義務教育優質均衡發展:財稅法的瓶頸與突破

秦 勇,荀雅童

自2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》(以下簡稱《義務教育法》)首次提出義務教育均衡發展的理念以來,我國始終把義務教育均衡發展作為實現教育公平的重要手段。2017年黨的十九大報告提出要讓每個孩子都享受公平而有質量的義務教育,至此,我國義務教育開始了從基本均衡走向優質均衡的轉型升級。我國財稅法制在義務教育均衡發展的過程中發揮著平衡財政收支、明確主體責任、均衡資源分配的功能,健全義務教育財稅法制體系對于實現教育公平、提升教育質量具有至關重要的作用。

一、義務教育均衡發展歷程

義務教育均衡發展意味著在義務教育階段對現有的教育資源進行整合并均等化分割,使每一份教育資源都合理平等地運用到每一個受教育者身上,實現教育資源公平有效配置,達到縮小地區差距、校際差距、城鄉差距的目的。改革開放以來,我國始終堅持教育強國的理念,以全面普及義務教育、提高全民族文化素質、實現教育扶貧為己任,出臺了一系列財稅法律法規和方針政策推動義務教育均衡發展,回顧我國義務教育均衡發展歷程大致可以分為三個階段。

(一)義務教育普及過渡時期(1978—2005年)

改革開放之后,面對國內人口眾多、中小學數量嚴重不足的問題,1980年中共中央、國務院出臺了《關于普及小學教育的若干問題的決定》,[1]在全國范圍內廣泛建立中小學校,實行“劃分收支、分級包干”的財政體制,省縣兩級政府負擔起義務教育發展資金籌措工作,堅定了普及義務教育、掃除青年文盲的決心。短短2年內,全國各類中小學校數量增至110多萬所,大大改善了我國義務教育學校數量短缺的問題。①本文數據通過《中國統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》《中國財政年鑒》《教育經費執行情況統計報告》等文獻整理獲得。1986年我國第一部《義務教育法》出臺,首次以國家法律的形式規定了在全國范圍內推行九年義務教育,明確了完成九年義務教育既是公民權利也是公民義務,標志著我國的義務教育進入了新階段。同時《義務教育法》的出臺也確立了“地方負責、分級管理”的義務教育管理體制,將義務教育財政資金的籌措工作交由國務院和省政府負責,大大提高了義務教育財政資金的籌措能力,為適齡兒童入學提供了有力的物質保障。隨后15年間,全國中小學校迎來了在校生數量爆發期。2001年我國宣布完成了普及義務教育、掃除青年文盲兩大核心教育發展目標,與此同時全國各類中小學校數量減少至63萬余所,學校生均數量增多導致義務教育發展不均衡的問題日益突出,我國的義務教育發展目標也從促兩基轉變為促均衡。[2]

我國義務教育主要矛盾的轉變意味著義務教育發展政策的調整。2003年《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》[3]提出了保障農村義務教育經費、提高農村義務教育質量和效益、深化農村義務教育改革的發展目標,農村義務教育財政經費開始被納入國家公共財政保障范圍,為縮小城鄉義務教育發展鴻溝打下良好基礎。2005年教育部印發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》,[4]進一步提出縮小校際辦學條件差異、加大財政經費向弱勢群體傾斜力度、對校際差距建立監測監督機制,以求縮小城鄉義務教育發展差距,促進城鄉優質教育資源共享。這個階段我國實現了全面普及義務教育,開始著手義務教育均衡發展的制度構建。這一時期逐漸明確了“以縣為主”的教育財政供給體制,但是各級政府之間財政負擔責任尚不清晰,教育經費短缺的問題突出。

(二)義務教育基本均衡時期(2006—2016年)

