由“陽光問政”引出的農業提灌公共服務短板調查與建議

吳書明

遂寧市農業農村局，四川遂寧

1 問題曝光與整改進展

2020 年6 月3 日，由中共遂寧市委、遂寧市人民政府主辦，中共遂寧市紀委、遂寧市監委、遂寧市委依法治市辦、遂寧傳媒集團承辦的大型調查類全媒體直播節目2020 年第一期《陽光問廉蓮里同行》，曝光了“大英縣河邊鎮桂陽村提灌設施年年修年年壞”問題。該站系大英縣桂陽村五臺山提灌站，始建于1972 年，裝機容量231 kW，小I 型提灌站，設計灌溉面積80.00 hm2，不僅機電設備嚴重老化，而且渠道淤塞，開裂滲漏，通過應急搶修，掏淤整治，勉強維持短時抽水，灌溉面積已經縮減到13.33～26.67 hm2。節目播出后，各級部門迅速行動，召開專題會、推進會，全面部署《陽光問廉蓮里同行》反饋問題整改工作。一是徹底技改增效能。對提灌站泵房更換樹脂瓦，對外墻進行了全面粉刷，更新了電機、水泵、變壓器、管道等新設備設施；對進出水管道進行除銹防腐處理；組織群眾對后段渠道進行清淤清障，對原有條石明渠進行補槽勾縫，減少滲漏。6 月10 日，該提灌站全部問題整改完成，經相關部門檢查驗收合格，移交正常運轉。二是舉一反三大排查。大英縣農業農村局、水利局由點及面深入一線全面摸排、認真梳理、列出清單、建立臺賬、制定方案，分期分批推進相關問題全面整改并開展全市專題大調研。全市農業生產固定電力提灌站（簡稱電灌站）2 471 座，裝機2 877 臺/10.5 萬kW，常年提水灌溉1.5億～2.0億m3，重度干旱年份提水達3.0 億m3以上。全市2/3 的水田常年靠提灌設施保栽、保灌、保豐收。全市急需應急改造新建電灌站204臺/10 133 kW，急需提水保栽保灌2.60萬hm2，提灌建設資金缺口達2 000 多萬元。為加快遂寧市提灌機械更新改造步伐，遂寧市調研制定了《遂寧市農村機電提灌站建設工程計劃》（補短板項目），已向上級報出，申請專項投入；將機電提灌站建設納入《遂寧市人民政府關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的實施意見》的重要內容予以推動，并納入《遂寧市十四五農機發展規劃要點》進行落實；地方財政落實機電提灌站維修改造資金310萬元。

2 問題成因根源剖析

大英縣類似的“提灌站”“小農水”問題三次被“陽光問政”均未能根本解決。通過全市調查研究分析比較，發現此類問題不再是“個案”而是農業公共服務中普遍存在的短板。

1）普遍老化失修、灌溉能力大減。遂寧市的大型提灌站已列入國家水利部技改計劃，正在實施改造并部分完成技改。大型提灌站約占提灌站總數的1%，而占絕對多數的中小型提灌站卻依然破爛不堪。其中，運行20～60 年的達2 222 臺/89 047 kW，約占電灌站總裝機容量的84%，大大超過了正常服役20 年的現行國家技術標準。這些站年久失修、瀕臨報廢，存在嚴重的安全隱患，許多提灌站提灌能力僅達到設計能力的10%～50%。在提水抗旱中提灌站“帶病運行”，抗災保灌工作始終處于被動狀態。四川省農村機電提灌70%以上是20 年前建設的，更新改造的僅20%左右，帶病運行的超過50%，癱瘓、半癱瘓狀態的占10%～15%，與發達地區先后進行1～2輪大周期升級改造相比，差距不斷擴大。大部分提灌設備是依靠艱難的維修勉強支撐，拼人力、拼設備、拼安全，老化失修和新建匱乏的問題隨著時間的推移而日益緊迫。

