新型城鎮化驅動下西部欠發達地區土地利用結構與形勢分析 以遵義市為例

宋具蘭，陳時彬，楊 靖，李 林，王 平

（1. 遵義市自然資源局，貴州·遵義 563006；2. 遵義市自然資源調查與國土空間規劃研究院，貴州·遵義 563006）

土地資源是人類賴以生存與發展的重要物質基礎[1]。隨著人口的不斷增長以及新型城鎮化、工業化進程的不斷加快，人類對土地資源開發利用強度不斷加大，對土地資源的過度開采和不合理利用，超過自然環境承載力，最終會導致一系列的土地利用問題[2-5]。同時土地資源數量的有限性及其經濟供給的稀缺性與新型城鎮化、工業化的發展所帶來的土地資源社會需求激增之間的不協調，必然產生土地供需矛盾和人地矛盾，且日益凸顯[6]。因此協調好土地資源開發利用與經濟發展、生態保護間的關系迫在眉睫。本文以西部欠發達地區遵義市為研究區域，基于信息熵、均衡度、優勢度來開展研究區2010-2018年土地利用結構分析，摸清現有土地資源開發利用情況、動態變化趨勢，剖析土地資源利用中存在的問題、面臨的新形勢；從而調整土地利用結構，優化土地資源配置，充分挖掘土地利用潛力，提高利用效率，為下一步國土空間規劃、全域土地綜合整治、生態文明建設、新型城鎮化建設、區域土地開發利用與保護提供科學決策與參考，為構建“黔川渝”結合部500萬人口中心城市奠定基礎。

1 研究區概況

遵義市位于云貴高原東北部，為貴州省第二大城市。地勢起伏大，在全國地勢第二級階梯上，自然資源豐富，地形地貌類型復雜，生態環境脆弱，巖溶地貌發育典型，喀斯特面積約占全市總面積的65%，屬亞熱帶季風氣候。全市國土總面積307.67萬hm2，其中山間平壩及河谷盆地占7.4%，丘陵占30.7%，山地占61.9%；可耕作的土地資源稀缺，土壤貧瘠，農業投入產出低。近幾年貴州省委省政府對遵義市提出“全力追趕，力爭超越，奮力實現兩個率先”及“堅持紅色傳承、推動綠色發展、打造西部內陸開發新高地”發展要求，將遵義市打造成“黔川渝”三省市結合部500萬人口的區域性中心城市，是“黔中經濟區”與“成渝經濟區”的經濟走廊，是西南地區發展潛力較大的非省會城市。2018年，全市完成地區生產總值3000.23億元，一、二、三產業對GDP貢獻率分別為13.7%、45.8%和40.5%。全市戶籍人口805.15萬人，年末常住人口627.07萬人，城鎮化率為52.06%；轄3個區、9個縣、2個縣級市，屬于西部經濟欠發達地區。

2 數據與研究方法

2.1 數據來源

遵義市2010-2018年度土地利用變更調查、《遵義統計年鑒（2019）》、《遵義市及所轄縣（市、區）土地利用總體規劃調整方案（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃》），以及國民經濟及社會發展統計數據等資料，土地分類按照《土地利用現狀分類標準》（GB-T21010-2007）進行。

2.2 研究方法

（1）變化幅度（M）

土地類型變化幅度是指在某一研究時段內不同土地利用類型在數量上的變化[7]，公式如下：

式中：M為某一段時間內某一土地利用類型變化幅度，Sa為該地類研究期初面積，Sb為該地類研究期末面積。

（2）信息熵（H）

土地利用結構信息熵值大小反映土地利用均衡程度，土地類型越多，各地類面積相差越小時，土地利用結構信息熵值越大[8-9]。公式如下：

假設區域土地總面積為S，土地利用類型為n種，每種類型的面積為Si(i=1,2,…,n)，則某一地類的概率Pi=Si/S（0＜Pi＜1）。

（3）均衡度（B）

基于土地利用信息熵，當Pi都相等時，信息熵達到最大值。均衡度是實際熵值與最大熵值的比，表示土地利用的均衡程度，均衡度越大，土地利用的勻質性越強[10-11]。N指土地利用類型種類總數（N=8）。公式如下：