2006年《義務教育法》修訂之后,將實現義務教育均衡發展上升到法律層面。為了使貧困兒童受教育權得到充分保障,將義務教育全面納入財政保障體系之內,我國確立了義務教育財政經費“三增長”原則,構建起省級統籌、中央和地方政府共同分擔的財政經費保障新機制。[5]同時針對農村地區、中西部地區貧困兒童失學率高的問題,進一步明確義務教育的公益性原則,將義務教育免費的范圍由“免收學費”擴大至“免收學雜費”,這樣“一增一減”增加了農村地區生均教育經費的投入,學齡兒童貧困失學的現象得到極大改善。為了解決城鄉、校際義務教育質量差距日益增大的問題,2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》[6]對義務教育均衡發展作出更詳細的要求。國家提出建設義務教育標準化學校,平衡教學硬件資源的配置,對農村地區、貧困地區的薄弱環節和落后領域提供傾斜性支持。各地市建立起城鄉統一的中小學教師編制,對在農村地區和薄弱學校任職的教師實行崗位傾斜保護,吸引優秀教師資源向農村地區和薄弱學校流動,改善優質教育資源初次配置。這兩大舉措,擴大了優質教育資源的覆蓋面,使農村地區和薄弱學校的教學質量得到極大改善,提升了義務教育的質量和水平。2016年全國共有1,824個縣(市、區)通過督導評估認定,已完成義務教育均衡發展目標的62.4%。[7]這一成績的取得標志著我國義務教育已實現基本均衡,全國各縣區義務教育均衡發展水平分成兩個梯隊,在下一階段發展中適用不同的目標:未達標地區加強統籌規劃,推動均衡發展目標如期實現;已實現基本均衡的地區建立長效增長機制,率先向優質均衡推進。這一階段義務教育財政管理體制重心上移,減小了義務教育公共基礎設施的供給缺口,財政資金向中西部偏遠地區和農村學校流動,實現了義務教育“精準扶貧”,是義務教育區域、城鄉協調發展轉折點。

(三)義務教育優質均衡時期(2017年至今)

針對義務教育基本均衡階段尚未解決的問題,2017年教育部印發了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》,[8]引導義務教育向著優質均衡方向發展。在堅持依法實施、保障公平、注重質量、社會認可的原則下,全國各省市結合本地區義務教育發展實際情況,圍繞特殊問題、重點領域,因地制宜制定義務教育優質均衡發展評估細則,為本地區義務教育的優質均衡發展指明了具體道路。黨的十九大報告指出,當前我國社會的主要矛盾已經發生了變化,人民對于義務教育也提出了更高的要求——生均教育經費投入增加、在崗教師素質全面提升、信息化教學設備升級、學校課程設置更加多元化。在這些政策的指導下,義務教育城鄉發展一體化的進程加快,各地區義務教育的質量和管理水平大幅提升。2018年2月國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》,[9]同年8月,國務院辦公廳出臺了《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》。[10]前者對于義務教育中各級政府財權事權劃分做出了相應調整,在義務教育財政經費收支中充分發揮中央政府統籌協調能力,鼓勵地方政府發揮自主性。后者提出在全國范圍內建立標準統一的義務教育公用經費測算標準,做到城鄉一盤棋,實現義務教育資源均衡分配。[11]2019年10月,浙江省、上海市、江蘇省、四川省成都市、山東省濰坊市率先完成了義務教育優質均衡發展評估,標志著我國義務教育進入了優質均衡的新時期。

二、義務教育優質均衡發展的法理依據

(一)公平:義務教育優質均衡發展核心要義的體現

每個受教育主體公平地享受教育資源是義務教育優質均衡發展的基本內涵,是社會公平在義務教育領域的具體體現。義務教育優質均衡發展的公平是一種動態的公平,從不同的維度來說,包括受教育機會公平、受教育條件公平、受教育結果公平。[12]羅爾斯在《正義論》中將正義理解為公平,并提出了第一正義原則和第二正義原則,其中第二正義原則就包含了機會平等的概念。[13]受教育機會的公平是實現義務教育優質均衡發展的起點,義務教育的公益性、強制性保障了每個受教育主體都可以無差別獲得受教育的機會,這種機會公平不受財富不均和人口增加的影響。國家通過法律保障的形式向社會開放教育資源,法律面前人人平等的基本原則使義務教育機會公平成為可能。受教育條件的公平要求每個受教育主體都可以公平享受標準化的教學設施和高質量的教學水平,這是義務教育過程公平的基本要求。過程公平是在機會公平的前提下,對社會資源分配的干預和調整,義務教育優質均衡發展要求對落后地區和貧困學生進行資源分配上的傾斜,使不同地區的受教育者按比例平等享有優質教育資源,從這個角度來說,義務教育優質均衡發揮著調節教育資源再分配的功能。受教育結果公平強調每個受教育者都應當得到公平評價,這也是義務教育優質均衡發展的基本目標之一。完成義務教育之后,受教育者獲得了必備的知識技能,國家應當進行無差別的學歷認證,保障受教育者在申請中等教育和選擇就業時不受歧視。實現義務教育優質均衡發展能縮小個體發展的差異,使每個主體都能獲得公平的就業機會,通過收入再分配的形式調整社會財富分配,從而實現社會公平。

