凝聚全社會力量 推進碳達峰目標實現

(生態環境部應對氣候變化司，北京 100006)

1 碳達峰目標和碳中和愿景提出的戰略意義

1.1 進一步彰顯了我國應對氣候變化工作的雄心和決心

氣候變化是當今人類面臨的重大全球性挑戰。積極應對氣候變化是我國實現可持續發展的內在要求，是加強生態文明建設、實現美麗中國目標的重要抓手，是我國作為負責任大國、推動構建人類命運共同體的責任擔當。2020 年9 月22 日習近平總書記在第75 屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和[1]。2020 年12 月12 日習近平總書記在氣候雄心峰會上全面更新了中國2015 年提出的國家自主貢獻目標，明確了中國新的碳達峰目標和碳中和愿景的具體舉措，這標志著我國應對氣候變化工作進入全新階段[2]。

習近平總書記這一系列重要宣示充分展現了大國領袖卓越的戰略眼光、開闊的世界胸懷和恢宏的全球視野，彰顯了我國積極應對氣候變化、走綠色低碳發展道路的雄心和決心。黨的十九屆五中全會明確提出要降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制定2030 年前碳排放達峰行動方案等相關要求。中央經濟工作會議明確了2021 年8 項重點經濟工作任務，“做好碳達峰、碳中和工作”位列其中。在中央財經委員會第九次會議上，習近平總書記進一步強調實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和的目標。這就意味著我國在持續為降低氣候變化影響做貢獻的基礎上，按下了減碳加速鍵，對我國應對氣候變化工作提出了更高的要求，也對各行各業下大力氣推進碳減排發出了動員令。

1.2 為我國經濟社會全面綠色轉型注入強大動力

做好碳達峰、碳中和工作對加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子具有重要指導意義，將促進我國經濟高質量發展、社會全面綠色低碳轉型、生態環境高水平保護。這是黨中央、國務院立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展的重要部署[3]，也進一步表明做好碳達峰、碳中和工作與經濟高質量發展之間緊密相連。

碳達峰目標和碳中和愿景與我國建設社會主義現代化強國的兩個階段性戰略安排緊密相連，要求我們保持生態文明建設的戰略定力，以降碳作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，采取更加有力度的舉措來控制溫室氣體排放。通過做好碳達峰、碳中和工作，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系、構建清潔低碳的能源體系、倡導綠色低碳的生活方式，促進經濟結構、產業結構、能源結構、運輸結構、消費結構調整優化，為高質量發展持續注入動力，實現經濟發展和應對氣候變化的雙贏。

1.3 為進一步統籌應對氣候變化與生態環境保護相關工作，實現降碳與污染物減排、改善生態環境質量協同增效提供有力抓手

我國的能源結構是以高碳的化石能源為主，2020 年占比約85%，其中煤的占比達到57%。化石能源燃燒不但是CO2等溫室氣體排放的主要來源，同時燃燒產生的顆粒物、SO2、NOx 等也是當下大氣污染物的主要來源。可以說，能源活動相關CO2等溫室氣體與大氣污染物具有同根、同源、同過程的特點。我國減污降碳協同已經具備較好的基礎，包括法治基礎、體制基礎、行動基礎等，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，大力推進污染物減排和環境質量改善，協同推動能耗強度和碳排放強度下降。

應對氣候變化工作與環境污染治理和生態保護工作統籌融合、協同增效潛力巨大。碳達峰目標和碳中和愿景的提出有利于進一步強化應對氣候變化與生態環境保護工作的統籌協調，有利于增強生態環境保護工作的整體性，推動把機構改革成果更好轉化為生態環境治理效能。做好碳達峰、碳中和工作是共謀全球生態文明建設的重要選擇，有利于統籌把握生態環境保護與應對氣候變化的全球性特征。

1.4 進一步彰顯了我國作為負責任大國的擔當，為全球氣候治理貢獻中國智慧和中國方案

我國一貫以對全人類和我國人民長遠利益高度負責的態度積極應對氣候變化，建設性地參與全球氣候治理進程。特別是黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，“應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是我國可持續發展的內在要求，是推動構建人類命運共同體的責任擔當”。在習近平生態文明思想和習近平外交思想指引下，我國積極引導氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者。

