武岡市推進城鄉供水一體化的實踐與思考

謝勝虎

（湖南省水利廳，湖南 長沙 410007）

1 武岡市PPP 項目建設概況

1.1 武岡市基本情況

武岡市位于湖南省西南部、邵陽市西部中心，現轄18個鄉鎮（辦事處），299 個村（居委會），國土面積1 549 km2，總人口84.5 萬人，平均降雨量1396mm。境內資源分布不均，客水約占1/5，灣頭橋、鄧元泰、司馬沖、文坪、龍溪等鄉鎮水資源較為充沛，晏田、水浸坪、稠樹塘、秦橋、鄧家鋪、雙牌等鄉鎮為衡邵干旱走廊，缺水較為嚴重。

1.2 城鄉供水一體化PPP 項目基本情況

武岡市持續推進農村供水事業發展，截至2017年，農村自來水供水范圍已覆蓋城區、鄉鎮政府所在地及部分周邊區域，普及率為56.39%。隨著城鄉經濟社會的快速發展和城市化水平的提高，武岡市城鄉供水差距明顯、供水安全隱患問題日益突出，農村自來水普及率與“十三五”期間達到85%以上的目標有差距，供水多頭管理、不利于城鄉一體化供水，運行管理機制不健全，管理維護水平低。2017 年9 月，根據黨中央、國務院鼓勵推廣政府和社會資本合作改善民生的精神和湖南省委、省政府部署要求，結合本地實際，武岡市推行“城市供水一體化、區域供水規模化、工程監管專業化、運行管理智能化”，啟動實施飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程。項目由武岡市水利局負責實施，總投資7.99 億元，采用“BOT+ROT”的PPP 運行模式，由武岡市城鄉供水有限公司代表武岡市政府出資占股25%，社會資本方出資占股75%，合作期限30 年，其中建設期2 年、運營期28 年，共同成立SPV 公司即湖南武岡湘水水務有限公司，負責本項目的投融資、建設、運營、維護以及期滿移交。工程建設內容包括新建東風、高原、孔家團3 個農村水廠，建設規模分別為1 萬t/d，遠期目標為2 萬t/d；擴建市三水廠，建設規模5 萬t/d；新建5 座加壓泵和240 km 骨干供水管網。項目于2019年2 月26 日正式開工，建設期24 個月。截止2021 年4月底，累計完成項目投資7.8 億元，PPP 合同內的水廠、骨干管網及泵站等建設任務已基本完成；各水廠及片區已完成單元工程驗收；三水廠二期及高原水廠在2020 年11 月投入試運行，已能夠向城區和鄧家鋪、水浸坪等供水緊張區域、干旱缺水鄉鎮供水。2020 年干旱期間，武岡市利用已建成的飲水安全一體化項目供水，有效保障了群眾飲水安全，為全市經濟社會發展提供了有力支撐。整個項目于2021 年6 月投入運行。目前，全市飲水安全覆蓋率達100%，自來水普及率達87.5%，供水保證率達92%以上。

1.3 PPP 項目建設亮點

1）充分發揮市場機制作用。項目采用PPP 模式建設，政府和市場兩手發力，吸引社會資本和銀行資金近6 億元參與農村飲水工程建設，使市場在資源配置中起決定性作用，解決了供水企業發展資金短缺的問題，有效減輕了政府的財政負擔。

2）實現城鄉供水一體化。項目建成后，武岡市自來水日供水能力將達16 萬t 以上，全市各片區之間管道并網，供水范圍將覆蓋武岡市全境絕大部分人口和地域，基本實現城鄉供水一體化、飲水安全全覆蓋，實現“同水、同質、同價、同服務”。

3）實現區域供水規模化。項目整體規劃，一次投資，一次建成，以區域建設大水源、大水廠、大管網保障農飲水水源及水質的安全。通過對武岡市現有3 個歸屬性質不一的存量水廠進行整合、使用收費權質押等措施，盤活了水利資產，探索出以城鎮市場反哺農村投資的新模式。

