清代荒政措施在遼寧的實踐

王 雁

遼寧①“遼寧”一稱始于近代，清代往往稱為“盛京”或“奉天”。清代對于遼寧地區的稱謂一直隨著地方行政制度變化而變化。萬歷四十四年（1616），努爾哈赤在赫圖阿拉建“金”國，史稱“后金”。天聰八年（1634）皇太極將都城沈陽尊稱為“天眷盛京”，沈陽始稱“盛京”。崇德元年（1636），皇太極改元崇德，改國號大清。順治元年（1644）清入關，盛京為留都，最高行政長官為盛京總管（后改稱“昂邦章京”“鎮守遼東等處將軍”“鎮守奉天等處將軍”“鎮守盛京等處將軍”），負責管理旗人軍政等一切事務，統轄東北全境。順治十年（1653），遼寧行政機構發生兩點重要變化。第一，為了加強管理民人，設遼陽府，這是“旗民分治”開始的標志。第二，設置寧古塔昂邦章京，并將其轄區從盛京昂邦章京的管轄范圍劃出，極大地縮小了盛京昂邦章京的管轄范圍。順治十四年（1657）裁撤遼陽府，設奉天府，這是首次出現“奉天”的稱謂。光緒三十三年（1907）裁撤盛京將軍，1912年裁撤奉天府。“盛京”和“奉天”的稱謂或是在官方，或是在民間一直存在，但是從嚴格意義上講，兩者所涵蓋的地域范圍、時間范圍、管轄對象等方面與今天的遼寧還是有很大差異的。為了方便行文和理解，故本文使用“遼寧”這一稱謂。是清朝的發祥地，明萬歷十一年（1583）努爾哈赤在此起兵，之后短短幾十年內迅速崛起，建立政權，興建都城，從費阿拉到赫圖阿拉，從界藩城到薩爾滸，從東京到沈陽，后金政權始終活躍在遼沈地區。遷都北京后，盛京作為陪都，具有較高的政治地位，同時也是東北地區的政治、經濟、軍事、文化等中心。清朝歷代皇帝對遼寧地區極為重視，在機構設置、政策制定、皇帝巡視等方面都有所表現，自然也體現在荒政措施的實踐中。清代的荒政吸取歷代經驗，嘉慶年間更是將其總結為十二條內容，即“一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡”［1］19-22。這十二項內容將眾多荒政措施歸納得尤為清晰、完整和詳盡，在面臨災害侵襲時，通過不同程度的實踐，發揮出較大作用。

一、備祲

備祲是指備災備荒。“廣積儲而備災荒”，糧食倉儲是古代備災備荒的一項重要舉措。清朝對于盛京地區的糧食儲備非常重視，“朕念盛京根本重地，積貯多，則民食永足”［2］5，結合人口構成、糧食產量、所處區域、交通情況、自然情況等不同因素，在不同的地區設有不同類型的倉儲機構。例如在康熙年間提出，“盛京、錦州、開元、遼陽、蓋州諸處，應積蓄米谷”［3］602，并在不同時期根據實際情況進行增補。而且不同地區要求儲備的糧食數量也不盡相同，如“以錦縣、寧遠州戶口殷繁且系沿海地方，米可接濟鄰省，議令各貯米十萬石。蓋平、復州、海城等處濱海潮濕難以久貯，各存米四萬石，金州現存米六千馀石，無庸議增。其不沿海之承德、鐵嶺、開原三縣各存米四萬石。遼陽州、廣寧縣各存米五萬石，亦無庸多貯，以滋潮浥。……義州新設，每年征收地米陸續蓋倉，俟有成數再議存留。……”［4］5187對于采買糧食的費用、采買人員等內容在史料中也有所體現。“將奉天、錦州二府地丁錢糧每年存剩銀五千余兩，解交盛京戶部，轉發錦州等處城守尉，酌量米價賤時陸續采買。其部員所收牛馬稅銀三千余兩，交與倉官，亦酌量買米收貯盛京倉內，出陳易新，交與奉天將軍管理”［3］602。糧食儲備在救災中發揮重要作用，當發生災害時，往往通過緊急調撥發放倉儲糧食，解決受災旗民的口糧問題。“查今歲金州復州二城界被災五六分，……應領初賑一月口米，業由各城旗民倉動撥關領”［5］119。在賑濟后，對賑濟的情況進行統計，“即將被災大小口數、領過何城何倉米數及折價銀兩，分晰造冊加結咨送盛京戶部奉天府尹衙門并本衙門……”［5］121不同類型的倉儲機構分屬不同機構，在受災不均衡時，經過奏議可以相互調撥借與，“旗兵遇歉乏食，應需口糧，旗倉不敷，在民倉借給，秋收還倉”［6］544。除了積谷備荒，備祲還包括發展農業、興修水利以及杜絕浪費糧食等方面的內容。早在天聰年間，皇太極非常重視農業生產，他曾對眾臣說過“田疇廬舍，民生攸賴，勸農講武，國之大經”［7］179，以后歷代皇帝也非常重視開墾土地，特別是在開禁時期，招徠流民，勸農勤耕。在杜絕浪費方面，盛京地區的燒鍋曾被雍正嚴令禁止，“今聞盛京地方仍開燒鍋，盛京口外蒙古交界之處，內地人等出口燒鍋者甚多，無故耗費米糧，著嚴行禁止”［8］625-626。興修水利的相關內容在后文中有所涉及。各種備祲措施是荒政中的第一步，尤其對于防災抗災、減少災害損失具有重要意義。

