新時代下生物入侵預警防控管理問題分析

王從彥,劉麗萍

（1.江蘇大學環境與安全工程學院，江蘇鎮江212013；2.江蘇省鎮江市京口區人民檢察院第一檢察部，江蘇鎮江212008）

近幾十年來，隨著人類活動頻度與強度的日益增加，導致全球生態環境日趨惡化，對社會的可持續發展尤其是環境健康與生態安全構成了嚴峻挑戰。為走可持續發展道路，繼黃色的農業文明和黑色的工業文明涅槃之重生后，綠色的生態文明在新時代下應時而生，即人與自然和諧發展，這也是人類未來走可持續發展的不二法門。在我國環境健康與生態安全問題日益惡化背景下，黨的十八大將生態文明建設擢升至國家戰略高度，奮力邁向“社會主義生態文明新時代”；[1]而黨的十九大將“堅持人與自然和諧共生”列入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，進而構筑“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”。[2]所以，走“人與自然和諧共生”的可持續發展之路是我們黨在中國特色社會主義新時代下的必然擇決，同時也是推動中華民族偉大復興并早日圓美麗中國夢的環境基礎和生態后盾。[3]

然而，構建“堅持人與自然和諧共生”的美麗中國依然需要披荊斬棘，因為目前我國尚有諸多環境健康與生態安全問題至今依然困局重重，且大有日益凸顯之勢，亟待早日解決，如以外來入侵物種導致的生物入侵為代表的生物安全問題。作為世界上國土面積第三大的國家，我國廣闊的地域從南到北覆蓋了多個氣候帶，如熱帶、亞熱帶、暖溫帶、中溫帶、寒溫帶以及高山高原氣候帶。多樣化的氣候環境條件和生境棲息地使得絕大部分來自世界各地的外來物種特別是外來入侵植物均能最大程度上在我國找到適合其自身生存的棲息地，并能成功建立種群且進一步繁殖和擴散，從而形成生物入侵。[4,5]此外，近幾十年來隨著我國社會經濟的快速發展、城市化進程的高速推進以及國際貿易的大幅拓展也明顯提升我國外來入侵植物的引入頻度和傳播速率及其入侵進程。截止2014年，我國共有外來入侵植物72科285屬515種(其中江蘇省已高達230種)。[4]而國家生態環境部2020年發布的《2019中國生態環境狀況公報》數據顯示：中國已分布入侵植物共計660多種，其中71種對環境健康與生態安全已造成或具有潛在威脅已被列入《中國外來入侵物種名單》。[6]目前，外來入侵植物已對本地生態系統的環境健康與生態安全以及社會的可持續發展造成了諸多不利影響。[7,8]因此，以外來入侵物種特別是外來入侵植物導致的生物入侵為代表的生物安全已成為全球性的重大環境問題之一。所以，在我國進入中國特色社會主義新時代下，為構筑“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”，這就迫切需要進行以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理策略方面的深入研究，一方面為盡可能減少外來入侵物種特別是外來入侵植物對本地生態系統結構和功能特別是本地生態系統生物多樣性和群落穩定性等環境健康與生態安全方面造成的危害程度打下堅實的理論基礎，另一方面為盡可能減少外來入侵物種特別是外來入侵植物對社會經濟可持續發展的不利影響構建強有力的實踐指導平臺。

生物安全關乎環境質量、經濟發展、人民健康、社會和諧與國家穩定，由生物因素帶來的安全問題一直是人類面臨的重大威脅。特別是新型冠狀病毒導致的全球感染爆發事件，更使得生物安全日益成為我國乃至全球社會各界重點關注的焦點。同時，國家層面也高度重視生物安全，并將生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。所以，在新時代下，為構筑“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”，這就迫切需要對以生物入侵為代表的生物安全進行環境風險評估和生態預警防控管理。

但由于諸多原因，目前我國在以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理方面仍存在一些不足之處。而對新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理方面尚存在的問題進行深入剖析，可為進一步有效實現其環境風險評估和生態預警防控管理奠定堅實的理論支撐和實踐基礎。

基于此，本文對新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理方面尚存在的問題進行解析，進而為闡明新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑及其實施重難點以及實施總體要求鋪墊堅實的理論基礎，并為相關政府職能部門針對以生物入侵為代表的生物安全問題進行精準行政決策管理和有效預警防控部署提供堅實的科學依據和理論支撐以及行之有效的執行基礎和實踐指南。

