關于加快完善長江流域生態文明制度的對策建議

馮丹陽，郝海廣

(中國環境科學研究院，北京 100012)

習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，要“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對現代環境治理體系的目標要求、構建思路與實施路徑提出了系統性安排。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)，專門要求加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理。“共抓大保護、不搞大開發”是長江經濟帶建設的戰略導向和基本原則。深入貫徹落實黨的十九屆四中、五中全會和《指導意見》精神，加快完善生態文明制度，構建現代長江保護治理體系，是當前重大任務。

1 生態文明制度建設的基本要求

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，從實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度4 個方面，提出了堅持和完善生態文明制度體系的努力方向和重點任務。黨的十九屆五中全會《建議》進一步強調了完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化的各項要求。

1.1 實行最嚴格的生態環境保護制度

《決定》強調，堅持人與自然和諧共生，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系，完善生態環境保護法律體系和執法司法制度體系。《指導意見》指出，要制定修訂固體廢物污染防治、長江保護、海洋環境保護、生態環境監測等方面的法律法規，加快排污許可管理條例立法進程。《建議》強調全面實行排污許可制度，體現了環境治理法律法規政策體系和企業責任體系的制度約束，給出了制度體系的實施方略。實行最嚴格的生態環境保護制度，將為生態文明建設和生態環境保護提供支撐，是實現美麗中國的重要保障。

1.2 全面建立資源高效利用制度

習近平總書記指出，“在資源利用上線方面，不僅要考慮人類和當代的需要，也要考慮大自然和后人的需要，把握好自然資源開發利用的度，不要突破自然資源承載能力”。《決定》強調，要健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節約制度，健全自然資源監管體制。《建議》進一步提出，要健全自然資源資產產權制度和法律法規，建立水資源剛性約束制度。這些制度體系在優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中將起到關鍵作用。《指導意見》為這些制度的建立提出了具體實施舉措，例如要健全環境治理企業責任體系，積極踐行綠色生產方式，明確了企業主體需要落實的資源高效利用措施，為把各項制度要求落實到企業責任層面提供了路徑。

1.3 健全生態保護和修復制度

黨的十九大報告提出，要加大生態系統保護力度，實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。《決定》提出要“統籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態保護”“加強對重要生態系統的保護和永續利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系”。《建議》強調要強化河湖長制，加強長江、黃河等大江大河生態保護和系統治理，實施好長江十年禁漁。生態保護修復是落實生態優先、綠色發展的重要前提[1]，是維護國家和區域生態安全的重要任務。

1.4 嚴明生態環境保護責任制度

《決定》提出要建立健全和落實生態文明建設目標評價考核制度、領導干部自然資源資產離任審計、生態環境監測和評價制度、生態補償和生態環境損害賠償制度等各項責任制度。《指導意見》進一步提出要健全環境治理領導責任體系和環境治理監管體系，推動跨區域跨流域污染防治聯防聯控，把完善各項制度作為環境治理體系的重要內容。只有持續加強制度建設，構建起完備的治理體系，形成高效的治理能力，不斷推進治理體系和治理能力現代化，才能把制度優勢更好地轉化為治理效能。生態環境保護責任體系為用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境提供了根本遵循和有力支撐。

2 長江流域生態文明制度建設進展及成效

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央做出實施長江經濟帶發展戰略這一重大決策部署，強調要“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”，在2020 年扎實推進長三角一體化發展座談會上又提出要把保護修復長江生態環境擺在突出位置。國家和長江經濟帶沿線各省市陸續出臺關于長江生態環境保護的制度政策，長江流域生態環境質量得到持續改善[2]。

2.1 長江生態環境保護規劃和法治基礎初步建立

國家制定實施《長江經濟帶生態環境保護規劃》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》《長江經濟帶國土空間規劃(2018—2035 年)》等，明確長江經濟帶生態環境保護的目標和任務，對長江流域生態環境保護具有基礎性和先導性作用[3-4]。最高人民法院發布《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》，長江經濟帶11 個省市及青海省高級人民法院簽署《長江經濟帶11+1 省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》，突出強調了水環境與水資源的司法保護。《中華人民共和國長江保護法》已于2020 年12 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過，并于2021 年3 月1 日起施行。