二、除孽

除孽是預防及撲滅蟲害，在眾多蟲害中，蝗蟲是出現頻率最高的。在古代社會，蝗災與水災、旱災一起并稱為三大自然災害。一般來說，蝗災與天氣水量關系密切，常與旱澇災害接踵而至。在遼寧地區，據史料記載發生過多次蝗災。乾隆二十九年（1764），“寧遠中前所、中后所兩處地方漸起蝗蝻”［9］949。同年其他地方也有蝗蝻，盛京將軍舍圖肯奏請加派人手，全力撲滅。乾隆三十九年（1774）廣寧屬坡臺子等處出現蝗蝻，乾隆傳諭弘晌（盛京將軍）“即速帶弁兵前往搜撲，務期凈盡，不可稍存推委之意”［10］1014。清代對于捕除蝗蟲非常重視，在諭令中分析產生蝗蟲的原因，指導捕蝗方法，要求各地相互配合，反復叮囑務求捕盡。

三、救荒

救荒的本意是采取措施渡過災荒。從廣義上看，包括所有救荒措施，如蠲免、賑濟、撫恤、借貸、除害等眾多內容，一般學術文章中多采用此層涵義；從狹義上看，救荒特指在災害發生時采取的一些緊急措施或相對短時措施。例如在水災發生時，地方官往往會組織官民進行救助和自救。乾隆二年（1876）“水中撈回難民……”［11］39，光緒二十二年（1896）安東發生水災，“大雨滂沱，連霄達旦，……當由……多備船筏……馳救，共救出男婦老幼五百余名口”［11］138。對于食住無著的災民，采取施粥、送至庇護所等緊急安置措施，如在乾隆五十五年（1790）水災中提到“備集船筏渡人進城分給飯食棲止”［11］45。狹義的救荒是應急措施，考驗的是地方治理中的應急管理能力。對于災害引發的其他問題也有相應措施，如針對水災中房屋倒塌情況有明確規定，“被災之家，果系房屋沖塌無力修整，并房屋雖存實系饑寒切身者，均酌量賑恤安頓”，并根據損毀程度的不同，“全沖者、有上蓋者、尚有木料者”都分別給予不同的撫恤銀兩。對于水災中淹斃人口，“分別撫恤”“每大口給銀二兩，每小口給銀一兩。”對于經水的田地，給予銀兩修復以及蠲免、緩征等相應措施，并且規定詳細，這在許多檔案資料中都有所反映。救荒措施的實施與其他荒政措施配合進行，相輔相成，對于減少災害損失，維持社會秩序具有重要作用。