4）實現工程建管專業化。引進湖南省水利發展投資有限公司等國企參加建設管理，組建省屬國企控股的湖南武岡湘水水務有限公司負責建設、營運、管理，承擔水質化驗等工作，有力保障了工程質量和工程安全，確保了國有資產不流失、職工身份不改變和社會穩定。

5）實現水務管理智慧化。項目公司以用水、節水管理智能化為目標，引入大數據、人工智能等技術，對水廠、水壓、水量、水質等匯集管理，確保可靠供水、提升運營管控能力。

2 項目建設存在的主要問題

1）新建水廠取水證尚未辦理。東風、高原、孔家團3 個新建農村水廠的水源均取自于邵陽市大圳灌區所轄水庫和干渠，因涉及水庫功能調整等復雜問題和制度障礙，尚未辦理取水許可證。

2）PPP 項目收益存在風險。武岡市城鄉供水一體化工程PPP 項目75%的資金來自于銀行貸款，貸款總額為6 個億，期限20 年，年利率4.545%。據測算，武岡市項目運營成本每年約1.1 億元，使用者付費每年約6 000 萬元，政府缺口性補助每年約5 000 萬元。項目投入商業運營后，投資回報率低，特別是農村人口向外遷移、存在自備井等原因，用水需求可能會低于預期。項目的收益依賴于武岡市可行性缺口補助, 一旦補貼未及時到位，將影響公司的正常運轉。

3）供水末端管網建設資金缺乏。武岡市城鄉供水一體化PPP 項目已經建立供水管網主干通道，末端管網工程點多面廣，尚未啟動建設，需增加投資約5 000萬元，影響項目效益發揮。

4）部分群眾飲水仍存在安全隱患。武岡市共有84.5 萬余人，通過飲水安全一體化項目可有效覆蓋74萬余人，但部分分散、邊遠、地勢較高等地區仍有近10萬人未實現覆蓋，需通過手壓式取水、水窖儲水等方式保障日常生活用水，干旱期間存在飲水不安全問題。

3 部分省份城鄉供水一體化做法

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，是實施鄉村振興戰略的重要支撐。2019 年4 月15 日，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出“健全城鄉基礎設施一體化建設機制”“對鄉村供水等有一定經濟收益的設施，政府加大投入力度，積極引入社會資本，并引導農民投入”。江西、福建等省把農村供水作為城鄉基礎設施一體化建設的重要領域，強化頂層設計，加大資金投入，優化資源配置，打造省級水務平臺，探索形成了許多成功經驗。主要有以下特點：

1）政府主導，強力推進。江西省出臺《關于加快水利改革發展的實施意見》，編制《江西省農村自來水工程規劃報告》，提出到2020 年，基本完成全省農村自來水工程建設和改造任務，形成較為完善的城鄉供水一體化體系。福建省水利廳聯合省發改、財政、住建等部門下發《關于推進城鄉供水一體化建設試點的意見》，打破農村供水與城鎮供水分屬水利及住建部門管理的行政壁壘，制訂《福建城鄉供水一體化建設試點規劃導則》，提出在“十四五”期末全面達到農村安全飲水全覆蓋，明確總體要求和重點任務。

2）市場運作，國企統籌。江西省指定江西省水利投資集團有限公司（下稱江西水投）發起設立江西水務集團，打造了“樂平模式”，即統籌規劃、統一建設、統一水價、統一水質、統一標準、統一服務，樂平市政府以自來水公司有效凈資產入股，占股4.76%，江西水投以中央和省級農飲資金及自籌資金入股，占股95.24%，供水覆蓋樂平市城區和周邊10 個鄉鎮街道，合作期限30 年，期滿可再延長15 年。江西水務現已擁有49 個縣的特許經營權，規模化運營使得邊際成本不斷下降、效益逐年提升，2018 年江西水務實現利潤1 億元，在行業創新、延伸發展方面還與阿里云組建了水務行業的大數據公司。福建水投作為全省的水利水務平臺，提出了“全域供水一體化、供水產業一體化、規劃設計一體化、建設管理一體化”的整體思路，由福建水投與地方政府合作成立項目公司，地方政府將存量管網資產評估作價加現金出資合計占有不超過49%的股權，鄉鎮資產無償劃撥或0 租金租用給項目公司，福建省建立了水價調節機制，試點的福鼎縣水價由1.98 元/t 調整為3.16 元/t。

