粵港澳大灣區城鎮化與鄉村振興發展風險研究

■王曉燕

（廣東理工學院經濟管理學院，廣東 肇慶 526020）

粵港澳大灣區屬于世界級的城市群，英文簡稱為GBA，由香港、澳門兩個特別行政區，以及廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九個珠三角城市組成，總面積為5.6萬平方公里，是我國境內經濟活力最強的區域，有著極高的開放性，其戰略地位十分重要。現階段，我國政府高度關注粵港澳大灣區各個領域的發展，在此之中，推進城鎮化步伐以及促進鄉村振興，成為建設粵港澳大灣區的重點內容。在城鎮化以及鄉村振興的發展過程中，不僅要重視其前景，更要重視風險因素并及時采取措施應對。

一、城鎮化與鄉村振興的內涵

（一）城鎮化相關內涵

城鎮化又被稱為城市化，英文為urbanization或者urbanisation，是指一個國家或者地區調整自身產業結構、促進科技以及社會生產力發展的行為，其社會原本為第一產業為主的傳統鄉村型社會，在發展過程中逐漸轉變為第二產業和第三產業的現代城市型社會。

對于城鎮化的概念，不同學術領域的定義各不相同。人口學把城市化定義為農村人口轉化為城鎮人口的過程，從地理學角度來看城市化是農村地區或者自然區域轉變為城市地區的過程，經濟學上從經濟模式和生產方式的角度來定義城市化，生態學認為城市化過程就是生態系統的演變過程，社會學家從社會關系與組織變遷的角度定義城市化。城鎮化這一概念是多維度的，其中包含經濟、人口、地理空間、社會文明等多種因素。

（二）鄉村振興相關內涵

習近平總書記于2017年10月18日出席十九大，同時提出“鄉村振興”戰略。在十九大會議報告中明確指出，農村問題和農業問題，直接關系到我國的國計民生，中國共產黨的首要任務就是解決“三農”問題。

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。“鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。”我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，它的特征很大程度上表現在鄉村。全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國，最艱巨、最繁重的任務在農村，最廣泛、最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村。實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

二、粵港澳大灣區城鎮化與鄉村振興現狀

進入21世紀之后，廣東省的城鎮化及鄉村規劃建設總體分為3個階段，分別為規劃探索（2004—2012年）、優化提升（2013—2017年）及全面振興階段（2018年以來），已經取得重大進步，然而選擇路徑之中的諸多制約效應也逐漸凸顯出來。

以鄉村建設為例，第一個階段的重點為村莊規劃編制、宜居村鎮建設、特色村落挖掘與鄉村統籌發展，沒有在整治鄉村環境、改造危舊房屋、建設貧困村方面投入太多精力。第二個階段已經重視鄉村環境的建設，主要內容為規劃編制的信息化、鄉村統籌和脫貧攻堅，建設成果得到有效提升，而且建設有效性也得到保障。但是第一階段和第二階段并沒有真正使內生動力相關的問題得到解決，鄉村地區的可持續發展尚未達成。因此，無論是城鎮化建設還是鄉村振興，必須激發起內生動力，同時著手構建穩定的、長期的發展機制。在城鎮化建設以及發展鄉村振興的過程中，必須對鄉村地區的功能和價值進行深刻認知，樹立綠色發展目標，真正使城鄉之間的發展達到平衡，城鄉之間相輔相成、共同進步。

三、粵港澳大灣區城鎮化與鄉村振興發展之中的風險因素

（一）城鎮化面臨的風險

在粵港澳大灣區的核心城市之中，由于受到城市化與工業化雙重驅動，土地開發強度已經超出30%，但是在品質提升與環境方面依舊存在困境。例如，廣州市作為密度較高的城市開發地區，需要為新的產業、技術、模式等提供更高質量的城市空間，但是城市形態無法與之相匹配，城市內部配套的公共設施規模不夠大、城市中心程度較低、資源分布尚未平衡、空間增長速度放緩等問題，需要及時進行改善。在粵港澳大灣區核心城市之中分布的新城區、產業園區、小城鎮以及鄉村等建設，存在碎片化和扁平化的特征，尚未形成強大的城市核心。