（4）優勢度（G）

與均衡度的意義相反，反映區域內一種或幾種土地利用類型支配該區域土地類型的程度[12]。公式如下：

3 結果分析

3.1 土地利用結構演變分析

根據式(1)計算出各類土地面積變化量和變化幅度，由表1可知，土地利用動態變化呈以下特征：

（1）耕地面積變化體現為4個階段：第一階段（2010-2013年），耕地面積減少趨勢平緩，年均減少576 hm2，年均減幅0.07%，減幅平緩的原因是耕地占補平衡、基本農田保護、增減掛鉤等措施的實施。第二階段（2014-2017年），耕地面積劇烈減少，年均減少1804 hm2，年均減幅0.22%，其原因是推進新蒲新區新城區建設，新型工業化、城市化所催生的房地產開發和開發區建設等占用了大量耕地。第三階段（2018年），耕地面積減少幅度降低，是棚戶區改造、新增耕地開墾等耕地保護措施的完善和有效開展。

（2）林地面積變化為2個階段：第一階段（2010-2014年），林地面積減幅突出，年均減少1293 hm2，年均減幅0.08%，主要是工業強市、城鎮化建設占用。第二階段（2015-2018年），林地面積減幅降低，年均減少810 hm2，年均減幅0.05%，主要是退耕還林政策實施取得實效。

（3）城鎮村及工礦用地面積大量增加，增幅較快，2010-2018年期間面積增加20444.05 hm2，增幅達到23.62%，這是在新型城鎮化驅動下，現代化建設與社會經濟發展的必然結果。

（4）交通運輸用地面積逐年增加，增長幅度較快，在新型城鎮化建設推進中，加快道路等基礎設施建設，實現縣縣通高速、高鐵運輸、機場建成通航，并在精準扶貧、精準脫貧上大力投入“通村通組通戶”農村道路等基礎設施建設，2010-2018年期間交通運輸量增幅高達37.82%。

表1 2010-2018年遵義市各類土地利用結構變化幅度（單位：hm2，%）Table 1 Amplitude of various types of land use structure in Zunyi city from 2010 to 2018 (unit: hm2, %)

3.2 土地利用結構信息熵時序分析

通過計算得到土地利用結構及信息熵、均衡度、優勢度，見表2所示。研究區2010-2018年土地利用信息熵提高了0.0195Nat，均衡度提高了0.0094，優勢度降低了0.0094。信息熵最高值為1.3059 Nat（2018年），年均增長率為0.24%。信息熵和均衡度總體呈緩慢的上升趨勢，優勢度不斷下降，說明研究區土地利用結構正緩慢朝著均衡狀態發展，不同地類面積之間的差別逐漸縮小，土地利用結構穩定性和勻質性逐步增強，但與經濟發達地區相比相差甚遠。

表2 2010-2018年遵義市土地利用結構及信息熵 均衡度 優勢度Table 2 Land use structure, information entropy, equilibrium degree and dominance degree in Zunyi city from 2010 to 2018

4 存在問題與面臨形勢

4.1 建設用地不斷增加，農用地面積不斷減少，二者矛盾日益突出

隨著現代社會經濟的不斷發展與城市化水平的不斷提高，新型工業化、城鎮化進程加快，建設用地需求急劇增加導致農用地特別是耕地面積劇烈減少。2010-2018年建設用地面積增加29594.28 hm2，年均增加3699.29 hm2，農用地減少20427.92 hm2，年均減少2553.49 hm2，其中，耕地面積減少9246.37 hm2，林地面積減少8414.27 hm2，草地面積減少7935.28 hm2，減少趨勢明顯。根據《規劃》到2020年，研究區耕地保有量804000 hm2，基本農田保護面積684667 hm2，基本農田保護率為85.16%，基本農田保護率過高，壓力大。而在城鎮化進程中，大量農村人口不斷向城鎮轉移或外出務工，在經濟利益的刺激下，耕地利用粗放、棄耕撂荒現象普遍存在。人均耕地面積僅為0.1041 hm2，遠低于世界平均水平，致使人地關系日益緊張，土地資源緊缺成為新時期城鄉發展的重要制約因素。

