角度看,結果評價本身沒有問題,但如果結果評價的目標或任務的預設不合理、不科學,那么評價的結果就可能減值。比如說,中小學對學生的學科測試,如果試卷本身設計得不科學,那么導致得出的成績結果就不能客觀評價學生的學業情況或教師的教學效果。另一方面,單一運用結果評價容易導致教育的方向性出現問題。對于中小學來說,如果像傳統教育評價那樣將獲得知識的多少作為檢驗學生學業發展的主要目標和依據,就必然會導致學校教育出現重智育、輕德育、弱體育、虛美育、無勞育的應試教育局面。對于高校教師來說,如果只重視對科研成果的結果評價,輕視對教學的過程評價,其導致的結果必然是教師忙于產出科研成果而忽視教學任務,違背了高校人才培養的主要任務目標。因此,不管是論文發表,還是考試成績,把這些要素作為考核指標本身并無大錯,問題出在這些要素指標被慢慢異化成“唯一”,背離其設立和使用的初衷。所以,我們要改進結果評價,一方面要改進為呈現評價結果的測評指標本身的科學性,二是要注意評價結果的使用性,即結果評價肯定不是唯一的評價指標。

其次,過程評價需強化過程要素設計的科學性。過程評價是貫穿學生學習過程、教師教學過程、學校辦學過程的評價。對于學生來說,過程評價不只是看學生成績,學生學習的整個過程,如課堂教學中的隨堂小測驗、教學過程中的提問以及日常同學之間互相核查等都屬于過程評價。對于教師來說,過程評價不只是看他教出的學生的成績,同時也要通過日常備課、集體教研、公開課展示、師生日常交流等環節強化過程評價。從這一點來看,過程評價似乎比結果評價更為客觀,但是,過程評價往往不如結果評價更容易操作,難點在于過程評價的指標怎么設計?過程中那么多要素,哪些要進入評價?是所有要素都具有意義嗎?比如,有的學校把教學行為的很多方面都納入評價內容,從一般教學大綱、教材或學習材料到師生互動、參加教學培訓,到承擔教改項目、獲得從校級至國家級的各種教學成果獎等。過于瑣碎的全過程留痕可能會給基層教師和學校帶來一定負擔,如果評價對象的精力過多地用于準備評價材料上,甚至影響正常的教育教學活動,那么就違背了教育評價的原始目標。

再次,增值評價需探索增值指標設計的客觀性。增值評價是對評價對象的進步幅度進行測評的一種評價方法,可以以學生進步的增幅與教育成效的漲幅作為衡量學生學習、教師教學、學校辦學的參照系。“增值評價的結果最適合用來評價某所學校或某位教師的工作質量與效果的改進程度。這種評價對生源質量比較弱的學校,或者說對于‘后進班’或者‘后進學生’具有非常好的鼓勵價值”[8]。但我們也要看到,對一些成績優異的學生,或是示范類學校來說,他們進步的空間似乎相對有限,增值評價對于他們的評價效果就需要客觀考量。即使是對于一所優質示范類學校來說,其也有“進步”學生和“退步”學生同時存在的情況,如果我們把評價單一放在所謂“增幅”的“進步”學生身上,恐怕對學校或教師得出的評價也是不客觀的。另一方面,雖然增值評價對于“后進生”或一般性學校來說具有很好的激勵作用,但前提是增值評價的指標需要科學合理地設計。現實中使用的增值評價常常是學生開學初、期中和期末的成績對比,這種簡單比較測驗原始得分的方法存在一定科學性缺陷,因為幾次測試的分數會因試卷內容和難度的不同而不能呈現出完全客觀的評價結果。所以,增值評價是一項很專業的評價方式,不是簡單地前后比較,它需要專業測評人員通過合理設計測評目標和指標,經過專業換算來達到可類比的統一度量上來。

最后,綜合評價需健全指標及佐證體系。與單一性評價方式相比,綜合評價的優勢不言而喻,但是,綜合評價的操作要比單一評價復雜得多。由于是綜合性評價,評價指標需要兼顧測評的多個方面,每個指標如何合理賦值,如何證明每個指標的分值,均需要在實踐中不斷摸索和嘗試。例如,中小學綜合素質評價,評價本身的理念是科學的,即對學生綜合素質的考查,但是如何來證明學生達到了素質評價的某項指標在實踐中就很具有挑戰性。一些地方開展的綜合素質評價試點中要求學生提供證明每項素質達到標準的若干佐證材料,不僅給學生增加了很大負擔,同時也逐漸扭曲綜合素質評價的初衷,導致綜合實踐活動本身的“應試化”。還有一個問題,綜合評價由于涉及要素和佐證材料較多,被評價者的誠信問題及教育評價中的倫理問題逐漸顯現。“它主要表現為評價過程中評價者和被評價者一方或雙方在信息保密、數據呈現和收集、評價判斷、結果使用等方面對誠信、客觀、中立、平等、公正等評價倫理規則的疏離甚至違背”[9]。例如,有的地方在綜合素質評價中要求學生提供志愿服務的相應材料,而本市可以提供的志愿服務活動又相對有限,由此導致一些人嗅到商機,開始作為“黃牛”出售學生參加志愿服務的機會,甚至偽造志愿服務的虛假證明材料,這已經嚴重背離了教育評價的初衷。

總之,新時代,我們要建立科學的、符合時代要求的教育評價制度和機制,就必須拓寬教育評價的主體和內容。[10]而這種創新型的改革又必須進行科學、合理的設計和相應的規范體系保證其執行的效果。