氣候變化是全人類面臨的共同挑戰，需要國際社會攜手努力、共同應對。但同時我們也要看到，當前全球合作應對氣候變化面臨的突出問題是發達國家不加區分地要求發展中國家按照與發達國家相同的標準和力度采取減排行動，忽視發展中國家適應氣候變化不利影響的迫切需求，對發展中國家資金支持嚴重不到位。多年來，我國始終積極建設性地參與全球氣候治理，碳達峰目標和碳中和愿景的提出進一步體現了我國構建人類命運共同體的責任擔當，為全球氣候治理注入新的政治推動力。習近平總書記的對外宣示是對國際社會的莊嚴承諾，為國際社會全面有效落實《巴黎協定》注入了強大動力，推動各國攜手應對全球性挑戰、共同保護好人類賴以生存的地球家園，受到國際社會廣泛認同和高度贊譽。

2 我國碳達峰工作面臨的形勢與挑戰

“十三五”期間，我國實施積極應對氣候變化國家戰略，采取了調整產業結構、優化能源結構、節能提高能效、推進碳市場建設、增加森林碳匯等一系列措施，實現了碳強度的持續下降和能源結構的持續優化，基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。但是，我們應該清醒地認識到，我國應對氣候變化工作還存在多方面短板。實現碳達峰目標和碳中和愿景還面臨很大挑戰，不是輕而易舉就能實現的，需要付出艱苦卓絕的努力。

2.1 時間緊、任務重，亟須出臺有力的政策措施，做出更大的努力

從國際經驗看，不論是能源結構調整(英國)、經濟結構調整(德國)，還是雙重調整(美國)，碳排放達到峰值后都會存在一個平臺期。發達國家從二氧化碳達峰到實現碳中和要經歷40 年～70 年，我國要在30 年內實現從二氧化碳達峰到碳中和，時間非常緊迫，挑戰很大。這也意味著我國不僅要嚴格控制達峰時的二氧化碳排放總量，還要在達峰后迅速實現碳排放的持續下降，所面臨的能源和產業轉型任務相當艱巨。

國家統計局數據表明，我國目前人均GDP 剛過1 萬美元，工業增加值比重為32%，城鎮化率為60.6%。近期，我國仍將面臨實現新型工業化和城鎮化轉型發展所帶來的能源剛性需求。同時，我國亟須解決發展不平衡不充分的突出問題，彌補民生領域短板，解決群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨的難題，滿足人民日益增長的美好生活需要。隨之而來的能源消費需求的持續增長，將對碳達峰和碳中和造成壓力。只有抓住“十四五”關鍵期，采取有力政策措施才能為后續實現碳中和奠定良好的基礎。

2.2 面對新目標新任務，認識和路徑都要發生轉變

面對實現碳達峰的工作目標，核心問題是要逐漸從傳統污染物減排轉向碳減排，同時碳排放控制比傳統污染物控制難得多。因此，針對碳達峰目標和任務，我們的認識要發生改變，要轉變碳排放是發展空間的傳統觀念。碳達峰不是“攀高峰”，如果碳達峰有一個很高的峰值，必然會對2060 年前碳中和愿景實現造成很大的壓力和挑戰。

此外，目前我國部分地方和行業的緊迫感還遠遠不夠。一些地方還在“老思路”上打轉，推動碳減排的動力還需增強，部分省份對碳達峰和碳中和的認識有待進一步提高，給全國碳達峰、能耗雙控、產業結構和能源結構調整、大氣污染治理等工作帶來挑戰和風險。同時，社會公眾應對氣候變化意識薄弱，缺少自下而上推動綠色低碳發展的積極性和主觀能動性。

2.3 發展不平衡不充分，實現碳達峰目標挑戰巨大

實現碳達峰和碳中和受能源結構和產業結構轉型強度影響。根據國家統計局相關數據，2020 年，煤炭占我國一次能源消費比重已經下降到56.8%，但與歐盟、美國、日本達峰時的29.0%、23.5%、25.7%相比，仍存在很大差距。我國能源結構短期內難以根本性改變，能源消費總量仍處于增長趨勢，煤炭占能源消費比重短期內難以大幅下降。同時，我國還面臨著保障能源安全的需求。世界銀行數據指出，目前，歐盟、美國、日本第二產業占GDP 比重分別為22.2%、18.2%和29.1%，而我國第二產業占比為39.0%。

