高等教育第三方評估機制研究進展與反思

趙 亮

實施第三方評估是通過管辦評分離保障高等教育質量的重要路徑, “實質是理順政府、大學和社會專業組織之間的關系,關鍵在于明確有分有合、既分又合的實現路徑”[1],這就主要涉及評估機制的構建問題。機制,原指“機器的構造和動作原理,作為哲學概念它包括有關事物結構、組成部分的相互關系以及其間發生的各種變化過程的運動性質和相互關系”[2]。具體到教育領域,是指“教育現象各部分之間的相互關系及其運行方式,包括教育的層次機制、教育的形式機制和教育的功能機制三種基本類型”[3]。

按照教育機制理論的觀點,教育的層次、形式和功能機制三者是相互聯系的。教育的層次機制主要包括宏觀教育機制、中觀教育機制和微觀教育機制。教育的形式機制主要包括行政—計劃式機制、指導—服務式機制和監督—服務式機制,其中后者是前兩者的綜合運用。教育的功能機制主要有三種:一是激勵機制,包括通過提高人的思想覺悟來調動人的積極性,以及通過滿足人的需要來調動人的積極性;二是制約機制,有上級對下級的制約、下級對上級的制約以及平級之間的制約,有行政制約、法律制約和輿論制約;三是保障機制,主要是提供經費、設備等物質條件,提供觀念的導向、政策支持和制度保障等精神條件,提供管理或服務方式。以此類推,我國的高等教育第三方評估其實是一個涉及層次、形式和功能的綜合性機制,相關研究也主要是從主體關系和運行機制兩方面展開,立足于微觀層面上的評估主體關系,試圖通過激勵、保障、制約等功能機制的變革,推動形式機制由現有的行政—計劃式機制向監督—服務式機制轉變。

一、評估主體的相互關系研究

《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》強調:“必須深入推進管辦評分離,厘清政府、學校、社會之間的權責關系,構建三者之間良性互動機制。”但從事實上看,我國的高等教育評估一直以政府為主導,其他主體則處于從屬或工具性地位,存在著明顯的“管理主義”傾向。[4]所以相關研究也著眼于政府對其他評估主體的干預和制約,重點對政府與高校、第三方機構關系的實然和應然狀態進行了探討。

(一)評估主體關系的現狀分析

1.政府與高校的關系

一方面,政府將評估異化為一種管理手段。因為政府作為委托者關心的是投入產出最大化問題,關注的主要是生師比、生均校園面積、生均圖書資料等“好測量”的投入問題,而且這種評估往往帶有懲罰性、問責性,[5]進而產生了“一種壓制性力量”,強化了評估的監督和控制功能,弱化了評估的反饋和發展功能。[6]另一方面,高校沒有了面向社會自主辦學的意愿和能力。因為高校管理者主要由政府任命,只是為政府“代管”學校,相對欠缺責任感、風險感和約束感。[7]且由于評估結果與各種資源配置掛鉤,高校只需對政府負責而不用對社會負責,存在功利主義和形式主義傾向,評估材料的原始性、真實性和準確性無法保證。[8]

2.政府與第三方的關系

一方面,政府的行政干預過多。大多數第三方評估機構都是官方或者半官方的,在機構設置、人員安排、項目來源、經費保障,甚至評估的標準制定、專家聘請、過程監控、成果形成與使用等方面都受教育行政部門的主導。[9]另一方面,政府的支持信任不足。由于第三方發展時間短,人員和技術力量弱,評估經驗少,所以政府擔心第三方不專業。而第三方則抱怨政府不信任,既沒有深入具體的評估活動中去判斷第三方的專業能力,也沒有給予第三方足夠的項目和經費,支持其以實踐促成長,[10]甚至常以涉及隱私和機密為由不愿將全部數據提供給第三方,[11]加上缺乏必要的監督約束機制,第三方評估結果的客觀公正性難以保證。