(二)效率:義務教育優質均衡發展的內在要求

教育領域的效率追求提高資源的預期產出或使用較少的資源維持既定的產出水平。[14]法律的基本功能之一就是激勵,通過立法激勵行為主體從事特定活動。財稅法通過財政補貼、稅收優惠等方式直接影響主體行為選擇,以強制性的法律規定實現非強制性的結果,是國家進行資源再次分配、實現帕累托最優、深化社會改革的重要手段。1994年分稅制改革后,我國形成了行政集中、經濟分權的政治經濟權力運行結構,受到市場經濟影響,人才向中心城市單向流動,偏遠地區人才溢出效應明顯,導致偏遠地區義務教育資源投入產出效率低,地方政府財政支出偏好降低,義務教育財政資金供給乏力。義務教育財政轉移專項支付向財政自給率低、公共產品供給意愿不強的地區提供財政支持,國家通過稅收優惠政策鼓勵企業和個人對落后地區教育事業進行捐贈,提高了貧困地區義務教育公共產品供給能力,擴大了落后地區義務教育產出效率的正面影響。義務教育作為純公共物品,若放任市場規律調節,會促使優質教育資源向資本方向流動,政府通過財稅法律手段對教育資源的分配進行宏觀調控,不僅是教育公平的需要,更是實現資源利用效率最大化的要求。

三、制約義務教育優質均衡發展的主要問題

(一)低水平均衡

當前我國義務教育僅實現了低水平均衡。以中小學生均教育經費為例,Education at a Glance 2018調查結果顯示,2018年OECD國家用于非基礎教育國家資源份額占GDP的3.5%,小學生生均教育經費約為8,600美元,中學生生均教育經費約為1萬美元。[15]近年來全國義務教育經費總投入持續增長,2019年我國義務教育經費總投入占GDP的2.29%,中小學生均教育經費投入仍與OECD國家存在較大差距。這種義務教育經費投入的差距具體表現為“一硬一軟”兩個方面:教學硬件設施相對落后,難以開展信息化教學;對學生的培養僅停留在基礎知識教學,綜合素質培養尚不全面。當前我國義務教育經費的投入不足,僅能實現低水平均衡,開展義務教育優質均衡發展的工作困難重重。

表1 2016—2019年我國義務教育經費投入統計

(二)中部塌陷

相較于我國東部地區,中部地區經濟發展速度緩慢,人口基數大,地方政府財力不足,同時我國對西部地區義務教育財政扶持力度不斷增大,導致了我國中部地區義務教育局部塌陷。[16]以北京市、河南省、西藏自治區為例,《教育經費執行情況統計報告》顯示,10年間我國東中西部普通小學生義務教育經費都呈現不同程度的增長,其中西藏自治區增幅最大,增長數額為河南省的4.75倍。同時省際差距也明顯拉大,2008年河南省與北京市和西藏自治區的普通小學生均一般公共預算教育經費省際差距分別為8,471.48元和3,421.92元,2018年河南省與北京市和西藏自治區的省際差距分別為27,254.88元和22,812.12元。10年間我國義務教育財政資金投入更加充足,但是東部和中部普通小學生均一般公共預算教育經費的差距擴大了3.2倍,西部和中部則擴大了6.7倍。義務教育經費投入的差距將會直接導致東中西部地區教學設置、師資力量、辦學質量的差異。義務教育中部塌陷所反映出來的區域發展不均衡問題愈演愈烈,國家如果不及時加以調控,中部地區很難如期實現義務教育優質均衡發展。

表2 東中西部普通小學生均一般公共預算教育經費統計(單位:元)

(三)城鄉不均衡

我國義務教育在城鄉資源配置上存在較大差距,教學設施、圖書配置、教學建筑面積等物質資源的差距尚未消除,教師學歷和職稱等人力資源差距也日益突出。根據2019年《中國教育統計年鑒》,農村小學藏書量僅占全國小學藏書總量的28.8%,農村小學計算機數量僅占全國小學計算機總量的30%。雖然近年來加大了對農村義務教育財政扶持力度,但由于農村義務教育基礎薄弱,在教學設施方面城鄉義務教育仍然存在較大差距。城鎮小學絕對生師比為18.1,農村小學絕對生師比為14.3,這一數據說明城鎮小學教師的工作量大于農村小學教師,但是農村小學教學質量遠不如城鎮,問題的關鍵在于農村缺乏高素質的師資團隊。2018年全國農村小學專任教師具備高級專業技術職稱的比例為41.4%,獲得研究生學歷的專任教師比例僅為0.31%。教師的學歷和職稱與義務教育教學質量呈正相關,教師的質量在一定程度上決定了義務教育成果的質量。由于教學設施落后、優質師資力量短缺等因素影響,我國農村義務教育優質均衡發展任重道遠。