2）農業提灌站成“老大難”錮疾。遂寧市2006 年的特大干旱和機電提灌設施建設問題曾引起中央領導的高度重視。2006 年，溫家寶總理到遂寧視察旱情，慰問災民；2007 年，國務院副總理回良玉對遂寧市政協委員提灌站建設提案作了專門批示，時任四川省領導對落實中央領導指示都有明確貫徹意見；2012 年，遂寧市委、市政府主要領導對提灌站問題進行了批示、閱示，但兩局上報的《遂寧市農業機電提灌工程建設2013～2022 年規劃報告》因資金等多種原因未能實施。正如節目中四川省社會科學院社會發展與公共政策研究中心主任黃進所言：“提灌站問題有多方面的原因，折射出的卻只有一方面的原因——政府有沒有作為、有沒有擔當。其實，只要政府主動擔當作為，辦法可以有很多。最關鍵的還是基層政府要有主動作為的意識，要有協商治理的方法，真正把群眾的利益放在心上，把為人民服務的責任擔在肩上。”

3）先天不足，積重難返。由于建設時間早，建設標準低，灌排設施選址、選型、功能定位不合理，提灌站機電設備不配套，導致“大馬拉小車”或“小馬拉大車”，效率低、故障多；提灌站與渠道不配套，有機無渠或有渠無機的灌區比較普遍。現已建灌溉渠道3 800 km，其中，土渠、毛渠占80%以上。渠系建筑物配套不全，淤堵裂漏、破損嚴重，渠系水利用系數低，一般在0.35～0.60，輸水損失大，灌溉效益大打折扣。

4）投入嚴重偏少，投資渠道不暢。各級財政專項投入太少是導致提灌站陳舊破爛的根本原因，中央無提灌專項投入，通常省級財政、市級財政每年各給遂寧市提灌站技改維修補助資金100 萬元，但在2020 年，省級無提灌站技改維修資金投入。縣級財政投入一般為20 萬～40 萬元。各級提灌專項投入猶如杯水車薪。提灌設施更新改造的速度趕不上老化的速度，全市農業提灌站技改一輪需要50 年，新建站更無資金保證，陷入惡性循環的困境，難以滿足農業抗災增收和現代化農業建設的需要。

5）多頭管理，體制掣肘。提灌管理體制長期不順留下“病根”。機電提灌工作是大水利的重要組成部分，2018 年以前，在中央是水利部主管，四川省則由農業（農機）部門管理。2018年新一輪行政管理體制改革，將包括灌排提灌站在內的五小水利工程建管職能交給農業農村部門承擔，內設機構撤并，職能與項目資金不匹配，提灌專項建設資金大幅度減少。目前，僅在高標準農田區、園區建設項目區以“缺啥補啥”的方式支持提灌站建設。持續多頭建管，遂寧市大型提灌站及水庫庫區內提灌站由水利部門管理，其余約占總量95%的提灌站由農業農村部門管理。同時，由于長期分割管理，農業農機部門管“機”，水利部門管“渠”，各自為政，“機”“渠”不配套。由于體制不順，機電提灌建設項目長期得不到中央主渠道資金的支持，機電提灌站建設和管理嚴重滯后，“多龍治水”，部門推諉扯皮的事件時有發生。灌排設施“短板”直接造成抗旱防洪能力差、效率效益差、安全保障差、低水平惡性循環。

6）重建輕管，雪上加霜。提灌站管養、維護、修理人員短缺。提灌站屬季節性水利工程，因為開機的頻率不高，水價低，提水成本高，多數抽水提灌站運行困難。目前，管護人員工資低，提灌站仍執行20 年前水費標準，稍微大點的提灌站對管護人員僅每年支付1 000～2 000 元補助，收入極低還時有拖欠，導致經常找不到人員管護；提灌站管理運行操作人員除個別站由當地電工兼職外，普遍“無證上崗”（無提灌站運行工或其他上崗證），年齡結構與知識結構都已嚴重老化，操作維護不當、不力現象屢見不鮮；提灌站行業管理服務薄弱，近年來從農業農村部到省、市、縣（區）、鄉（鎮）無支持政策、無標準規范、無指導意見，不斷發生相關職能部門管理服務不到位、作風不實、落實不力的現象。鄉鎮農業農技服務人員身兼數職，以致人員、技術、服務、管護不到位，形成最后一公里灌排障礙。鄉（鎮）、村級基層組織自我管理、自我服務意識淡薄，“等、靠、要”思想較重，農民的主體作用發揮不夠等問題比較突出。