1 新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理方面存在的問題

1.1 法律法規體系方面

我國尚無統一的專門針對生物入侵防控相關的法律法規體系[特別是缺乏專門立法，盡管《中華人民共和國生物安全法》已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2020年10月17日通過并公布(中華人民共和國主席令第五十六號)，[9]但涉及生物入侵方面的比重很低]，盡管一些現已有的法律法規的相關內容已涉及一些生物入侵防控方面的規定，但內容比較分散、規定比較籠統，不夠聚焦，且指導性、可行性和操作性不夠強，導致一些地方政府和相關部門職能不明晰，甚至多部門存在職能交叉現象，各自為政，導致其責任落實不到位，與目前以生物入侵為代表的生物安全的預警防控管理形勢之實際需求尚有一定的差距。[10,11]

此外，長期以來我國立法部門對外來入侵物種的入侵機制及其對環境健康與生態安全造成的生態威脅了解不夠深入、全面、科學，形成了以部門主導立法的固定模式而非以問題為導向的立法思路，導致立法理念不夠先進、立法導向不夠科學以及法律法規的針對性和可操作性不夠強。再者，我國目前對生物多樣性保護的法律更多是基于對人類健康以及經濟貿易等人類自身利益方面的考量，并未明確針對生物多樣性保護和生態環境保護等方面的具體規定。這使得一些防止外來物種入侵的單行法律均將范圍限定在“病蟲害”等方面，進而導致未全景式、多方位的考量到所有可能被引入的外來入侵物種，進而造成了法律法規方面的漏洞和空白。[12,13]再者，我國很多地方政府均已享有地方立法權和獨立的行政管理權，但是針對生物入侵防控相關的地方法律法規基本上是鳳毛麟角。

1.2 政府職能方面

部分政府職能部門的行政管理缺乏可行、科學、高效的計劃組織性，特別是對有意引進的外來入侵物種環境生態風險評估不夠充分、全面、科學，而對無意引進和自然傳入的外來入侵物種造成的環境生態風險缺乏應有的應急預警和防控處置措施。[14]

其次，我國缺乏統一的專門針對生物入侵防控相關的職能部門的頂層設計，目前我國存在環保部門的環境監測站、農業部門的植保監測站、林業部門的林業病蟲害測報站、海洋漁業監測站和海關的檢疫部門等與生物入侵相關的職能部門，但是卻基本上各顧自己管轄的一畝三分地，較少存在協調聯動預警機制和相應的實際協同防控行動。[15]

此外，一些地方政府對外來入侵物種特別是外來入侵植物防控方面的工作重視力度和投入強度較低。由于我國大部分地方政府長期執行以GDP為核心的政績觀，對官員的績效考核評估一直以來基本上以GDP為主，并以此權衡政府行政行為及其政績的最終成敗與否，甚至是執行GDP一票否決制，這樣導致政府過多注重和聚焦社會經濟建設，而忽視社會發展的其它方面。而外來入侵物種特別是外來入侵植物的預警防控是一個長期而艱巨、見效慢、且花費高還不討好的重任，短期內不可能立刻凸顯其相應的社會發展效應，更不能立等彰顯政府和官員所謂的“政績”。所以，我國的很多地方政府依然是定位在地方經濟發展為核心任務的層面，而建設“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”的治國理念和行政思維尚未根植入相當部分的地方政府的執政理念和履職導向中。[3,16]

1.3 數據資源方面

我國生物入侵環境生態風險評估與預警防控以及相關外來入侵物種生物數據庫尚不夠健全和完善，特別是缺少外來入侵物種生物方面的大數據綜合分析和全面評估模塊及其數據資源共享，如聚焦外來入侵物種的擴散路徑的實證模擬、潛在適生分布擴散區域及其環境生態適應性估算標準以及全球變化背景下(如溫度上升、降水格局改變、環境污染、土地利用與覆蓋變化、景觀異質性和生境破碎化等)外來入侵物種入侵進程模擬及其環境生態危害預估等，尤其是一些在偏遠地區分布擴散的外來入侵物種，進而分析驅動外來入侵物種擴散的關鍵環境因子和生物因素，從而為相關的外來入侵物種的環境生態風險評估與預警防控奠定堅實的理論基礎和實踐平臺。由于我國疆域幅員遼闊，環境生態條件多樣，這為數百種外來入侵物種提供了生存棲息地，但這些外來入侵物種的生物學特性卻大相徑庭，且同一種外來入侵物種可在多種環境生態條件下成功建立種群并成功入侵，這為探究其成功入侵的驅動機制及其相應的環境生態風險評估與預警防控帶來很大難度。[17]