(四)校際不均衡

為了改善國內義務教育發展落后的現狀,集中有限資源盡快培養一批高素質人才,1962年教育部下發了《關于有重點地辦好一批全日制中小學校的通知》,建設一批“重點校”成為各地政府的教育目標。[17]“重點校”得到地方政府大力財政支持,短時間內積累了大量的物質和人力資源,埋下了校際發展不均衡的隱患。20世紀90年代義務教育“重點校”制度退出歷史舞臺,但是義務教育公共資源配置校際不均衡的現象并沒有隨之消失,公民對優質教育資源的爭奪進一步引發了擇校熱潮。“就近入學”的政策并沒有澆滅擇校熱潮,進而導致了天價學區房現象。近年來調查數據顯示,重點中學的升學率和升學質量遠遠高于非重點學校,校際發展不均衡的現象在短期內難以消除,影響我國義務教育優質均衡目標的實現。

四、從財稅法的角度分析義務教育非優質均衡發展的原因

義務教育非優質均衡發展的問題歸根結底是義務教育財政經費投入與使用的問題。因此,實現義務教育優質均衡可以以財稅法為突破口。

(一)義務教育財政經費投入不足

我國義務教育財政經費來源包括財政撥款、教育事業費附加以及社會力量的捐贈。《義務教育法》第42條確立了國務院和地方政府義務教育財政撥款的“兩個增長”原則,自2013年以來,國家義務教育財政經費投入占GDP比重超過2%,并呈現出持續增長態勢。1986年《國務院關于征收教育費附加的暫行規定》提出,由地方政府自行決定開征用于教育的地方附加費,教育附加費率從2%上漲至4%,義務教育費附加收入一路飆升,在一定程度上緩解了義務教育財政資金緊張的局面。《義務教育法》第48條鼓勵社會組織和個人進行義務教育捐贈,進一步擴大義務教育經費來源。雖然我國義務教育財政經費來源廣,但面對受教育主體眾多、發展不均衡的現狀,如果不對義務教育財政經費來源進行調整,義務教育財政經費短缺的局面仍然會長時間存在。

義務教育費附加作為我國義務教育財政經費第二大來源,由于其制度設計存在諸多弊端,難以適應我國財政稅制改革潮流,正面臨著教育費附加收入萎縮的問題,加劇了義務教育財政經費緊張的局面。第一,教育費附加征收稅基小且不穩定。[18]教育費附加以增值稅、營業稅、消費稅稅額為計征依據,2012年我國“營改增”財稅體制變革,減輕了中小企業納稅負擔的同時也縮小了教育費附加征收數額。教育費附加的征收與經濟發展形勢、國家政策導向密切相關,缺乏穩定性。第二,教育費附加征收程序設置脫節。在征收主體上,與增值稅、消費稅的征收機關不同,教育費附加的征收由地稅負責,存在征收與管理不同步的問題。[19]在征收申報程序上,教育費附加的納稅主體、數額計算與流轉稅一致,存在重復計算問題,有違稅收公平與行政效率原則。第三,教育費附加征收存在加劇區域發展不均衡的隱患。[20]地方經濟發展水平的差距通過教育費附加制度進一步反映在義務教育財政經費投入上,使義務教育兩極分化越來越嚴重。因而,推動義務教育費改稅進程,是擴大義務教育財政經費來源、實現義務教育均衡發展的關鍵。

(二)地方政府財權事權不匹配

1994年分稅制改革后,建立了中央和地方兩套稅收制度,中央政府掌握稅種制定、稅率調整、稅收征管等權力,強化了中央政府統籌稅收收入的能力,同時將事權下放給地方政府,充分發揮地方政府積極性。財權重心上移,事權重心下放,地方政府財權與事權責任錯位,導致地方政府財政經濟壓力日益增大,貧困地區義務教育因經費投入不足發展困難。為了改善義務教育經費負擔不合理的現狀,緩解基層政府財政壓力,2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》,確立了“在國務院領導下,由地方政府負責,分級管理,以縣為主”義務教育財政經費保障體制,這一舉措只是將義務教育財政投入主體由鄉級政府轉變為縣級政府,并未明確中央政府和地方政府在義務教育財政經費上的負擔比例,并未從根本上改善地方政府財權與事權不匹配的矛盾。2018年中央政府在教育方面支出為1,731.23億元,僅占中央政府稅收收入的2.15%,而地方政府在教育方面支出30,438.24億元,占地方政府稅收收入的40.1%,扣除對學前教育、中等教育和高等教育的經費投入,地方政府義務教育經費投入比重仍高于中央政府,地方政府事權責任遠遠大于其財權能力。這種現象使經濟不發達的中西部地區,在義務教育優質均衡發展過程中財政投入不足,進一步拉大了義務教育地區發展的差距。