2030 年前實現碳達峰是國家層面的目標，但我國各省份發展程度不平衡、不充分，產業布局和自然資源稟賦存在較大空間差異，面臨著發展經濟、改善民生、消除貧困等一系列艱巨任務。此外，各地各行業的碳排放實際情況不同，碳達峰和碳中和涉及面廣，需要做到精準施策，對統籌協調提出了更高要求。

2.4 落實控制溫室氣體排放目標缺乏有效抓手

當前，降碳目標引領作用還需凸顯、制度標準還需完善、方法手段還需強化、基礎能力還需提高。溫室氣體排放統計核算制度還不能滿足做好碳達峰和碳中和工作的要求。各部門和地方普遍存在氣候變化相關專業人才和研究機構設置相對缺乏的情況，需要著力提升業務能力、支撐和保障能力。專門的法律法規、制度保障、排放標準、管理體系等都亟須建立。

對碳達峰、碳中和有重大影響的產業、技術的政策研究和部署還需增強；應對氣候變化與經濟社會發展的統籌力度還有待提高；支持碳達峰、碳中和的產業、財政、金融、能源、投資、土地、價格、技術等領域的支持政策還相對不足；推動國家自主貢獻項目、碳市場建設、碳中和的資金投入還需要加大力度，并擴大資金來源范圍。

3 我國碳達峰下一步工作安排

我國力爭2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。實現碳達峰和碳中和是一場硬仗，需要全社會形成合力共同推進。“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，是落實碳達峰目標和碳中和愿景的第一個五年。我國將以更大的決心和力度，全面加強應對氣候變化工作，形成促進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的倒逼機制，從源頭上推動經濟結構、產業結構、能源結構根本轉型，提升全社會綠色低碳發展意識，堅決落實好黨中央、國務院的決策部署[4]。

3.1 統籌謀劃“十四五”目標任務

堅定不移貫徹新發展理念，堅持系統觀念，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，做好“十四五”應對氣候變化工作。明確與碳中和相銜接、有力度的“十四五”能耗強度下降和碳強度下降約束性指標，向各省(區、市)分解落實并強化考核監督。推動應對氣候變化目標任務全面融入“十四五”生態環境保護規劃。對接“十四五”規劃綱要和生態環境保護規劃，編制好“十四五”應對氣候變化專項規劃。

3.2 開展二氧化碳排放達峰行動

把碳達峰和碳中和納入生態文明建設整體布局，推動制定《2030 年前碳排放達峰行動方案》，在“十四五”“十五五”期間持續推動實施。堅持全國統籌，強化頂層設計，發揮制度優勢，壓實各方責任，根據各地實際分類施策，促進地方梯次、有序達峰，鼓勵有條件的地方率先達峰。鼓勵各部門制定達峰專項行動方案，在各自職責范圍內，提出推動達峰行動的政策行動和保障措施，將碳達峰行動目標任務融入各領域戰略和規劃，推動各部門積極參與、各司其職。鼓勵能源、工業、交通、建筑等重點領域制定達峰專項方案，明確電力、鋼鐵、建材、化工、石化、有色等重點行業的達峰目標和行動方案。推動重點領域、重點行業和重點企業形成達峰政策合力。

3.3 加強氣候治理體系和治理能力建設

推動各部門積極參與、各司其職、形成合力；推動地方把應對氣候變化工作擺在更加重要的位置，統籌推進落實國家應對氣候變化目標和地方經濟社會可持續發展；加強應對氣候變化專門法律法規和政策標準體系建設；建立完善溫室氣體排放統計核算體系；更好發揮市場機制作用，加快推進全國碳市場建設，推動碳排放權交易立法；實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度；將達峰有關工作進展納入中央生態環境保護督察，加強考核監督評估，及時調整強化政策措施；支持國家自主貢獻重點項目建設；加強氣候風險和脆弱性評估，提高氣候風險管理和適應氣候變化能力；統籌推進應對氣候變化與生態環境保護相關工作。