4.2 已突破建設用地指標總規模，土地供需矛盾加劇

根據《規劃》，2020年研究區建設用地總規模124900 hm2，其中：城鄉建設用地規模99900 hm2，城鎮工礦用地規模38900 hm2，交通水利及其他建設用地規模25000 hm2。人均城鎮工礦用地104 m2。2018年研究區建設用地面積已經突破了《規劃》中上級下達的規劃建設用地指標總規模，已突破4899.13 hm2。城鄉建設用地、城鎮工礦用地、人均城鎮工礦用地指標均已突破“天花板”，現有的空間用地規模無法滿足項目用地需求，致使項目落地困難，土地供需矛盾加劇，形勢嚴峻。建設用地指標結構不合理，空間規模與布局已不能滿足遵義市“黔川渝”結合部中心城市發展定位的新形勢需求，發展空間不足已然成為新時代新時期現代化進程中最突出的用地矛盾。

4.3 土地利用結構不合理，土地利用低效粗放，農村土地整治潛力大

2018年農用地、建設用地、未利用地占總面積比為88.28%、4.22%、7.5%，土地利用信息熵為1.3059，均衡度為0.6280，優勢度為0.3720，土地利用結構嚴重失衡，均衡度較差，土地利用低效。而建設用地中，城鄉建設用地占土地總面積的3.44%。其中城鎮工礦用地占1.25%；農村居民點用地占2.18%，人均農村居民點用地面積為225.16 m2，人均占地規模已超過國家規定人均用地150 m2高限標準。一是大多農村居民點建設布局散亂、面積超標、用地粗放，土地資源配置嚴重失調，成為新型城鎮化建設面臨的重要挑戰之一。二是農村空心村、廢棄宅基地閑置浪費現象嚴重，存在“散、亂、空”等問題，缺乏科學合理規劃，大量農村集體建設用地內部挖潛盤活利用潛力大。

4.4 耕地后備資源匱乏，占補平衡難度大

在十分有限的耕地資源約束條件下，在未來發展中應更加注意區域內耕地質量、數量與生態功能保護。耕地資源動態變化證實研究區在“嚴守耕地紅線、提升耕地質量”等方面貢獻程度還遠遠不夠，通過土地復墾與土地整治也無法彌補建設所侵占的耕地指標，補充耕地推進緩慢。耕地后備資源嚴重匱乏，落實耕地“占補平衡”難度加大。高投入、高耗能、高物耗、高污染和多占地“四高一多”的局面長期存在，這種結構性矛盾和粗放型增長方式帶來的土地資源粗放利用加劇了資源供求結構性緊張狀況，形成資源保障能力總體不足的局面。

4.5 現有土地利用布局難以適應新時期發展形勢

根據“堅持紅色傳承、推動綠色發展、打造西部內陸開發新高地”的發展戰略定位，力爭湄潭縣、綏陽縣撤縣設區，習水縣撤縣設市，統籌城市空間、規模和產業結構，優化“生產、生活和生態”空間布局，提升城市規劃建設管理水平，完善城鎮化戰略格局和城市群城鎮體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展，打造“黔川渝”三省市結合部中心城市。同時遵義市為貴州省城鎮體系規劃（黔中城市群的規劃）中的重要核心城市，為黔北地區的“核”，未來發展潛力和空間很大。新時期對遵義市發展目標、定位與空間布局提出了新要求，而原有的土地利用形式、利用結構、空間布局和功能定位已經不適應新時期的發展定位與需求。

5 對策及建議

5.1 科學利用三調成果編制國土空間規劃，提高土地集約節約利用水平

第三次全國國土調查是全面查實查清國土資源的重要手段，是關乎未來十年社會經濟發展和空間規劃的重要一項調查。在掌握真實的國土資源基礎數據上，有效利用三調開展下一輪國土空間規劃編制。從長遠出發，多層次、多角度、多方位、制定科學合理的國土空間規劃，嚴格落實“三線”劃定 (城市開發邊界、生態紅線、基本農田保護線），優化國土空間開發保護格局，發揮國土空間規劃在規劃體系中的基礎性作用和對各專項規劃的指導約束作用；同時加快推進主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等“多規合一”，優化土地集約節約利用，協調好生態保護與發展間的關系。