在對粵港澳大灣區進行高密度開發之后，人力、土地、資源、交易等成本隨之而上升，產業比較優勢以及投資所獲報酬持續走低。由于粵港澳大灣區自身不具備豐富的礦產資源，因此需要從其他地區輸入大量資源。除此之外，粵港澳大灣區的水資源分布難以滿足該區域的經濟發展，水質性、資源性缺水現象成為常態，粵港澳大灣區東部占有60%的經濟總量，因此，東江流域的水資源開發利用程度高達38.3%；而西部只占有40%經濟總量，導致水資源豐富的西江流域開發利用程度僅為1.3%，出現明顯的水資源開發利用失衡問題。

將粵港澳大灣區內部的不可建設用地刨除在外，會發現大灣區內部的可建設用地面積有限。由于城鎮土地不斷被開發和利用，人口增長十分迅速，導致城鎮化建設不得不在局促的范圍之中開展。大灣區內部的空港、港口、鐵路等交通資源尚未完全統一規劃，導致經濟空間的擴張面臨挑戰。當前粵港澳大灣區將高級化的產業結構定為發展目標，需要數量更多的、質量更高的專業人才，但是在融資渠道、知識產權保護、企業登記注冊、人才學習和生活環境等方面無法做到完全匹配。

（二）鄉村振興發展面臨的風險

自改革開放至今，工業化勢頭十分迅猛，因此，粵港澳大灣區的鄉村憑借珠三角地區城市的發展輻射效應，加快力度推動鄉村的工業化進程。受到土地資源豐富、工業原料豐富、勞動力價格低廉等因素影響，大量國內外工廠進入大灣區鄉村進行投資。由于農耕用地的效益低于工廠生產的效益，因此，人們為了獲得更多金錢，將大量農田出租轉讓為非農業建筑用地。在工業化浪潮的沖擊下，鄉村地區的勞動力性質迅速發生轉變，農業景觀逐漸消失，隨之一同消失的還有鄉村地區的地域價值。

通過觀察2018年廣東省的土地利用現狀變更情況，可以發現以下信息：粵港澳大灣區的總面積約為55903.5萬畝，將兩個特別行政區忽略不計，耕地面積為903.8萬畝，園地面積為583.28萬畝，林地面積為3979.54萬畝，水域及水利設施用地面積為1046.49萬畝，村莊用地面積為496.69萬畝，城鎮及采礦用地面積為840.05萬畝，交通運輸用地面積為208.92萬畝。但是在2014年，耕地面積為923.9萬畝，園地面積為606萬畝，林地面積為4010.7萬畝，水域及水利設施用地面積為1056.9萬畝，村莊用地面積為449.3萬畝，城鎮及采礦用地面積為664.8萬畝，交通運輸用地面積為154.95萬畝。在比較過程中不難發現，主要在鄉村地區的耕地、園地、林地等用地面積出現明顯下降，工業用地和城鎮用地面積明顯上升，同時交通運輸用地作為城鎮化的一個重要指標，其上升面積接近一倍。由此可見，粵港澳大灣區鄉村地區的土地，大部分被應用于發展工業或者城鎮建設，鄉村地區的持續發展受到影響。不僅如此，土地的功能布局也出現明顯缺陷，在粵港澳大灣區內部存在大量小城鎮，此類小城鎮的原型為當地鄉村，由于受到多種限制因素影響，土地資源浪費、破壞以及閑置現象屢次出現。

在粵港澳大灣區正式啟動建設之前，鄉村地區由于盲目追求城鎮化進程以及經濟效益，犧牲該地區的生態環境和自然資源，開展粗放農業和工業生產，保護生態環境的要求被忽視，進而使得水資源、空氣、土地等受到深度污染，在此之中鄉村地區的耕地破壞問題尤其嚴重。當地政府只關注GDP以及稅收是否上升，沒有針對上述問題進行行政方面的有力規范，導致鄉村地區的自主開發破壞事件層出不窮，從而出現“人多地少”的矛盾。由于粵港澳大灣區內部的土地市場價值較高，因此，鄉村地區公地私用現象嚴重，垃圾處理空間十分有限，部分地區甚至對垃圾進行露天焚燒，導致原本被破壞的生態環境“雪上加霜”。