7）機電提灌工程總體建設不足。全市無可靠水源設施的耕地約占49%，約一半的耕地處于“靠天吃飯”的狀況，水在河（庫）中流，人在岸上愁；機械化管灌、噴灌、滴灌、微噴灌等節水灌溉面積不到總灌溉面積的10%，90%仍屬于大水漫灌，農業用水浪費大。

多年來，四川省推進“城鄉統籌發展”戰略，實施“再造一個都江堰”、“新增100 億斤糧食生產能力”、植樹造林、環境治理、改善生態等一系列重大民生基礎工程建設，全省“防大洪”和“農業增產”能力有顯著改善。但不可否認的是，農業保栽、保灌、保豐收最需要的灌排提灌站建設非常滯后，大量老舊提灌區重新淪落為“望天田”，大多數地方仍沒有擺脫“年年抗旱年年旱，年年防澇年年澇”“靠天吃飯，等雨抗旱”的尷尬局面。灌溉排水基礎裝備設施已成為農業增產增收保障體系中最薄弱的公共服務短板之一。

3 灌排機械化在鄉村振興中的作用定位

1）自然條件和資源稟賦決定了灌排機械化具有不可替代的作用。遂寧是四川典型丘區，水低田高矛盾突出，自然引水率低，自流灌溉率極低，必須運用提灌機械把水提到高處才能解決干旱缺水問題并擴大灌溉面積。雖然四川是千河之省，水資源豐富，但水資源利用率低、空間分布不均、區域不平衡的矛盾突出，城鄉發展對灌排機械化的依賴和需求日益迫切。遂寧十年九旱，無大型水源工程。盡管都江堰、武引等大型灌區控灌遂寧，但都屬尾灌區，一旦遭遇較重干旱，水源根本無法保證。遂寧水資源嚴重短缺，亟需建設改造提灌工程設施。

2）灌排機械化在工程措施中具有明顯優勢。與人力、畜力、蓄水、引水工程等工程措施相比，灌排機械具有工期短、占地省、投資少、收效快、不移民、大流量、省力省時、高效率、高效益、自動化程度高、抗災能力強等顯著優點，達到“旱能灌、澇能排、渴能飲”“旱澇保收，宜機作業”，是現代化農業不可缺少的物質技術基礎。

3）實踐證明，鄉村振興離不開灌排裝備。灌排機械化是世界上解決“低水高用”最有效的路徑之一，以提灌站為龍頭的灌排機械化是解決當今世界洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化三大水資源問題行之有效的核心措施。提灌站承擔著區域性防洪、排澇、灌溉、調水和供水的重任，對農田排灌、城市給排水以及跨流域調水等發揮著不可替代的重大作用，是解決農業農村空間性缺水、季節性缺水和跨區域缺水問題的根本措施，是水患的克星，是農業生產離不了，一家一戶辦不了、辦不好的公益性基礎設施。