1.4 機制研究方面

目前，我國現已分布的外來入侵物種的種類多達660多種，[6]但被地方政府和相關的專家學者重點關注的僅有數十種(主要是環境生態危害較嚴重的種類)，大部分外來入侵物種成功入侵的機制及其預警防控方面的研究基礎依然薄弱，存在深度和廣度兩個維度的欠缺，且不同研究方向的專家學者對同一種外來入侵物種研究的切入點和落腳點也存在云泥之別，如在我國分布最廣、造成環境生態危害最為嚴重的外來入侵植物之一的加拿大一枝黃花(Solidago canadensis L.)，目前相關專家學者通過綜合分析，確認其成功入侵的主要機制至少包括以下方面：功能性狀(如株高、葉面積和葉綠素含量等功能性狀較大，導致其陽光獲取和利用效率較強)、繁殖策略(如多樣化的繁殖模式，大范圍擴散主要通過有性繁殖完成，小范圍擴散主要通過無性繁殖完成)、表型可塑性(表型可塑性較強，可使其快速適應多變的生存環境)、資源利用效率(如氮素的獲取和利用效率較強，可使其快速提升生長競爭力)、化感作用(化感作用強，可通過凋落物降解和根系分泌物等多重途徑抑制本地物種的生長和建群從而利于其入侵進程)、植物-土壤微生物互作(可通過強化其根際土壤微生物群落的演替并改變其生態功能，進而創造一個利于其生長的微環境條件)、遺傳變異(甲基化和多倍體等遺傳變異較高，可使其快速提升環境適應能力和適合度水平，甚至是在存在瓶頸效應下依然可以成功入侵)等。那么，同一種外來入侵物種在不同生境中和不同入侵程度時其主要入侵機制是否一樣？若不一樣其內因何在？如何衡定不同的入侵機制對同一種外來入侵物種入侵競爭力貢獻度的大小？關鍵環境因子(如溫度、濕度和環境營養水平等)主要通過影響哪些入侵機制改變同一種外來入侵物種的入侵競爭力？總而言之，目前對相關外來入侵物種成功入侵機制的闡明特別是針對不同生物學分類單位的外來入侵物種的成功入侵機制及其預警防控進行個性化分析和制定依然任重而道遠。

其次，關于外來入侵物種特別是外來入侵植物成功入侵機制的研究格局主要聚焦于兩個方面，即：(1)基于物種的分析：旨在明確外來入侵植物的哪些生理生態功能特性對其成功入侵起主導作用，主要聚焦外來入侵植物的入侵競爭力。(2)基于生境的分析：旨在明確哪些環境因素造成某些生境易被外來入侵植物成功定殖和入侵擴散，主要聚焦生境的可入侵性。所以，為深入闡釋外來入侵植物成功入侵的內在機制，首要的前提就是對外來入侵植物的入侵競爭力和生境的可入侵性進行精準量化和評估衡定。雖然目前針對外來入侵植物的入侵競爭力和生境的可入侵性已有量化方法和衡定指標，但量化方法不統一，且不同的量化方法和衡定指標的切入點和核心點差異較大。因此，亟需提出一套較簡捷且較精準可行的量化方法和衡定指標對外來入侵植物的入侵競爭力和生境的可入侵性進行衡量。[8]

再者，同一生態系統中可能遭受兩種甚至是兩種以上外來入侵物種的共同入侵，且一種外來入侵物種成功入侵后可創造一個利于其它外來入侵物種的有利環境條件，進而提升其它外來入侵物種成功入侵的幾率(即次生入侵或入侵塌陷或入侵漩渦)。[8]然而，對于兩種及兩種以上外來入侵物種共同入侵機制的解析和闡明尚處于起步階段。如：第一種成功入侵的外來入侵物種對后來者的成功入侵貢獻度如何確定？哪些外來入侵物種更易導致次生入侵的發生？后來成功入侵的外來入侵物種對先前入侵的外來入侵物種的入侵進程影響力如何衡定？共同入侵的兩種或多種外來入侵物種對生態系統的影響是否等效？它們的綜合生態效應是協同的或拮抗的亦或是中和的亦或是其它作用機制？

此外，全球變化背景下外來入侵物種的環境適應性進化響應機制尚未得到闡明。更重要的是全球環境變化因素較多，如氣候變暖(溫室效應)、二氧化碳濃度升高、降水格局改變、景觀異質性、生境破碎化、酸沉降(含硫型酸沉降、氮型酸沉降以及混合型酸沉降)、水體富營養化、重金屬污染和其它新型污染物污染加重等。這些全球變化因素對生物入侵的進程可能產生顯著影響，但目前大部的研究更多聚焦一種全球變化因素或某一全球變化因素的不同水平或類型，而忽視了在實際情況下多種全球變化因素是交互在一起進而對外來入侵物種導致的生物入侵的進程產生相應的綜合影響。