四、粵港澳大灣區城鎮化與鄉村振興發展機遇

（一）現代農業可帶動鄉村振興發展

粵港澳大灣區自身存在得天獨厚的地理優勢，我國廣東省在歷史上就與港澳地區存在密切聯系，在諸多領域的合作也很密切，三地向來遵循“互利共贏”的合作模式，因此粵港澳大灣區的合作基礎較好。建設粵港澳大灣區不能脫離鄉村振興，而且城鎮化建設與鄉村振興之間有著相互促進、相得益彰的關系。與美國紐約、美國舊金山、日本東京等灣區相比，粵港澳大灣區有著廣闊的農村腹地，以及較為堅固的農業產業基礎。港澳地區的農產品供應主要依賴廣東省，廣東省的農業發展能夠促進鄉村地區獲得更大的經濟效益，在粵港澳大灣區內部的合作不斷增添新內容的同時，農業領域的合作必然會持續增強。當前人們普遍向往更美好的生活品質，渴望獲得原生態的綠色產品，而農業發展也進入多功能時代，生態產品、農村旅游、休閑農業等已經成為消費者關注的“熱門”，因此，粵港澳大灣區可以發展優質農產品，推動鄉村振興。

可以根據不同的鄉村地區具備的不同資源，重點建設“菜籃子”“米袋子”“果盤子”“后花園”“康養地”“體驗場”等多種農業產品，在粵港澳大灣區建設現代農業相關的產業園區，打造獨具特色的優勢農業產業，投入資金建設信息化、機械化的高水平農業，對新型農業經營主體進行扶持，同時持續引領帶動廣東現代農業提質增效，為打造農業經濟國內大循環創造更為廣闊的發展空間。粵港澳大灣區的城鎮化建設，對于鄉村振興而言無疑是良好的機遇，因此，鄉村振興應當抓住機遇，借此機遇帶動粵港澳大灣區的城鎮規劃建設，為鄉村振興注入新的動力，讓鄉村振興從理論規劃變為現實。

（二）環境建設穩定城鎮化與鄉村振興基礎

在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》之中明確提出，應當將建設美麗灣區思想作為引領，不斷提升當地生態環境的質量，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，營造低碳、綠色的循環式發展進程，打造環境更為優美的大灣區。粵港澳大灣區之中的所有城市處于同一個環境共同體。因此在建設生態環境的過程中，必須做到協同發展，建設環境友好型城市，最終構建大灣區高質量生活圈。在粵港澳大灣區開展城鎮化建設的同時，必然會對優質綠色農產品、優質田園環境等產生更大的需求，因此可以運用城鎮化輻射帶動鄉村振興，將更多的發展空間和機遇提供給鄉村。

首先，粵港澳大灣區的居民存在大量的休閑、旅游和康養需求，能夠使農業供給側結構性改革得到深化，使鄉村地區的生態優勢真正變成發展優勢，促進三個產業相融合，發展新的業態，將產區變成景區、田園建設為公園、田間勞作變成體驗活動等，使鄉村地區的產業發展質量更高，能夠持續、綠色、健康，真正將“綠水青山”變成帶來巨大收益的“金山銀山”。其次，不僅要提升粵港澳大灣區的農產品市場供給質量，還要從源頭方面大幅度減少鄉村地區使用農藥和化肥的現象，同時保護土地以及水資源，做到對土地資源的合理開發與利用，對所有生態資源進行綜合保護，在發展鄉村振興的同時打好綠色生態的基礎。

（三）疊加優勢促進城鎮化與鄉村振興深化

粵港澳大灣區自身具備顯著的區位特色優勢，擁有我國對接國際市場的便捷化、前沿化地理位置，具備多引擎發展的城市群，存在交通優勢和物流優勢，以及巨大的創新潛力和活力，能夠支持粵港澳大灣區的城鎮化建設以及鄉村振興。粵港澳大灣區可以充分發揮香港“國際金融中心”這一地位，合理使用農業供給側結構性改革基金，吸引更多國際資本對農業進行投資，進一步拓寬農業融資渠道，使農業經濟能夠做到穩步增長。

可以充分發揮兩個行政區已經具備的科技優勢，促進粵港澳大灣區的科技發展進入新時代，為大灣區的發展注入更多科技動力。在粵港澳大灣區內部擁有大量高等院校和研究機構，以及數量龐大的科技公司，擁有濃厚的科技創新氛圍，發展動力十分強大，并且具備穩定的科技合作基礎。粵港澳大灣區可以建設具備國際領先水平的科技創新平臺，在農業、道路交通、高科技基礎設施等方面進行研究，構建城鎮化與農業在科技領域協同創新的新體系。