(二)評估主體關系的重新定位

對于什么是教育評估中的“第三方”,從實踐上來看,目前我國的第三方教育評估機構主要有兩類:一類是純民間機構,包括民營評估企業、社會組織或民辦非企業單位、專業學術機構;另一類是直屬于政府部門的半官方機構。[12]美、英、法、日等發達國家也大致有兩類:一類由行業協會或非官方組織建立;另一類由政府主導建立,但又獨立于其他教育行政部門。[13]從認識上來看,有的從利益關系的角度認為是“與各級教育行政部門和被評價方均無直接經濟利益關系的組織機構”[14];有的從隸屬關系的角度認為是“與政府部門無直接行政隸屬關系的中介組織”[15];有的從法律關系的角度認為是“依法設立并獲得獨立的法人資格、具備獨立承擔民事責任的能力、獲得專業資質證書的機構”[16];有的從專業能力的角度認為是“具有教育評價專業能力的,在職能上接受政府、學校或其他組織機構的委托開展教育評價(評估)活動,提供專業咨詢服務,進行相關專業研究的專業機構”[17];還有的綜合上述觀點認為是受政府、高校或社會委托的,處于相對獨立的“居間”地位,并能保持“價值中立”的專業性機構,[18]等等。

也有一些學者指出,業務的獨立性比機構的獨立性更為根本,因為評估本質上是一種價值判斷活動,評估結果是否公正取決于判斷標準是否有獨立性。[19]實踐中也有相應的例子,如上海市教育評估院雖然隸屬于上海市教委,但自身有嚴格的評估標準、程序、專家選聘等規章制度,能獨立聘用專家、設計方案、出具結論,政府部門也從未干涉過具體業務;[20]歐洲于2002年聯合組建了歐洲高等教育質量保障協會(ENQA),其中的大部分成員組織都負責了該國所有的高等教育評估,大部分成員組織的評估經費也全部或部分來自于政府,但這些都沒有影響到他們評估業務的獨立性。[21]

可以看出,從關注機構獨立到關注業務獨立是我國高等教育第三方評估研究的一個重要轉向。學者們認為,第三方角色應從“非官方化”向“場景化”轉變,不拘泥于隸屬關系,而以“自己不能做自己的法官”為原則參與評估;[22]政府角色應從“作評價”向“管評價”轉變,發揮主導作用,抓好評估體系和評估市場建設;高校角色要從“要我評”向“我要評”轉變,履行主體責任,真正成為面向社會自主辦學的實體;學生角色要充分體現高等教育服務的使用者、參與者和共同生產者以及高等教育質量的評價者、改進者和監督者,[23]等等。這些不同角色的評估主體相互作用,共同推進教育治理體系和治理能力的現代化。

二、主體關系的運行機制研究

《中國教育現代化2035》強調,要“培育和扶持一批具有獨立性、專業性、權威性的第三方評估機構。提高教育評價的專業水平和公信力”。但這些目標僅靠第三方自身是很難實現的,需要各方的積極參與、共同推進,尤其是政府不能一味“避嫌”。像美國政府就會在其認為第三方評估工作不力時進行直接干預,從而使雙方保持一種相互促進、相互制約的良性關系。[24]所以,無論第三方評估機構的內部還是外部,都需要有一個政府、學校和社會之間的良性運行機制,相關研究在討論第三方內部關系運行機制時會涉及制約、保障和監督機制三個方面,但在討論第三方外部關系運行機制時仍然把主要目光放在了政府身上,且多從制約機制建設角度加以分析。

(一)內部關系的運行機制研究

1.多元化主體決策機制(制約機制)

有學者認為,可建立由教育行政部門、學校、評估機構與社會公眾代表共同參與組成的評估委員會,下設常務理事會和監督委員會,前者負責制定規劃、實施評估、組織會議、建設專家庫、開展科研合作,后者負責質量監控、征集建議、受理投訴等。[25]國外像芬蘭有類似的實踐經驗,該國在2014年成立了芬蘭教育評價中心,管理人員由政府任命,但評估業務由第三方性質的各級各類獨立專家組織和業務部門執行。中心常設兩個專家委員會作為咨詢、審議、決策部門,三個子評價中心作為業務部門,并視情況設立其他次級委員會、顧問團和臨時機構。[26]

2.專業化人員建設機制(保障機制)