(三)教師流動財政支持乏力

當今世界的競爭說到底是教育的競爭、人才的競爭。擇校不僅僅是對基礎教育設施的選擇,更是對師資力量的選擇。近年來經濟發達地區實施“高層次人才引進計劃”,通過高薪、戶籍等政策吸引優秀教師資源向中心城市流動的趨勢愈發明顯,貧困地區和農村中小學在教師招聘過程中遇冷,進而導致這些地區中小學教師“老齡化”、結構失調等問題嚴重。1999年《中共中央國務院關于深化教育改革,全面推進素質教育的決定》對于教師流動提出了政策性要求,但是20年間實際收效甚微。[21]分稅制改革之后,地方政府財政資金緊張,同時《中華人民共和國教師法》《義務教育法》改善了教師工資待遇,“縣級為主”的教育管理體制下,縣級政府難以負擔教師績效工資發放,在安徽、河南等地發生教師集體討薪事件,引發了信任危機。另外受到人事關系、教師編制等管理制度僵化等因素的影響,輪崗教師難以獲得任教地專項補貼等福利性待遇,還要面臨交通、住宿、子女教育等問題,增加了輪崗教師的生活成本,進一步增大了教師流動制度的推行阻力。

(四)財政轉移支付缺乏有效監督

義務教育財政資金從源頭流向學校和學生,涉及責任主體眾多、程序繁瑣,資金截留和挪用問題頻發。當前我國義務教育財政轉移支付缺乏嚴格的監督機制:第一,義務教育財政轉移支付缺乏事前監督。事前監督即從義務教育財政轉移支付的源頭進行把控,要求義務教育財政轉移支付的決策公開透明。我國義務教育財政轉移支付的整個決策程序缺乏法律規范且不對外公開,僅將最終的財政資金數額通過政府財政預算的方式向社會公開,并未給社會公眾對決策科學合理性進行質疑的可能性。第二,義務教育財政轉移支付事中監督不到位。義務教育財政轉移支付資金流動過程中,挪用、克扣、截留等違規情況普遍,政府如何分配資金、確定比例也是不對外公開的,《預算法》和《一般性轉移支付辦法》的監督力度不夠。第三,義務教育財政轉移支付事后監督責任難以落實。除了追究直接挪用、克扣、截留等違規行為人的法律責任外,并未追究相關領導的失職責任,也未將該情形納入領導政績考核標準,相關領導缺乏履行監管職責的主動性,縱容違規使用義務教育財政轉移支付資金的行為,難以實現其改善教育資源分配、促進教育公平發展的制度優勢。我國政府要構建起科學有效的監督機制,保證財政資金的每一分錢都用得其所,實現義務教育優質均衡的發展目標。

五、完善財稅法制是實現義務教育優質均衡發展的基本路徑

財稅法作為國家實施宏觀調控政策的基本手段,通過一只“看不見的手”調節義務教育各環節利益關系,是實現義務教育優質均衡發展的必經之路。

(一)推進義務教育費改稅進程

推進義務教育費改稅是義務教育財政經費“開源”的重要舉措。針對教育費附加存在的諸多弊端,為了擴大義務教育財政經費來源,緩解資金短缺的局面,設立教育稅取代現行教育費征收制度是大勢所趨。[22]教育費改稅制度設計上應當注重以下幾個方面:第一,將教育稅作為獨立稅種,以財產額作為征收依據,擴大教育稅稅基。考察美國、法國、印度等國家教育稅制度不難發現,通過專項立法將教育稅作為永久獨立稅種是穩定教育財政經費來源的必經之路。義務教育作為純公共產品,所有居民都有機會無差別地享受國家提供的教育服務,根據權利義務相一致原則,我國應當以財產額為教育稅征收計算標準,將納稅人范圍擴大到全體居民,為義務教育財政經費提供充足、穩定、持續的來源。第二,由國稅局負責教育稅征收管理。國稅局充分利用信息優勢,負責教育費征收與管理,將減少納稅人偷稅漏稅、征管機關重復征收的問題,從而形成完善的教育費征管體系。[23]第三,教育稅收入所得采取地方保留和中央政府統籌雙軌模式。80%的教育稅收入所得由地方政府自主使用,實現本區域義務教育優質均衡,充分發揮地區優勢,激發地方政府征稅主動性。20%的教育稅收入由中央政府統籌規劃使用,綜合評估地方經濟發展水平差異、經費緊缺程度等因素,扶持中西部落后地區以及農村薄弱學校發展義務教育,促進義務教育實現區域優質均衡發展。