不僅如此，在制造業領域，廣東省與兩個特別行政區之間的合作根基也比較深厚，因此，粵港澳大灣區的產業基礎良好。粵港澳大灣區已經成為世界上重要的制造業中心之一，推進制造業轉型對粵港澳大灣區的城鎮化建設十分有利，同時也能夠促進農業與制造業之間相融合，在農產品加工體系以及優質化建設產業方面可以獲得更多機遇，能夠打造出市場綜合競爭能力更強、生態價值更高、影響力更廣的新品牌。

五、粵港澳大灣區城鎮化風險應對措施

（一）發揮核心城市的帶動建設作用

粵港澳大灣區應當突出內部核心城市的樞紐功能，以及節點城市所具備的配套功能，從而打造出不同城市不同層次的功能、形態以及品質。應當對不同城市的發展情況進行協調，構建出多個領域、多個層次更為深遠的全新發展格局，從而使所有城市的發展能夠發揮自身優勢，同時做到取長補短，在不斷發展的同時做到優勢互補，對大灣區內部的所有城市進行正確定位，合理地對所有產業進行布局。對于核心城市的建設，則應當以現代化、國際化的大都市作為其發展戰略定位，建設共享區域的共有戰略平臺，建設優質生活和生產相互配套的新型城市圈。

（二）協同發展城鎮化建設網絡

從粵港澳大灣區現有的基礎以及未來發展需求入手，做到不同層次的城市之間相互呼應，在優化現有城市發展格局的同時，帶動城鄉區域協同發展，建設結構合理、功能互補、支撐帶動、輻射顯著的灣區城鎮體系。我國政府應當適當控制大中型城市的進一步擴張，使大中型城市轉向集約化發展，同時要重點關注中小城鎮的發展，利用中心城區以及中心鄉鎮促進城鄉協調。粵港澳大灣區的核心城市應當建設高質量的、多級別的城市中心，促進城鎮形態和功能的均質化。

努力打破原有行政區劃的限制因素，促進粵港澳大灣區內部區域性中心城鎮的集約型發展，構建網絡化的城鄉空間發展體系，對于城鎮的主城區應當優先建設，在中小城鎮之中推行零門檻落戶政策，提供可以支付的住房或者公租房，引導人口進行合理遷移。與此同時，應當對不同層次城鎮的基礎設施進行完善，促進城鎮之間產生有序的擴散或者集聚現象，避免出現無序化集聚和遷移。

（三）提升城鎮質量的同時擴充容量

曾經的粵港澳大灣區城鎮化為“雙中心”，后來發展為“多中心”，現在轉變為“網絡化”，在這一過程中，離不開立體化的海陸空交通網絡提供的助力。城鎮化建設過程中，應當重視基礎交通設施的建設，尤其是利用港口體系聯動城市體系，形成內外同時聯動的軸帶，共同建立高效連接的網絡化城市與產業空間。未來粵港澳大灣區這些多元化、多方向發展的軸線，需要核心城市經濟力量沿軸線向外輻射和擴散，來增強整個灣區內城鎮間的聯動效應，從而縮小大灣區內部現有的發展差距。

除此之外，位于粵港澳大灣區內部核心城市之中的企業，可以適當地將自身的工廠進行梯度轉移，或者等級擴散形式的轉移，使自身的發展能量對外輸出，從而帶動沿線地區的共同發展。此舉既能夠推動核心城市產業轉移形成粵港澳大灣區與外圍地區的產業鏈、技術擴散鏈和市場分工鏈的融合與拓展，又能夠促進本地體系與世界體系相連接。

（四）促進大灣區各城市聯合并分工

城鎮化在粵港澳大灣區之中產生的作用，不僅僅是在城市之間構建了新的融合發展機制，更重要的是構建出城鄉、區域之間“強強聯合”的新機制。不同的城市具備不同的功能，而且相互之間有著良好的聯系。對產業相似度偏高的城市進行科學引導，促進其產業升級并轉型，推進核心城市與節點城市之間產生互動，確定不同城市的不同產業發展重點。在此之中，節點城市已經成為粵港澳大灣區之中的重要環節。粵港澳大灣區之所以成為世界級的制造業基地，與節點城市的貢獻有著必然聯系，從產業鏈的分工角度入手，可以發現粵港澳大灣區的城市發展具備充足的活力，承載了現代的農業以及制造業，并不斷轉型。