1.5 執法監管方面

外來入侵物種導致的生物入侵對生態系統的結構與功能造成的影響是循序漸進、深遠長久的，且很大程度上是不可逆的。然而，針對生物入侵造成的相關損失評估卻異常困難，且責任主體不明或懲罰力度不夠。此外，生物入侵對環境健康與生態安全特別是生物多樣性銳減等方面造成的整體生態損失是很難準確評估的。同時，在大部分情況下，外來入侵物種導致的生物入侵對本地生態系統的影響也是一個長期的過程，很難有一個精準的全程監測和全面評估。此外，絕大部分情況下生物入侵造成危害的責任主體也非常不明確。即使是查出相關責任主體，也可能存在無法可依或有法可依但懲罰力度遠遠不夠的尷尬窘境。[18,19]

再者，很多基層政府部門缺乏相應的專業知識和技術指導以及相關政策的規范和約束，很多地區的生物入侵環境生態風險評估與預警防控工作基本上是萬里長征才剛剛邁出第一步，甚至一些偏遠地區尚未開始邁步。

1.6 關注度方面

目前，地方政府和相關專家學者主要聚焦于重點區域內外來入侵物種的環境生態風險評估與預警防控，如城市公園、重要河流湖泊水庫周圍區域、主要自然保護區、旅游風光帶和主干道路兩側區域等，但對其它區域的外來入侵物種的環境生態風險評估與預警防控執行力度非常薄弱，甚至是基本上未進行相應的風險評估和預警防控應對，如農村、荒地和較偏遠的區域。然而，這些地域又恰恰是生物入侵的重災區之一。[20]

其次，地方政府和相關專家學者僅高度重視已造成嚴重環境生態危害的幾十種外來入侵物種，而對環境生態危害尚未達到顯著程度以及尚處于入侵初期的上百種外來入侵物種的重視度和關注度明顯較低。然而，對外來入侵物種進行預警防控的最佳階段恰恰是其處于入侵初期。只是由于目前重視強度和監測力度不夠而錯過外來入侵物種最佳的預警防控窗口期。

再次，相關專家學者僅聚焦于對環境健康與生態安全影響比較嚴重的以及公眾比較關注的外來入侵植物和外來入侵動物方面的研究工作，而疏漏外來入侵微生物方面的相關研究。即便是國家的權威部門生態環境部及其前身發布的中國自然生態系統入侵物種名錄(共四批，第一批16種，第二批19種，第三批18種，第四批18種)也僅關注外來入侵植物和外來入侵動物，而漠視外來入侵微生物的存在，特別是目前國內關于外來入侵微生物與本地微生物和動植物的互作等方面的機制研究進展基本上處于空白和真空。

此外，關于生物入侵的相關內容(特別是主要入侵植物的特征識別及其環境生態危害等)宣傳力度不夠，從事生物入侵的專家學者的科普力度亟待提升和拓展，而公眾對以生物入侵為代表的生物安全在環境健康與生態安全方面造成的影響和危害知之甚少(如隨意放生、跨境旅游和跨境郵寄生物材料等可能帶來的生物安全風險)，更談不上及時響應并積極參與政府為主導的生物安全預警防控的工作行列中。[21]

2 新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑

2.1 新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑

新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑可通過以下十個方面進行構筑，即：(1)健全完善以生物入侵為代表的生物安全預警防控相關的法律法規體系；(2)建立高效統一的以生物入侵為代表的生物安全預警防控決策和行政管理體系；(3)轉變現已有的政府生態職能，強化構建官員綠色考核和監督機制，特別是加大生物安全預警防控管理方面的業績綜合考核比重；(4)加大以生物入侵為代表的生物安全方面的違法違規行為的監管執法力度；(5)加大以生物入侵為代表的生物安全方面基礎科學研究的資助力度和額度；(6)提升外來入侵物種特別是外來入侵植物成功入侵機制研究的深度和廣度；(7)建立完善以生物入侵為代表的生物安全生態預警和防控及風險評估一體化技術體系；(8)積極構建以生物入侵為代表的生物安全方面的大數據并實現其資源共享；(9)積極借鑒國外以生物入侵為代表的生物安全預警防控的成功經驗，與國外特別是相鄰國家和地區進行相關生物安全預警防控方面的資源共享和互惠行動；(10)大力開展以生物入侵為代表的生物安全方面的科普工作，推動公眾積極參與外來入侵物種特別是外來入侵植物的預警防控工作。