3）財政補貼，重點支持。江西省將政府補貼資本化，全部注入江西水投作為資本金，近5 年財政累積投入20 億元，并將全省重要水庫資產置入江西水投充實企業總資產提升企業融資能力，企業已通過國家開發銀行籌集資金超過130 億元，國企通過長短期、貧富區利益均衡來統籌城鄉資源配置。福建省初步概算總投約350 億元，計劃20%的資本金由省財政發行一般債劵作為資本金注入福建水投，并給予地方財政10%的發行債券額度作為地方出資的資本金注入，剩余70%由省水投發專項債或貸款解決，財政每年給予3%的貼息。

4 加快推進湖南城鄉供水融合發展的對策建議

《湖南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出要筑牢水安全網，推進城鄉供水一體化。“十四五”期間，湖南省各級水利部門將圍繞國家水網總體布局，大力實施水安全戰略，著力構建防洪、飲水、用水、河湖生態四大安全體系，全面提升水安全保障能力，為實施“三高四新”戰略、建設現代化新湖南提供有力保障。為加快推進城鄉供水融合發展，全面提高農村供水保障水平，努力構建“湖南供水網”，應重點抓好以下工作：

1）科學編制“十四五”農村供水保障規劃。對標國家和湖南省委、省政府部署要求和人民群眾美好生活需求，結合鄉村振興戰略及城鄉融合戰略，圍繞水安全戰略“一帶四片多點”飲水格局，按照“城鄉供水一體化、區域供水規模化、建管運營專業化”思路，科學編制省、市、縣“十四五”農村供水保障規劃，擎畫農村供水事業發展藍圖。

2）大力宣傳推介城鄉供水一體化武岡模式。全面總結、宣傳推廣武岡市城鄉供水一體化建設的經驗和做法，做好城鄉供水一體化規劃，研究制定推進政策措施，逐步實現同水、同質、同價、同服務，進一步提高農村供水保障水平。

3）因地制宜解決農村飲水安全問題。對于人口少、海拔高、地處偏遠山區，可采取“一村一廠、一戶一策”的模式，建設小型集中供水工程或分散式供水工程解決飲水安全問題。同時，通過以大并小、小小聯合和達標改造等措施，推行小型飲水工程規范化建設，進一步壓減小型分散工程數量，全面配套完善水質凈化消毒設施設備，保障農村供水水質安全。

4）持續加大農村飲水工程資金投入。堅持政府市場兩手發力，積極爭取中央資金支持，加大省級財政投入力度，省政府將資本金注入湖南省湘水集團有限公司，鼓勵和引導社會資本參與農村飲水安全建設和管理，進一步降低PPP 項目負債，促進農村飲水安全工程持續良性運行。

5）搭建全省水務平臺發揮國有資本作用。鑒于供水項目的準公益屬性及農村地區供水投資點多面廣線長收費難的實際，以湖南省湘水集團有限公司牽頭設立省級水務平臺，引入運管經驗豐富的專業性水務公司共同組建，充分發揮統籌規劃、集約投資、專業建管優勢，推進全省水網規劃及城鄉供水一體化。

6）建立合理水價形成和水費收繳機制。兼顧成本回收和工程良性運行，實施單一制、兩部制、階梯式等水價制度，扎實推進水費收繳工作，各級財政對水價達不到成本水價的工程給予必要的缺口補貼，確保社會資本方合理的投資回報。

7）及時制定水庫功能調整辦法。加強水庫功能調整政策制度研究，及時出臺相關辦法和具體措施，明確水庫功能調整的實施主體、程序和工作步驟等，以便農村飲水工程將水庫作為飲用水水源，實現優水優用。

8）加強農村飲水工程運行管理。加快《湖南省農村供水條例》立法進程，進一步研究制定農村飲水安全工程運行管理辦法，加大維修養護資金投入，規范湖南省農村飲水安全工程的運行管理，確保農村飲水工程長期發揮效益。