2.2 長江水資源和岸線利用制度進一步強化

為建立水資源合理配置和高效利用體系，我國確定了“水資源開發利用量”“納污總量”“用水效率”三個嚴格的控制指標。中國科學院啟動“長江經濟帶岸線資源調查與評估”重點項目，首次界定了長江自然岸線的類型，調查和評估了濱岸水環境與水生態狀況，完成劃定長江“三生岸線”。湖北省對省內岸線資源高效集約利用做出了規定，實施岸線清查、岸線資源整頓、生態修復等專項行動，建立長江段和漢江沿線港口岸線資源利用的長效機制。推動長江經濟帶發展座談會召開四年來，長江流域統籌推進水污染治理、水生態修復、水資源保護，先后組織開展了長江入河排污口排查、長江經濟帶工業園區污水處理設施整治等系列行動，解決了一批“老大難”問題。

2.3 長江流域生態保護修復與環境治理穩步推進

長江經濟帶11 省市率先完成生態保護紅線劃定，形成包括水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、水土流失控制等6 大類、144 個片區[5]、三區十二帶為主的生態保護紅線空間格局。四川廣安華鎣山、云南撫仙湖流域、重慶長江上游生態屏障、湖北長江三峽等區域被納入國家山水林田湖草生態保護修復工程試點，得到國家重點生態保護修復治理專項資金支持。國家將長江保護修復作為打好污染防治攻堅戰七大標志性戰役之一，生態環境部成立了國家長江生態環境保護修復聯合研究中心，積極探索新技術，開展駐點跟蹤指導，為長江生態環境保護修復攻堅戰提供技術支撐。長江生態環境持續改善，20 年來長江水質達到最優，連續2 年保持在Ⅱ類，優于國家Ⅲ類的考核目標，劣Ⅴ類國控斷面已實現了動態清零[6-7]。2020 年1 月1 日開始實施長江十年禁漁令。

2.4 長江流域生態環境保護責任制度基本形成

長江流域各省、市、縣、鄉建立了河(湖)長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。中央生態環境保護督察“回頭看”“綠盾”行動及長江流域生態問題專項督察整改工作取得成效。長江經濟帶全面推行“三線一單”，把生態環境保護的要求落實到每條河流和單元上。生態環境部制定實施《長江流域水環境質量監測預警辦法(試行)》。最嚴格水資源管理制度考核、重點流域水污染防治規劃考核制度日益深化，初步形成生態環境保護硬約束。重慶、貴州、湖南、湖北建立跨區域環境保護聯動協作機制和長江上游地區流域水庫水情信息共享平臺。貴州率先啟動生態環境損害賠償制度試點。

3 長江流域生態文明建設和生態環境保護面臨的挑戰

雖然國家和地方不斷加大長江流域生態環境保護工作，但生態功能退化、環境污染、岸線亂占濫用等問題依然突出，綠色發展水平不平衡性特征明顯[8]，流域管理體制機制還需要進一步轉變，生態環境硬約束機制尚未建立，難以適應流域生態環境保護需求，生態文明制度仍然亟待進一步完善[9-11]。

3.1 重要生態空間被嚴重擠占，生態系統服務功能退化明顯

在過去的二十年間，長江流域生態系統格局變化劇烈，尤其是長三角區域，近20%的生態系統類型發生變化，農田、森林、草地、河湖、濕地等生態系統面積不同程度減少，2000—2019 年因城鎮擴張年均侵占農田、濕地和森林面積超過1000 平方千米，大致相當于我國香港地區的面積[12]。長江流域水生態保護雖取得了一定成效，但岸線開發過程中亂占濫用、占而不用、多占少用、粗放利用等問題還普遍存在，長江生物完整性指數到了最差的“無魚”等級[13]。優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的空間管控單元還未完善，資源環境承載能力監測預警長效機制還未健全。