四、發賑

發賑即發倉賑濟，是指對災民發放錢糧，它也是最為直接有效和最常用的救災措施之一。一般情況下，在經過報災勘災之后，如果符合標準，政府就會組織賑濟。如同治九年（1870），遼陽等地發大水“平地水深丈余”，清廷“蠲緩旗民地本年錢糧發倉賑濟”［12］27。又根據受災程度的不同，展開相應的正賑、大賑、展賑、續賑等不同的賑濟方式。所謂正賑是指“地方遇水旱等災，將貧民普賑一月，不論成災分數，不分極貧次貧，是曰撫恤。”如在嘉慶十三年（1808）的水災中，“奴才等恭查，乾隆五十五年（1790）錦、義被水案內……賞給兩月口糧。此次錦、義被水情形雖較五十五年稍輕，但小民猝遭水患，生計未免拮據……請一律賞給一月口糧”［11］51。這段材料中提到了兩次水災，分別是乾隆五十五年水災和嘉慶十三年水災，兩次水災中提到賞給一月口糧和兩月口糧，均屬于正賑。所謂大賑是指“及查明分數，區別極次，具題加賑。”所謂展賑是指“賑畢后或系連年積歉，或當年又有重災，臨時又奏請再加賑恤，或奉恩旨，軫念窮民青黃不接，特再加賑”［13］91。在一些檔案中記述了嘉慶十二年（1807）盛京等處開展展賑的相關內容，“一俟各該界官率領災戶到倉，速急開倉，如數監放”［14］252。另有檔案記述有關續賑的內容：“查今歲金州等五處被災，……除在于旗民各倉領過初賑……，仍需續賑……照例賑恤……酌撥散放……”［15］4一般來說，正賑是災后的應急措施，大振是災后的常規措施，展賑或續賑是根據災情的輕重采取的機動措施，賑濟解決災民口糧最為直接有效。

五、減糶

減糶是指在遇到災害時，政府為了調節米價上漲，將儲備糧米減價出售，這是一項用來穩定米價的措施。在災害發生后，往往米價騰貴，地方政府為了平抑糧價，往往要經過核驗基本情況，制定糶米的價格和額度。乾隆十五年（1750）“貸奉天牛莊等處被水旗民，并減價平糶”［16］1115。嘉慶十二年（1807），在展賑奉天等地上年水災后，由于災情嚴重，仍就采取“平糶倉谷”措施。“嘉慶十九年（1814），民饑，開原鐵嶺倉米每萬石糶二千石以濟民食”［12］25。減糶能否有效和順利實行，是與備祲的情況有著密切聯系的，只有倉儲充盈時，減糶才有可能實現。而且如果本地儲備不足，還會去鄰近地區采買和調運。“嘉慶十七年（1812），寧遠大旱，民饑，斗米錢十千。允復州五屬動用庫銀二十萬兩在寧海等處采買高粱賑恤”［12］25。在本省米糧不夠時，還會跨省調運減糶，在康熙三十四年（1695）的盛京亢旱中，副都統齊蘭布奏言，“于去歲海運米二萬石中，動支一萬石計會散給，……余一萬石，平價糶之，兵民均有裨益”［3］814。

六、出貸

出貸是指災害發生時，政府為了維持災民生計及恢復農業生產，借給受災農民口糧或籽種等基本生活生產資料，到約定時間，災戶予以償還的一種荒政措施。常見出貸的內容主要是兩種，一種是口糧，如“嘉慶八年（1803）秋，奉天廣寧等處大水，秋潦，八月隕霜害稼。貸廣寧等處旗民口糧”［12］25。借貸口糧是保障災民能夠生存下去。另一種出貸的內容是籽種。“查各省凡遇旱災，按限題報，并勘明被災分數。……俱不劃一。……請交部將夏災秋災應如何分別加賑，及應給應借籽種，補種秋禾，并秋禾雖經得雨，而待食艱難，應否仍行接濟，俱斟酌定例”［17］807-808。借貸籽種是為災民提供最基本的生產資料，保證農業活動得以恢復，維持社會秩序平穩，進一步緩解災害給經濟帶來的重創。如光緒三年（1877）出現自然災害，“貸義州旗戶籽種銀”［12］27。災情嚴重時，口糧、籽種可以同時出貸。除了口糧籽種，有的文獻中還提到了農具、耕牛等，但是在遼寧地區并不常見。