4 建議

灌排機械化是城鄉基本公共服務的重要內容，應放在“蓄、引、提、排、節”同等重要位置，作為農業農村公益性基礎設施和民生工程建設的主體同步切實推進，補齊短板。

1）提高認識水平，力促齊抓共管。要對機電提灌設施在農業農村經濟發展中、在全面建設小康社會中的重要作用進行再認識和重新定位。農村機電提灌設施是解決農業灌溉問題的根本措施，是解決丘陵地區農村生產用水和生活用水不可替代的水利基礎設施，是農業抗災救災、保障“米袋子”“菜藍子”安全的戰略性舉措，是農業農村現代化的基礎性物質保障。從國有、鄉鎮經營和村組經營的電灌站占95%以上的事實可以看出，農村機電提灌設施承擔的主要是公益性服務功能。農業農村主管部門不僅要爭取各級黨政高度重視農村機電提灌基礎設施建設，而且應將機電灌溉列為現代農業“10+3”的重要保障措施之一，優化調整項目支持結構，采取有力措施盡快扭轉農村機電提灌設施建設嚴重滯后局面。把提灌工程建設作為重大農業基礎設施建設項目和主要民生工程，納入中央、省、市、縣“十四五”經濟社會發展總體規劃和年度計劃，統籌部署，分批建設，突出抓好，強力推動。

2）創新治水方略，抓好四大重點。改變重塘庫堰建設、輕提灌站建設，重單一措施、輕配套建設，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，“臨時抱佛腳”，顧此失彼的管水方式，按照系統工程和全域灌溉的總體思想，樹立“統籌協調、科學規劃，綜合治理，可持續發展”的治水方略，做到“水、土、田、林、路、機、管、貌”統籌規劃，提升灌排技術標準，全面實施灌排提灌站集群化建設與現代化管理，實現灌排系統的網絡化、機械化、自動化、節能化。重點抓好四大工程：一是加快完成現有老舊灌排提灌站及管系、渠系的一體化技術改造；二是補配完善灌排工程，在旱片死角新建一批提水調水提灌站或機電井，因地制宜新建一批防洪排澇提灌站工程；三是灌排新技術示范應用工程，大力推廣應用機械化節水灌溉、新型高效、節能降耗機電新產品和灌排新技術，提升科技含量和生態環保效益；四是建立健全移動式抗旱排澇服務組織，配齊服務裝備，顯著提高應急抗旱保灌保收能力。

3）加大多元投入，保障持續發展。一是將灌排機械化及其配套工程建設納入中央重大民生補短板專項建設資金并重點支持。二是建議四川省發改委、省財政、省農業農村廳把中小型提灌站建設及其配套工程納入全省農田基本建設重點支持項目，列專項分期分批加大投入。三是從“土地出讓金”收益中足額提取農田水利建設專項資金，增大專項資金總量，并將該專項資金中的三分之一用于機電提灌設施更新改造和新建，以解決提灌建設嚴重滯后的歷史欠賬問題。四是加大各級涉農項目資金投入，在高標準農田、園區建設、扶貧開發、土地治理、鄉村振興等項目中劃撥資金支持灌排機械化建設。五是采取以獎代補、減免油電費及其附加費、豁免或減免提灌站歷欠包袱、稅收、信貸利息等方式，大力鼓勵支持農業產業化業主、種糧大戶、農機專業大戶及農民專業合作社投資興建改造農村機電灌排設施。六是市、縣（區）加大投入農村提灌設施設備的維修、技改、新建、渠系整治等，并納入“村民自治，一事一議，財政獎補”，調動農民群眾自覺投入提灌建設的積極性。

4）擔好管理責任，消除體制障礙。農業農村部門要切實承擔起和履行好提灌管理職能，責無旁貸，推無可推。要切實理順行業管理體制，強化和整合灌排機械化管理職能，變“多龍治水”為“一龍管水”，重組管理技術資源，整合“大農業”“大水利”“大水肥”管理職能，建立健全職能清晰、權責明確、上下互聯互通、統籌協調、運轉靈活高效的“農業農村管水用水節水體系”，打通工作主渠道，建立健全符合現行農業用水節水需要的規范高效、科學實用營運管理辦法和制度，突破體制上的弊端，實現管理資源的優化、科學配置。及時調研出臺相關政策舉措，適時修訂《四川省農村機電提灌管理條例》，制定修訂灌排機械化相關技術標準和規程，依法加強機電灌溉工程科學化設計、標準化建設、規范化管護、長效化營運。嚴格落實提灌站“分級管理”“誰受益誰負擔”主體責任，建立健全“建管養運”良性循環發展機制。