有學者認為,除了保證來源多元化外,在專業上,應覆蓋教育學、管理學、心理學、統計學、計算機等不同背景;在學歷上,本科比例為100%,碩士比例不低于80%,博士比例不低于30%;在職稱上,副高以上不低于70%,正高不低于30%;在能力上,應具備專業知識、評估經歷、敬業精神、信息技術操作能力。[27]也可成立外籍專家占比不低于80%的國際評估專家組進行學科國際評估。[28]同時,要重視專家培訓。像我國臺灣地區就制定了包括“評鑒倫理與實務”“評鑒報告撰寫”“學生學習成效評估機制”在內的系列培訓課程,日本高等教育評估所的培訓內容包括評估大綱、評估標準、實施方法、報告撰寫等。[29]

3.動態化專家管理機制(激勵機制)

有學者認為,應以合約方式聘請專家,并實行“等級制”管理。一方面,通過簽訂合同規范聘任雙方的權利義務,保障“簽約”專家在貢獻力量的同時,可以根據個人需求和機構發展狀況自由選擇去留。另一方面,通過一定的考核機制,讓每次評估的管理者和委托者對“簽約”專家的評估表現進行打分,日積月累形成專家的星級,標識專家的能力水平,最終實現優勝劣汰。[30]

(二)外部關系的運行機制研究

1.組織體系建設

組織體系是外部關系的載體。在政府組織體系上,可以在國家和省級層面分別成立教育評價工作司、處,實施第三方機構分級管理,主要職能有:資質審批、等級評定、公開招標、指標體系審核、項目過程管理、評價技術審核、信息平臺管理、信息公開等。[31]像荷蘭就成立了官方性質的國家認證機構(NVAO),對第三方評估機構的組成、評估報告和評估流程等進行審核,并根據評估結果發布有效期為6年的認證協議。[32]在行業協會建設上,國家層面可成立中國高等教育評估協會,內設理事會、常務理事會、秘書處、咨詢委員會、顧問委員會以及一系列相對獨立的業務評估委員會,并制定章程以明確各委員會的性質、任務、機構、程序、標準、經費、法律責任等。[33]省級層面可由省級教育評估機構牽頭成立區域性行業協會,一方面負責制定包含準入條件、人員資質、服務規范、執業準則、職業道德、監督與退出標準等的區域行業標準;另一方面負責完善財務審計、人員聘用、重大事項集體決策等制度機制,加強自我監管。[34]

2.法律體系建設

法律體系是外部關系的保障。在體系內容上,應自上而下制定教育評估法、高等教育評估條例、高等教育評估規程、高等教育評估細則或工作規章,明確第三方機構的性質、地位、權利、義務、資金、開辦條件等。[35]比如應明確第三方評估機構的法律地位,確認其吸納社會力量、獲取評估信息、設計評估方案、收取合理報酬、公開評估信息等權利,并通過制定相關的監督條例和問責法規,約束和規范第三方機構行為。[36]在司法銜接上,像臺灣地區就設置了申復和申訴機制,受評學校可向評鑒中心提出申復申請,評鑒中心在25日內進行實地查證。受評學校還可就第三方評估“違反程序”或“不符事實”等提出申訴,由評鑒中心的“申訴評議委員會”負責處理。[37]在法律形式上,有學者強調只有從委托評估轉向授權評估才能真正使第三方機構的權責統一。[38]但也有學者認為委托評估雖然沒有將政府的教育評估權完全剝離,但也合理地讓渡了評估執行權,這樣既能尊重政府的行政權力,又能發揮第三方的優勢和積極性。[39]

3.市場競爭機制

市場競爭是外部關系的核心。在市場準入機制上,重點以元評估機制來推動落實。元評估就是對質量保障與評估機構本身的評估與審核,是世界范圍內高等教育評估的重要一環。不少學者也認為我國應盡快建立起具有官方性質的元評估機構,由政府委托和撥款,對第三方機構的資格、評估結論進行審查、復查和抽查,同時元評估組織成員的任命須得到大部分高校的認可,從而形成一個閉合監督回路。[40]在市場退出機制上,重點以信用等級機制來推動落實。由行業協會成立內部信用評審委員會,圍繞信用檔案、信用評審和獎懲機制三個子系統,從服務品質、從業人員、專業能力、社會信譽度等指標入手,通過利益相關者信用反饋和定期召開評審會,實行動態晉級制管理。[41]在政府購買服務機制上,政府要制定購買范圍和標準,審核第三方機構資質,構建購買服務的監管機制、績效評估機制及責任追究機制,提供咨詢服務,管理信息平臺,并重視合同管理,比如在合同的擬定、執行和監督等階段分別選派不同的政府工作人員來完成。[42]