七、蠲賦

蠲賦是指全部或部分免除額賦，通常是政府為了減輕災時人民的負擔而施行的一項政策，它也是清代最為重要、最為常見的救災措施之一。在清代遼寧蠲免也是較為常見和有效的，在許多檔案資料中都有記述，如順治十三年（1656），寧遠發生蝗災，“五月免大寧荒賦”［12］21。康熙五十年（1711），“因比歲災荒，普免直隸奉天九省地丁錢糧及歷年逋賦一體豁除”［12］22。乾隆二十四年（1759）盛京旱災“賑盛京開原等城承德七州縣旱災，蠲額賦有差”［12］23。在表述中，經常可以看到“有差”字樣，這是指同時受災的情況下，根據受災程度和情況不同，所給予蠲免額度有所差別。而且，蠲免的額度在不同時期也有不同的規定。如順治初年規定“凡被荒之地或全免或免半或免十分之三，以被災之輕重定蠲數之多寡”；順治十年（1653）議定：“被災八九十分者免十分之三，五六七分者免十分之二，四分者免十分之一”；康熙十七年（1678）議定：“歉收地方除五分以下不成災外，六分者免十分之一，七分八分者免十分之二，九分十分者免十分之三”［18］79。蠲賦對于減輕災民負擔、盡快恢復農業生產具有重要意義。

八、緩征

與蠲賦相伴實施往往還有緩征、帶征，同蠲免一樣，緩征、帶征也是最為常見的荒政措施。緩征與蠲免相比較，蠲免是不征收，緩征是暫緩或延期征收，帶征是將之前所欠的錢糧分成若干份，與每年應收的錢糧一并征收。蠲免是針對相對受災較重地區，緩征或帶征是針對受災程度相對較輕的地區。在實踐中，蠲賦、緩征、帶征一般都相伴進行。一般而言，成災五分以上的成熟地畝可以緩征。雍正年間還特別規定“奉天省被災丁銀，按成災分數，分年帶征”［13］21。在嘉慶十六年（1811）的水災中，盛京駐防大臣和寧到復州、寧海等處勘查，見該處“村屋荒涼，場無柴草，沿途男婦擔負行李北徙謀食者絡繹不絕。”上奏朝廷懇請“將復州、寧海兩屬應征新舊錢糧，緩至明年（1812）秋成后征收”［11］57。在道光年間的水災中“查，奉省所屬道光六年額征地丁銀米，并帶征道光五年（1825）被災歉收緩征……”［11］70光緒年間大水，“蠲緩奉天洮南、海城、康平、彰武、寧遠、柳河、鎮安、廣寧、靖安、九府州縣暨牛莊、開原兩旗被水屯堡糧賦有差”［19］520。同蠲賦一樣，實行災區的緩征對于減輕災民負擔、盡快恢復農業生產也是具有重要意義的。

九、通商

通商本意貿易商貨，在荒政中的“通商”更多的是指通商販運，通過糧食調撥來救濟災民。遼寧是清代的一個非常重要的糧食產區，當遼寧臨近地區如直隸、山東發生災害的時候，遼寧往往成為調運糧食的出發地。如“倘奉天可以通商販運，……奉天糧米可以運往若干，……此因山東偏災一時權宜之事，嗣后不得援以為例”［18］66-67。“乙酉，遣官赴盛京，江西，湖廣糶米運京”［20］310。同樣，當遼寧地區發生災害時，清政府也會統籌其他地區運糧前來賑濟，在康熙年間發生一次具有較大影響的運糧賑濟的案例。康熙三十二年（1693），遼寧地區發生了較為嚴重的饑荒，清廷“諭盛京戶部侍郎會同山東巡撫將附近米石多多發出，由海運至三岔河，賑賣與無糧之人。”第二年，缺糧的情況仍然沒有得到解決，康熙三十三年（1694），“盛京去歲禾稼不登，今年歉收。諭盛京等處米價仍貴，命馬齊駐往以倉谷給兵丁，海運山東倉谷以濟民食”［12］22。清政府積極籌集糧食，打通海運，連續運糧，才逐步緩解災情，康熙還把這件事記在《創興盛京海運記》一文中來彰顯功績。光緒十八年（1892），遼河再一次發生水災，光緒帝諭令：“截留漕糧振濟，并撥京倉米四萬石，著孫加鼐分飭核實散放”［12］28。但是，在材料中我們也可以看到，遼寧地區糧食運出的次數和數量要遠遠多于運入的次數和數量。