3.4 推動能源結構低碳轉型

構建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源消費總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動，深化電力體制改革，構建以新能源為主體的新型電力系統。采取有效措施控制化石能源消費，嚴控能耗強度特別是化石能源消費強度。實施更加嚴格的控煤措施，大力推進以電代煤、有序推進以電代油、加大散煤治理力度，持續推進北方地區清潔取暖工作，大力推進散煤和鍋爐用煤替代，推動煤炭消費盡早達峰。推動節能提高能效，加強重點領域節能。大力發展非化石能源，提高光伏、風電等新能源的消納能力，積極開發可再生能源(如制氫等)先進技術和產業。同時要統籌生態保護與新能源發展用地關系，滿足新能源發展用地需求。加快完善有利于可再生能源利用的電力體制，有效落實可再生能源電力消納保障機制。

3.5 深化重點領域低碳行動

加快推動傳統工業生產方式綠色低碳變革，通過節能和提高能效、調整用能結構、優化工藝流程等措施，在電力、鋼鐵、水泥、石化、煤化工、電解鋁等重點行業實施低碳化改造工程。打造現代化低碳工業體系，積極推行低碳產品認證。持續優化交通運輸布局結構，加強鐵路、公路、水運、民航等運輸方式的銜接，充分發揮多種運輸方式的比較優勢和組合效率。深入實施發展新能源汽車的國家戰略，加強低碳交通基礎設施建設。加快構建綠色出行體系，實施公共交通優先發展戰略，完善城市慢行交通系統。大力推動綠色建筑發展，進一步提高新建建筑的綠色建筑比例，推動既有建筑綠色改造，推進農村建筑節能改造，加快推廣超低能耗、近零能耗和零能耗建筑，探索零碳建筑實施路徑。強化節能提高能效，全面推進工業、建筑、交通、公共機構等重點領域節能，推動數據中心、5G 基站等新基建能效提升。

3.6 統籌應對氣候變化與生態環境保護相關工作，實現減污降碳協同效應

牢牢把握“實現減污降碳協同效應”這個總要求，把降碳擺在更加突出優先的位置。未來將按照統一政策規劃標準制定，統一監測評估，統一監督執法，統一督察問責的基本原則，以改善生態環境質量為核心，以發揮整體優勢、提升整體合力為主線，以健全制度、完善機制為依托，以協同優化高效為著力點，促進應對氣候變化與生態環境保護相關工作統籌融合、協同增效，推進生態環境治理體系和治理能力現代化，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護取得新成效。

3.7 大力推進綠色低碳技術創新

強化科技支撐，對碳達峰和碳中和有重大影響的技術要進行超前部署。加快開展前沿、關鍵低碳技術的創新研發、應用和示范，支持國家自主貢獻重點項目建設。積極推廣各類節能、提高能效等可持續能源消費技術，加快發展高效安全儲能技術，推動氫能技術發展和規模化利用，加大先進核能研發力度。大力推動碳捕集利用封存等二氧化碳移除技術的研究、示范與推廣，以規模化、全流程為導向開展示范工程建設。圍繞我國新發展理念、新發展階段和新發展格局，推動碳中和戰略研究相關工作，對碳中和時間表、路線圖、重點任務、重點行業、關鍵技術、重大政策、重大制度開展戰略研究。

3.8 推行低碳生產生活方式

深入開展低碳生活輿論引導，積極開展培訓宣介，提升各地方、各部門、全社會對碳達峰和碳中和工作的認識，全面提升公眾綠色低碳生活消費意識。倡導簡約適度、綠色低碳的生產生活方式，提升各級領導干部和全社會應對氣候變化和低碳意識。在重點領域、重點行業、重點環節加大綠色低碳改造力度。倡導從衣食住行用等各個方面踐行綠色低碳的生活和消費方式，反對奢侈浪費，鼓勵綠色出行，營造綠色低碳生活新時尚，為應對氣候變化作出自己的貢獻。