4.跟蹤評估機制

跟蹤評估是外部關系的延續。對評估結果進行后續跟蹤既可以督促被評高校切實落實改進措施,又可以幫助改進評估工作本身,是當前世界主要國家和地區高等教育質量保障體系中的重要環節。如法國的國家評估委員會(CNE)會在評估結束18個月后再次調查被評估機構,基本程序包括:程序啟動(包括自評報告重審,作出調查決定)、發放問卷、實地調研(評估小組到現場再次與被評機構相關人員會晤)、撰寫報告、校長審閱評論、報告公開,我國可以參考制定相應的跟蹤評估機制。[43]

三、總結與反思

1.立足國情:高等教育第三方評估的老話題

第三方教育評估雖然是個“舶來品”,但經過這些年的理論探討和實踐探索正逐漸與中國國情相融合。學者們不再糾結于第三方機構是否獨立,反而希望政府能夠積極地參與到第三方機構的專業化建設乃至評估過程中來,以此助推第三方教育評估的公信力建設。因為評估的實踐方式在很大程度上是由文化決定的,[44]而中國人普遍不相信一切帶有商業色彩的東西。國內首家高校第三方服務公司——麥可思的創始人王伯慶就坦言:“第三方遇到的困難主要在于觀念——是否信任和接受民企的第三方專業化服務?”[45]這就是我國高等教育第三方評估的文化土壤。有學者在詳細考察了歐美高等教育評估體系后也指出,雖然美國的評估體系更加合理有效,但由于中國的高等教育是一個基于學習和模仿的后發系統,所以歐洲的“高重心”評估組織體系更適合中國國情。[46]可見,學界對于高等教育第三方評估機制建設的認識、思路、方向等正日趨成熟。但與此同時,國內在對主體關系運行機制的研究中,不僅原則性討論居多,具體操作層面的詳細闡述較少,而且主題過于集中,仍然以討論政府的制約機制為主。比如,雖然有學者已經通過案例分析指出,“大學的實質性變革是外部評估機制與受評學校交互作用的結果”[47],并對交互作用的結果進行了分類總結,但整體而言,國內對高校與第三方關系的運行機制依然關注不足。

2.面向未來:高等教育第三方評估的新課題

當前,以人工智能為代表的新一輪科技革命正深刻改變著教育的生態環境、教育觀念和教育方式,精準化、個性化和適應化是未來教育服務和管理的基本特征,這對于高等教育第三方評估而言可謂挑戰與機遇并存。一方面,科技的發展“必然會引發高等教育范式的根本轉變,包括教育理念、教育目標、教育結構、教育功能、教育管理、課程與教學等方面”[48]。另一方面,也“為教育帶來了去中心化、知識體系、信任機制等機遇,有利于健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元主體參與的教育評價體系”[49]。因此有學者指出,未來應注重發展基于大數據的評估,[50]高等教育評估將呈現寬空間、寬領域的發展態勢,并將走向“智慧評估”[51]。相關的研究成果也開始出現,比如有學者認為可借鑒羅索·艾科夫提出的“數據—信息—知識—智慧”模型理念構建智能型評估數據庫,高校之間、高校與其他組織之間應在評估機構的協調下形成不同規模和層級的數據庫,并按照一定的使用權限向管理部門、高校、學生、家長、用人單位和社會各界開放。[52]也有學者指出,監測評估是未來的發展方向,“即利用現代信息技術持續收集和深入分析有關信息,直觀呈現高等教育狀態”[53],并從內涵、特征、制度、原則、指標、保障等方面進行了詳細闡述。然而這些面向未來的研究尚處于起步階段。