5.2 開展全域土地綜合整治，優化農村土地資源配置，促進城鄉經濟協調發展

新型城鎮化進程中建設用地不斷增加和耕地持續減少的現實狀況，優化農村土地資源配置已成為緩解土地資源緊缺的有效途徑之一。通過開展全域土地綜合整治，實現土地資源的優化配置、土地利用轉型和土地節約集約利用，促進人口聚集和產業集中分布，完善基礎設施，實現城鎮功能聚合。目前全域土地綜合整治正在開展試點，著力解決“鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化”等多維度問題。合理布設三生空間，促進農村產業融合發展，同時加強農村土地利用供給精細化管理，實現“鄉村振興”和城鄉一體化發展。

5.3 優化建設用地結構，保障科學發展合理用地

按照“保護資源、保護生態、保障科學發展”的原則，進一步優化調整建設用地內部結構與布局，實現建設用地從外延擴張變成內部挖潛，緩解供需矛盾。一是嚴格貫徹落實“嚴控增量、盤活存量、放活流量”的管控方針，嚴格控制建設項目用地規模、用地審批及違法用地建設，同時進行“供而未用”閑置存量建設用地挖潛，盤活存量用地，遏制建設用地規模盲目無序擴張。二是實施工業用地彈性供地，建設標準廠房，提高土地投資強度和容積率，不斷提高建設用地節約集約利用水平，有效保障經濟社會各項事業發展必需用地。三是用活增減掛鉤，盤活農村存量建設用地，增添農村發展活力。城鄉建設用地增減掛鉤是國家推出的支持新農村建設、促進城鄉統籌發展、破解保護與保障“兩難”困境的一項重要管理措施，是目前解決建設用地空間規模不足的有效途徑之一。通過增減掛鉤盤活農村存量閑置低效用地，促進土地在空間位置上的調整和互換，緩解城鎮發展空間用地規模不足而農村集體建設用地粗放浪費等問題。四是以“堅持紅色傳承、推動綠色發展、打造西部內陸開發新高地”發展要求為目標，打造遵義都市圈城鎮群，將周邊城鎮城市化，拓展城市空間，優化城市布局，完善城鎮功能，奮力推進新型城鎮化。

5.4 創新土地利用政策，有效推進土地制度改革

按照“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念以及新時代新要求，創新土地利用政策，推進土地制度改革。一是深化農村土地及集體產權制度改革。深化土地征收、宅基地制度改革，健全土地流轉規范化管理，發展多形式、多模式的農業適度規模經營與農村一二三產業融合發展，允許承包地經營權擔保融資，拓展改革試點。同時推進農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的三變改革，激發鄉村發展活力。二是持續推進農村集體經營性建設用地入市改革。規范集體建設用地流轉機制，建立城鄉統一的建設用地市場、完善土地收益分配機制，推進城鄉統籌發展。近年來，湄潭縣在探索集體經營性建設用地入市工作方面獲得較好經驗與成果，值得推廣和借鑒。三是構建自然資源資產產權制度改革。自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。健全產權體系、明確產權主體、開展統一調查監測評價、加快統一確權登記等工作。目前赤水市正在開展自然資源資產有償使用制度試點工作。

5.5 推進生態文明建設，人與自然和諧共處，構建人類命運共同體

堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，構建“山、水、林、田、湖、草”生命共同體[13]，樹立經濟發展與生態保護相統一的思想；堅持“保護優先、合理布局、控管結合、分級保護、相對穩定”原則，構建結構合理、布局優化、功能協調、效益顯著的生態體系，統籌安排區域“生產、生活、生態”三生用地，提升生態旅游高品質發展。同時對生態環境脆弱區、敏感區等區域，加快編制國土空間生態修復規劃，以“共抓大保護、協同大治理”生態修復機制為目標，以生態環境、資源環境承載力為基礎，提升國土空間生態品質，促進人與自然和諧共生，實現“社會+經濟+生態”協調發展。