十、勸輸

勸輸是指在災年中，地方官為了緩解災害損失，鼓勵紳商捐資捐糧救荒。清政府是鼓勵民間救助的，并根據所捐銀米數量的不同給予相應獎勵，順治、康熙年間幾次議定對嘉獎的范圍和等級都有所調整，同時對于能夠勸捐的官員也予以嘉獎。清代的遼寧地區，災害頻發，在地方政府的鼓勵下，一些有能力的紳商也積極展開救助。“清光緒十四年（1888），本省洪水為災，人民流離。官紳籌款辦設粥廠二處，收養老弱廢疾貧民”［12］32。光緒十五年（1889），“遼陽春旱，民乏食。官紳籌設棲流所”［12］28。士紳對救荒的貢獻相對于官方的舉措還是有限的，但是官民一心共同抗災，容易形成社會中防災抗災救災的意識，不失為官方救災之外的有益補充。

十一、興工筑

興工筑一般指的是興建工程，在災后興工筑，主要表現為以下幾個方面。第一，修復被災害損毀的工程建筑。如清統治者特別重視皇室陵寢的維護，乾隆三年（1738）“福陵東北一帶山水驟發”，出現了堤壩漫溢的情況，奉天府尹“星馳親往相度”，乾隆在次年根據奉天將軍額爾圖等奏稱，針對“福陵石堤、土壩被水沖刷”的情況，頒布“應請料估興修”的諭令［11］39-40。“永陵堤工亦微有被水沖刷之處，著派出之王大臣等，一并查看，敬謹修補”［21］151。在災害來臨時，地方官還會到重點區域進行巡視，“晉昌等于今歲會同旗民地方官前往（永陵）土堤泊岸處所駐守保護……”［11］62。此外，還有道路、橋梁、城垣等一些基礎設施，在被損壞后，政府也經常組織興修。第二，興修防災抗災設施，提高抗災能力。河堤是預防水災的一項重要工程，據《遼寧省志·水利志》的記載，遼河官堤始建于康熙年間。治理河道的記載出現得較早，在入關之前的崇德年間，都察院參政祖可法等人就曾上疏皇太極，稱“近年每被水澇者，因新開河年久不浚……皇上敕諭挑修，用力不多，為益最大。”皇太極認為觀點可取，并稱“新開河修浚一事，俟可以興工之時具奏”［7］789。其他水利設施興修的記載較為集中在清朝中后期，如“自盛京城東北地名七家子起至老邊應挑河道、溝渠、添見橋梁，直達巨流河”［11］67。新民柳河也是經常發生水患，自嘉慶年間以來，直至光緒、宣統年間幾任地方官開浚溝渠，修墊道路，治理河道，雖取得一些成效，但還是未能從根本解決問題。第三，興建一些工程項目，其主要目的是通過興修工程，把受災的農民留在當地做工，給予糧食錢物，使之渡過災后沒有收入的時期，也就是常說的以工代賑。乾隆四年（1739），奉天府府尹吳應枚奏稱“……錦州府城請加筑護堤，預為估 計，俟 歉 歲 興 工 代 賑”［21］518。光 緒 十 五 年（1889），“統領左寶貴奉委發放大麥種并以工代賑”［12］28。清統治者認識到興工筑的意義，稱“救荒之政莫要于興工筑”［4］6167，“救荒之策莫善于以工代賑……即雇集附近窮民，興工挑穵，既可暢消積水，亦可安撫災黎，于工賑兩有裨益”［22］115。雖然清朝統治者認識到以工代賑的意義，但與其他荒政措施相比，遼寧以工代賑的相關內容記錄并不多見，這可能與災情發生的實際狀況以及地方官員的救災思想有關。