六、粵港澳大灣區鄉村振興發展風險應對措施

（一）在土地制度方面進行建設并完善

首先，當地政府應該明確一點，就是大部分鄉村居民主要依賴于土地資源的收益，因此應當在普遍實行集體土地股份制的基礎上，對土地收益共享機制進行完善。對于鄉村集體土地所有權的出租條款，可以增設對未來該土地建設的收益按比例享有權利；而在個人土地使用權轉讓方面，可以采取“入股”的方式，使所有鄉村居民享受地區發展帶來的紅利分配。

其次，在鄉村土地流轉的過程中，應當充分發揮出市場機制。當地政府需要對土地資源的流轉范圍進行嚴格劃分，嚴禁隨意開發和轉讓鄉村內部集體土地的行為；公開透明地進行土地流轉過程中的招標、拍賣、出讓等環節，運用大數據構建動態的土地市場價格公示機制，建設專門用于土地市場買賣的電子征信中心，對土地狀況展開實時監管。

最后，強化監管和審批土地征用工作，使鄉村地區的土地資源配置與應用水平得到提升。城鎮化建設以及城市的發展，必然會導致地域擴張，對土地產生更大的需求，但是在發展過程中不能吞并鄉村地區的土地。城鎮化建設所需土地可以在內部進行更新擴張，以滿足自身的需求，例如拆除廢舊工廠和危舊樓房、重新建設公園和綠地等，使“去城市化”的目標得以明確，保證鄉村土地的價值不會發生變化，嚴格劃分應用土地的范圍，在建設過程中防范“掛羊頭賣狗肉”的行為，定期對土地管理工作開展查漏補缺。

（二）重視鄉村價值發展特色產業

與城市景觀相比，鄉村景觀具備更為獨特的休閑旅游價值，在工業文明之中，鄉土文化不可或缺而且不能被復制，而對于生活在快節奏環境之中的人們而言，鄉村田園生活的吸引力更大。首先，當地政府在開展鄉村振興建設的過程中，不能只是把目光聚焦于工業建設，而是應當重視城鄉之間的優勢互補，重視在鄉村地區開展的第三產業建設，抓住鄉村地區的特色，體現出城鄉之間的互動價值。

其次，粵港澳大灣區的農業應當持續發展。農業發展是鄉村產業賴以生存的基礎，而且城市地區的食品需要從鄉村地區輸入，以自然的土地開發作為基礎開展建設與保護工作，能夠有效拓展鄉村地區現有的產業模式。鄉村旅游、有機農業、養生保健等多種產業都可以利用好鄉村特有的自然生態優勢，有效幫助鄉村地區的居民獲得更多的經濟收入，從以往的“被動輸血”轉變為“主動造血”，最終使鄉村發展擺脫以往犧牲環境資源的怪圈。

（三）推動城鄉環境建設一體化工作

首先，當地政府應當設立單獨的鄉村環境管理部門，對城鄉環境治理的資源進行整合，對環保發展進行統籌規劃，強化環境治理人員的專業能力以及素質的培養，保證環境管理工作具備強大的執行能力。其次，建設統一的公共環保基礎設施，做到與當地的環境管理機制有機結合，在鄉村地區沿用城市地區的公共環境治理技術，設立城鄉間自然生態片區隔離帶，對垃圾處理系統進行完善，建設聯結的排污管道，以及監測區域環境的站點。最后，促進鄉村地區的居民養成良好的環保意識，通過多種宣傳方式讓當地居民了解保護環境的重要性，真正做到“環境保護人人有責”，避免出現“環境保護單邊主義”，真正使城市和鄉村的環境保護共同開展并發揮作用。

七、結論

綜上所述，建設粵港澳大灣區對我國社會經濟的發展有著巨大意義，在建設粵港澳大灣區城鎮化，以及促進粵港澳大灣區鄉村振興方面，雖然存在良好的發展勢頭和廣闊的發展前景，但是在此過程中依舊存在風險。因此，無論是大灣區城鎮化進程，還是發展大灣區的鄉村振興，都需要在明確風險的基礎上，科學合理地開展各項建設，利用合理措施應對風險，從而使粵港澳大灣區獲得更多可持續發展的空間，帶動我國社會經濟整體進步。