2.2 新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑實施重難點

新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑實施重難點可能在于以下幾點：

(1)建立高效統一的以生物入侵為代表的生物安全預警防控決策和行政管理體系。主要原因是我國缺乏統一的專門針對生物入侵防控相關的職能部門的頂層設計，一些地方政府和相關部門職能不夠明晰，導致其責任落實不到位。特別是一些地方政府職能部門種類繁多，且存在職能交叉甚至是互相推諉等不積極作為現象和區位資源濫用問題的發生。

(2)積極轉變現已有的政府生態職能，強化構建官員綠色考核和監督機制，特別是生物安全預警防控管理方面的業績綜合考核。目前，我國的大部分地方政府長期崇拜GDP，對官員的績效考核評估一直以來以GDP為核心導向，這樣導致地方政府僅注重社會經濟建設，而忽視社會發展其它方面。雖然我國GDP增長率高居世界前列，但經濟的高速發展卻是以自然資源成本快速消耗和生態環境赤字為代價所取得的，故而短時間內徹底轉變現已有的執政理念和履職導向存在相當的難度。

(3)建立完善以生物入侵為代表的生物安全預警防控和風險評估一體化技術體系。目前，入侵我國的外來入侵植物多達660多種，但被地方政府和專家學者重點關注的僅有數十種，大部分外來入侵植物的基礎研究比較薄弱，尚存在很大空白，且不同的專家學者對同一種外來入侵植物研究的切入點也不同。重要的是針對不同生物學分類單位的外來入侵植物的成功入侵機制及其防控相關方面的研究更是廖若星辰。

(4)明確引入或釋放外來入侵物種造成的環境生態行為承擔環境侵權責任之劃分。對于有意引進外來入侵物種造成社會穩定、經濟發展和環境健康的損害，行為人必須對這種損失承擔相應的賠償，消除損害等民事責任。對于未經許可引進外來入侵物種的責任人，行為人應當承擔相應的行政責任和刑事責任。但是，目前我國對外來入侵物種相關法律責任的規定不夠完善，且責任邊界規定也不夠明晰。此外，引入外來入侵物種造成的損害，具有持續久、范圍廣和影響大等諸多特點。所以，必須通過懲罰違法行為人預防犯罪的發生。目前，我國擁有一定數量的環境犯罪罪名，但并未將引入或釋放外來入侵物種的行為納入犯罪行為。然而，對于故意引進外來入侵物種的行為，根據其所造成的社會危害影響，理應追究其相應的刑事責任。再者，對于引入或釋放外來入侵物種造成的嚴重損害，除經濟賠償損失、排除損害之外，尚需包括恢復生態原狀、采取環境補救措施，特別是引入外來入侵物種后可能會因為周圍生態環境之分布格局改變進而導致外來入侵物種擴散和爆發并對社會發展和環境健康與生態安全構成嚴重威脅，這種情況亟需通過追究相應的民事責任權衡各方利益的平衡和彌補相應的損失。但遺憾的是，目前我國對環境生態破壞特別是污染行為的規定僅限于環境污染行為方面的環境侵權責任，而對于引入或釋放外來入侵物種造成的環境生態行為是否應當承擔環境侵權責任確暫無明確規定。這是當前以生物入侵為代表的生物安全預警防控工作亟需跨過的一道關隘。

2.3 新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑實施總體要求

新時代下，我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理之路徑應以中國特色社會主義新時代為歷史背景，以習近平總書記堅持總體國家安全觀思想為指導方針，以提高生物安全治理能力、筑牢國家安全基石為核心思想，以秉持良好的生態環境是最普惠民生的福祉為主要宗旨，以循序漸進、因地制宜、責任分明和全民參與為指導思想，以風險預防原則、全過程控制原則、分級重點防治原則、公眾參與原則、區域聯動原則和國際合作原則為準則，以政府、專家學者和公眾為三級聯動為突破點，以基礎研究和防控應用相結合為立足點，以加快生物安全立法、健全生物安全法律法規體系、加強生物安全法律法規體系宣傳教育、加強依法行政、轉變政府生態職能、培養政府法治思維與公眾生物安全意識、提高政府生物安全執法水準和力度以及強化職能監管和責任追究為重心，以強化推進分門別類的外來入侵物種特別是外來入侵植物成功入侵機制的研究、構建擴大針對入侵生物的生態環境監測預警和風險評估與防控一體化技術體系以及明確引入或釋放外來入侵物種造成的環境生態行為承擔環境侵權責任之劃分為核心，進而構筑新時代下我國以生物入侵為代表的生物安全預警防控管理體系，并為快速推進我國生態文明建設水平和構筑“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”奠定堅實的生態環境基礎提供強有力的理論支撐和實踐基礎，從而為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻一份綿薄之力。