3.2 流域水資源保護壓力加大，資源高效利用仍待加強

長江流域水質雖總體良好，但水資源保障程度、利用效率不高，水資源浪費現象仍較嚴重，嚴重影響了生態環境。長江流域5 萬多座水利水電工程，如果不能保持一定的生態流量下泄，會導致下游生態環境惡化[14]。河湖關系受到干擾和破壞，僅剩洞庭湖、鄱陽湖等少數湖泊與長江直接相通。水生態流量和水資源監督管理和統籌調度仍存在不足，產業結構調整仍待與資源環境承載能力相適應，負面清單管理制度仍需加強。

3.3 水生態監測評價體系不完善，生態保護與修復聯動協調能力不足

長江流域尚有30 多萬平方千米的水土流失面積，江河源頭區、重要水源區和生態脆弱區的預防保護工作才剛剛起步，生產建設項目造成人為水土流失問題依然較嚴重[15]。生態保護和修復相關標準和規范還不成熟，具體工作缺少指導依據和標準制約，未能從源頭上系統制定生態環境修復和保護的整體預案和行動方案。水生態監測評價體系還不完善，缺乏流域尺度上的整體布局，尚未形成統一的監測方法體系，缺乏定量評價指標。

3.4 流域管理體制機制尚不完善，監督執法能力不足

長江流域管理雖然取得了一定成效，各部門之間、流域和行政區域之間、沿江11 省市上下游之間仍缺乏有效的統籌協調和管理機制。比如生態環境與自然資源兩個部門在生態保護領域的工作規則尚未真正明晰，生態環保責任追究機制、監督機制難以真正落實。生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑還不明確，生態環境損害的修復和賠償制度還在探索之中。對損害社會公共利益，有重大風險的環境污染、生態破壞行為和污染環境、侵害眾多消費者合法權益等行為，還需要進一步健全法律法規和制度政策。

4 推進長江流域生態文明制度建設的重點

長江流域生態文明建設和生態環境保護關乎長江經濟帶發展戰略的實施效果。面對當前長江流域生態環境保護面臨的突出問題，應按照黨的十九屆四中、五中全會和《指導意見》要求，加快完善長江流域生態文明制度，保障綠色底色和成色，保持戰略定力，推進實現長江保護治理體系和治理能力現代化。

4.1 以頒布實施《長江保護法》為契機推動完善生態環境保護法律法規制度

一方面，以《長江保護法》為統領，為長江流域生態環境保護提供法治基礎。作為一部綜合性的法律，《長江保護法》以水為重點，統籌資源、環境、生態等領域，強調空間管控、保護修復、風險防控等方向，以生態整體性和流域系統性作為立法的根本遵循。堅持“生態優先、綠色發展”理念，突出長江生態保護和修復的壓倒性地位，堅決守住生態保護紅線，杜絕生態破壞行為，明確水資源開發、利用與保護之間的關系。另一方面，完善相關各項法規制度政策，為長江流域生態環境保護保駕護航。創新跨區域生態保護與環境治理聯動機制，以淮河流域、巢湖流域為重點，加強流域生態環境綜合治理，加快形成區域和流域生態環境協同治理經驗。

4.2 以推進“三線一單”編制為基礎建立健全國土空間用途管制制度

一是以“三線一單”為基礎，扎實有效推進長江流域國土空間規劃體系建設。逐步構建起“三線一單”為空間管控基礎的管理新框架，建立生態環境分區管控體系，將長江上游重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等納入保護范圍，保留重要的自然生態空間。二是規范環境管理，統籌河道開發利用機制。綜合整治排查長江沿岸各類排污口，規范排污口管理；規范企業環境管理，監管沿線工業企業達標排放；嚴格控制小水電開發，強化水電規劃環評，避讓重要的生態敏感區，確保珍稀物種不因水電梯級開發而消失；加強航運風險管控，實行重點水域全面禁捕。三是推動建立長江經濟帶一體的規劃實施管控制度。統一生態環境監管權，采用一致的監管尺度和標準，完善綜合決策、協調聯動、整合執法、多元共治、責任追究的制度體系。