十二、集流亡

集流亡，與撫流亡、安輯相似，是指對遇災流亡在外的災民的安置。對于那些流亡在外的人口，主要是采取兩方面措施，第一是將因災害流亡在外的災民遣送回鄉。“向來外省有資送流民之例，蓋因地方小有旱澇，而愚民輕去其鄉，以致拋棄室廬，荒蕪地畝，是以國家施恩格外，酌途路之遠近，計人口之大小，差委官役護送還家，使復故業，用意良厚。”如，“奉天流寓乏食窮民，照資送流民回籍之例辦理，將支給花名動用銀數報部察覈”［18］88-90。乾隆年間，奉天府府尹蘇昌曾就“奉屬流寓民人應否賑恤”一事上疏詢問，乾隆同意大學士等人議定，即“除一切游食之徒不在應賑外，其實在無地貧民被災乏食，與其動項賑恤，止濟一時，莫若即照資送流民回籍例，酌給路費口糧，俾歸故土”［23］562。但是每次災荒的程度和范圍不盡相同，并不能每次都將流民遣送回籍，這就涉及到第二種措施。當災害范圍過大，程度較深，延續經年，地方官也有責任安頓外來的流民，并且根據不同的情況采取不同的措施，“或倚托親舊以濟其乏；或傭工種佃以食其力；且其中極無倚賴者；國家復有留養之例”［18］88-90。在嘉慶十六年十二月（1812），就曾下諭：“奉天復州、寧海、岫巖一帶地方，本年秋收歉薄，饑民遷徙者甚多，該處皆系濱海之區，與山東對岸，或窮黎覓食，有搭坐海船前往登萊一帶者，著該撫飭知該府縣加意安輯，妥為撫恤，勿令失所”［24］405。但是在流民的安置上，遼寧地區出現過地方與中央在處理意見截然相反的案例。在嘉慶十六年（1811）的災害中，前期在報災過程中，有地方官報不成災，并未進行賑恤，導致災民紛紛流徙，并且出現“奉省流徙饑民由威遠堡一帶邊門潛越入境”的情況，地方官采取“飭員妥為驅逐”的方式。皇帝見此奏折后，稱“所奏非是”“識見竟與觀明①觀明，曾任盛京將軍，當年因救災不力被革職。相同，所奏錯謬矣”，進而要求地方官迅速辦理賑務，對于不同情況的災民采取不同的辦法，“若速歸原籍尚可在家領賑”“饑民等稍有家業者，當必相攜回籍”“實在無力者……查明戶口，分設粥廠，妥為照料，俟來歲春融，再行籌遣回籍”“無籍可歸之人，口數無多，即于本處編戶安插可也”［24］404。出現這種情況主要是因為中央和地方在應對災民的思想認識上存在不同，同時也是集流亡這一措施制度不夠完備的后果。

本文論及的十二條荒政措施在清代遼寧地區均有體現，這些措施在備災抗災救災、恢復經濟發展、維護社會穩定、鞏固政府統治等方面具有重要作用。荒政十二條的內容是緊密聯系的，有的屬于備荒措施，有的屬于救荒措施，無論是備荒還是救荒，很多措施都需要相互配合，才能取得較好的救助效果，例如備祲、減糶、通商、出貸等都是一環緊扣一環，一旦某個環節做得不到位，荒政措施就難以奏效。而蠲賦、緩征都是賦稅方面的措施，經常是相伴開展，互為補充才能達到較好的賑濟效果。同時這十二條荒政措施出現的頻率和出現的時期有很大的差別，實施的程度和效果也不盡相同。第一，出現的頻率不同，發賑、蠲賦、緩征等措施出現頻率最高，是清政府最為主要和常規的荒政措施；除孽、勸輸、興工筑等措施相對出現頻率較低。第二，出現的時期也有明顯差別，大多數荒政措施的記載多出現在乾隆朝及以后，清朝前期記載的內容相對較少。第三，實施的程度不同，如發賑、蠲賦、緩征等這些具有詳盡規定的措施實施得較好，而如興工筑、集流亡這些措施實行得較少，在一些案例中，甚至能夠看到地方和中央主張不一致的情況，實施的效果也就可想而知。出現上述情況，客觀上固然與清代遼寧地區出現的災害類型和強度有關，但是也與從中央到地方的救災思想理念有關，與當時的社會經濟發展水平有關，與地方的治理能力等諸多因素有關。

清朝是我國歷史上最后一個封建王朝，清朝的統治者對于災害問題高度關注，康熙當政時曾一度將黃河水患作為國家面臨的最大的問題之一。清統治者尤其重視遼寧地區的荒政實踐，所采取的優待旗人、皇帝巡視期間增加蠲免、嚴懲救災不力官員等種種做法，凸顯了遼寧地區的特殊地位。總體來說，清代對于荒政問題不能說不重視，荒政措施不能說不完備，然而，“救荒無奇策”，清政府雖聲稱“以體恤民隱為要”，但是想要達到“未荒也預有以待之，將荒也先有以計之，既荒也大有以救之”［25］6的理想狀態，幾乎是不可能的。