(二)合理配置地方政府財權事權

現有稅收體制下,地方政府尤其是縣級政府財政稅收來源有限,新時期義務教育經費保障機制并未明確各級政府責任負擔比例,各級政府博弈導致縣級政府在義務教育優質均衡發展方面承擔著主要財政責任。為了緩解地方政府財權事權不匹配的矛盾,根據各地區經濟發展水平的差異,進一步明確中央政府、省級政府、縣級政府在義務教育優質均衡發展中的財政責任:東部經濟發達地區的義務教育財政資金由省級政府統籌本行政區域內的義務教育財政經費,中央政府予以適當補貼,充分發揮省級政府的中堅力量;中西部貧困地區的義務教育財政經費由中央政府統一安排,加強專項財政資金支持,省級政府根據中央政府的財政投入安排配套資金,形成中央為主、省級為輔的義務教育財政資金負擔模式。[24]這種因地制宜的財政責任分配方式,能夠合理解決不同區域地方政府財權事權不對等的矛盾,使各級政府在義務教育優質均衡發展中發揮關鍵作用。

(三)改善教師流動財政補償機制

落實教師輪崗制度是提高資源利用效率、保障教育公平、實現義務教育城鄉和校際優質均衡發展的關鍵。第一,出臺教師輪崗專項法規。日本通過出臺《偏僻地教育振興法施行規則》,將教師輪崗上升到法律層面,界定偏遠地區范圍,同時清掃教師輪崗實踐過程中產生的人事關系和生活障礙。[25]我國應當借鑒日本成熟經驗,出臺教師輪崗專項法規,要求新入職教師必須具備農村、偏遠地區輪崗交流經歷,為教師向偏僻地區流動提供法律基礎。第二,推行“高薪養教”,建立輪崗教師專項補貼基金。針對落后偏遠地區經濟發展水平低、教師薪資與發達地區差距過大的問題,進一步明確《中華人民共和國公務員法》中關于事業單位參照適用的內涵,按照地區偏遠程度,在原有工薪待遇水平上增加當地公務員工薪的5%～15%,吸引教師向偏遠地區流動,實現優質資源初次分配公平。同時為了促進教育資源再次分配公平,由省政府會同省教育廳、省財政廳建立輪崗教師專項補貼基金,列入年度財政預算,專款專用,解決輪崗教師后顧之憂,增強教師流動意愿。

(四)健全義務教育財政資金監督機制

義務教育財政資金的分配使用如果缺乏嚴格的監督機制,必然滋生腐敗,我國要建立全過程監督體系,讓義務教育財政資金的各個環節都在陽光下運行。第一,構建義務教育財政資金的事前監督。我國應當盡快完善《預算法》的有關規定,提高義務教育財政預算編制的公開透明度,細化預算收支說明,及時進行信息公開,暢通專家學者、教育組織等社會公眾的建議反映渠道,進一步提高義務教育財政預算的科學性、合理性,從源頭上保障義務教育財政資金分配公平。第二,嚴格落實義務教育財政資金的事中監督。義務教育財政資金的科學分配和合理使用是實現義務教育優質均衡發展的關鍵。各地縣級教育主管部門應當設立義務教育財政資金監察組,對于本行政區域內義務教育財政資金的分配使用定期開展調查研究,將調查結果及時向上級主管部門報告,存在違規使用義務教育資金的學校,建議取消或適當削減下一年度的資金分配數額。第三,強化義務教育財政資金的事后監督。我國應當調整義務教育財政資金違規使用的問責機制,將義務教育財政資金違規使用行為納入官員政績考核標準,依法追究經濟責任,將該部分資金用于促進本行政區域義務教育均衡發展。科學有效的監督能消滅權力腐敗滋生的溫床,為義務教育優質均衡發展提供強有力的制度支持。