4.3 以自然資源資產確權管理為抓手建立推行資源高效利用制度

一是推進自然資源統一確權登記，健全自然資源產權制度。長江保護涉及水資源的合理調配、開發利用等，需從生態環境保護角度，關注水污染防治、水質量改善、水生態保護、水風險防范和水安全保障，對于長江流域沿線的水資源、礦山資源等自然資源統一登記在冊、確權管理。二是完善資源有償使用制度。考慮長江流域東、中、西部的不同發展階段、不同發展水平、不同利益訴求，處理好流域和行政區域之間的關系，保證資源配置的公平性，擴大優質生態產品供給、通過生態補償制度實現生態產品價值。三是要全面實行資源總量管理和全面節約制度。按照國家實行最嚴格水資源管理制度的要求，進一步完善長江流域水資源開發利用總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污的“三條紅線”指標體系、監督管理體系及指標考核機制。

4.4 以統籌區域山水林田湖草生命共同體為主線健全生態保護和修復制度

一是以長江干流、主要支流及重點湖庫為突破口，統籌山水林田湖草系統治理，堅持污染防治和生態保護并重，合力推進水污染治理、水生態修復、水資源保護，對長江流域蘊含豐富的林、草、河、湖、濕地等自然資源給予充分的生態保護。二是加強長江生態保護和系統治理，確保對重要生態系統的保護和永續利用。加強生態系統修復，提升生態環境承載能力。對長江、黃河流域重點水域全面禁捕，嚴禁非法采砂。開展工業、農業、生活、航運污染“四源同治”。著力解決突出生態環境問題，借鑒國外的有效經驗，確保長江生態功能和生物多樣性資源逐步恢復，環境質量持續改善，最終實現和諧、健康、清潔、優美、安全長江的建設目標。三是進一步完善水生態監測評價體系。加強流域尺度上的整體布局，形成統一的評價方法、指標和監測方法體系，對長江流域生態環境保護與修復進行定量評價，健全生態環境監測和評價制度。

4.5 以落實生態環境價值為導向推進完善生態補償和生態環境損害賠償制度

一是國家通過財政轉移支付等方式，按照“誰受益誰補償”的原則，建立健全位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區，以及中、下游開發地區、受益地區對生態保護地區的水環境生態保護補償機制[16]。建立符合我國國情的政府主導、社會參與的長江流域生態保護補償制度體系，推動生態環保扶貧。二是針對沿江岸線化工廠和采礦業密集、管理粗放的問題，強化全流域管理體制機制，加大對因環境污染、生態破壞導致的生態環境功能損害的賠償力度，積極開展生態環境損害調查、鑒定評估等，由賠償人進行生態環境修復與損害賠償。搭牢生態文明體制中源頭嚴防、過程嚴管、損害賠償、后果嚴懲的基礎性制度框架。

4.6 以環境治理體系為保障建立健全生態環境保護責任制度

一是建立健全領導責任體系。實行生態環境保護黨政同責、一崗雙責。落實領導責任制，長江經濟帶發展領導小組要統一指導長江經濟帶發展戰略實施，統籌協調跨地區跨部門重大事項，各相關單位要各履其職，及時幫助地方克服困難、解決問題。二是落實企業責任體系。推動綠色產業合作，推動下游地區人才、資金、技術向中上游地區流動，實現動力變革、加快動力轉換。健全市場機制，規范環境治理市場行為，強化環境治理誠信建設，促進行業自律。三是完善監管體系。嚴格執法、加強監管，加快補齊環境治理體制機制短板。明晰政府、企業、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局。