四川省環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的探索與實(shí)踐

王東，王彬潔，胡鑫，范龍

（四川省環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，四川成都610041）

隨著跨界流域突發(fā)環(huán)境事件不斷發(fā)生，2008年，原環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕64號(hào)），提出“在跨省界重點(diǎn)河流、湖泊、海域建立跨省際聯(lián)防治污機(jī)制”，督促指導(dǎo)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門重視跨省界流域環(huán)境污染問題，建立預(yù)防和處置跨省界水污染事件的長(zhǎng)效工作機(jī)制[1]。2008年以來，四川省高度重視環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作，先后共簽訂各類突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議100余份，環(huán)境應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控體系初步形成。本文對(duì)四川省環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，旨在剖析面臨的形勢(shì)和存在的問題，提出強(qiáng)化環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的意見和建議。

1 環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀

通過對(duì)四川省環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心提供的截至2020年11月底四川省環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議簽訂數(shù)據(jù)分析，四川省共簽訂各類突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議127份，其中省級(jí)17份，市（州）級(jí)59份，縣（區(qū)、市）級(jí)51份，基本實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域、跨界流域、主要部門應(yīng)急聯(lián)動(dòng)全覆蓋，切實(shí)提升了全省環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

1.1 省級(jí)環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況

建立上下游聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，是預(yù)防和應(yīng)對(duì)跨省流域突發(fā)水污染事件，防范重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效保障。2009年以來，四川省生態(tài)環(huán)境廳先后與相鄰省份省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門簽訂環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議14份，其中與陜西省簽訂的數(shù)量最多。此外，四川省生態(tài)環(huán)境廳還積極與省直有關(guān)部門建立環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，先后與四川省氣象局、四川省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、四川省交通運(yùn)輸廳等各簽訂1份應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議。

1.2 市（州）環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況

市（州）級(jí)環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議簽訂數(shù)量較多的有樂山市、眉山市，分別為12份和9份；瀘州市、廣元市、遂寧市、廣安市和巴中市等5個(gè)市簽訂了跨省環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議；遂寧市以市政府名義簽訂3份環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議。

1.3 縣（區(qū)、市）級(jí)環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況

成都市有14個(gè)縣（區(qū)、市）、綿陽(yáng)市有8個(gè)縣（區(qū)）、涼山州有7個(gè)縣（區(qū)）簽訂環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)，其中成都市新津縣簽訂的環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議數(shù)量最多，為6份。消防部門在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中具有重要作用[2]，眉山市是全省唯一與公安和消防部門簽訂環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議的市；廣元市朝天區(qū)生態(tài)環(huán)境局是唯一簽訂跨省應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門。

2 存在的主要問題

2.1 黨委政府重視不夠

通過簽訂的127份環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議可以看出，僅遂寧市以政府的名義與重慶市潼南區(qū)、德陽(yáng)市、資陽(yáng)市簽訂了3份協(xié)議；自貢市大安區(qū)與內(nèi)江市隆昌市以政府名義簽訂1份協(xié)議。其余123份協(xié)議都是以生態(tài)環(huán)境部門的名義簽訂的，部門間的環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全[3]，無法有效調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的所有環(huán)境應(yīng)急資源，容易出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗的尷尬局面。生態(tài)環(huán)境安全的屬地責(zé)任在黨委政府，環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是保障生態(tài)環(huán)境安全的重要手段，跨界突發(fā)環(huán)境事件牽扯的部門較多[4]，環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)需要由黨委政府牽頭，才能有效調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的所有優(yōu)勢(shì)資源，形成工作合力，方能最大程度減輕污染損害。

2.2 協(xié)議內(nèi)容效力不強(qiáng)

目前，各地簽訂的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議只是一種簽訂具體合同或其他合作的意向，不具有合同的效力，違反框架協(xié)議只負(fù)締約過失責(zé)任。協(xié)議約束力不強(qiáng)直接導(dǎo)致部分地方未嚴(yán)格落實(shí)協(xié)議約定的內(nèi)容，不及時(shí)通報(bào)突發(fā)環(huán)境事件信息，未開展聯(lián)合應(yīng)急演練等，最終致使部分環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議流于形式。

2.3 應(yīng)急基礎(chǔ)能力不足

一是環(huán)境應(yīng)急管理人員嚴(yán)重不足。目前，全省除成都、瀘州等9市單獨(dú)成立環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)外，其余12個(gè)市（州）無獨(dú)立機(jī)構(gòu)及專職人員，大多數(shù)地方承擔(dān)環(huán)境應(yīng)急管理職能的機(jī)構(gòu)為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)。隨著省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革工作的推進(jìn)，部分環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)環(huán)境應(yīng)急管理職能，環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)缺失、職能職責(zé)不清等問題將更加凸顯。二是環(huán)境應(yīng)急裝備物質(zhì)缺乏。目前，四川省僅成都市、德陽(yáng)市、瀘州市等8個(gè)市（州）建立環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，其余市（州）環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，往往需要臨時(shí)從外地調(diào)撥環(huán)境應(yīng)急物資，容易錯(cuò)過應(yīng)急處置的最佳時(shí)間；此外，部分地方缺少應(yīng)急監(jiān)測(cè)設(shè)備，無法快速準(zhǔn)確提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響應(yīng)急處置方案的制定。三是部分企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施建設(shè)不到位。相當(dāng)一批企業(yè)未進(jìn)行過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，也未建設(shè)和落實(shí)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施及必要應(yīng)急設(shè)施。如部分企業(yè)?；穬?chǔ)存場(chǎng)地未建設(shè)圍堰；部分企業(yè)未建設(shè)應(yīng)急事故池，有的建了卻另作它用；個(gè)別企業(yè)雨水、污水、清凈下水管網(wǎng)混亂，雨污未分流；多數(shù)企業(yè)應(yīng)急設(shè)施自動(dòng)化程度不高。

3 對(duì)策建議

3.1 積極推進(jìn)環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)入法，以法治手段助推流域聯(lián)防聯(lián)控

為有效夯實(shí)屬地黨委政府環(huán)境安全責(zé)任，四川省頒布實(shí)施《四川省沱江流域水環(huán)境保護(hù)條例》，將流域聯(lián)防聯(lián)控納入《條例》內(nèi)容，規(guī)定“定期召開聯(lián)席會(huì)議，建立沱江流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制”，賦予其法律效力，將大力推動(dòng)沱江流域的聯(lián)防聯(lián)控工作。建議盡快出臺(tái)嘉陵江、岷江等重點(diǎn)流域水環(huán)境保護(hù)條例，將流域聯(lián)防聯(lián)控納入條例內(nèi)容，一方面能有效提高地方黨委政府對(duì)流域聯(lián)防聯(lián)控的重視程度，壓緊壓實(shí)各級(jí)黨委政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬地責(zé)任；另一方面也能提高聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議的約束力，繼而推動(dòng)流域聯(lián)防聯(lián)控落到實(shí)處。

3.2 持續(xù)加大政府財(cái)政投入力度，以能力建設(shè)筑牢流域聯(lián)防聯(lián)控

一是各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)充分利用機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，積極爭(zhēng)取設(shè)置專門環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)專職環(huán)境應(yīng)急人員；二是結(jié)合流域分布、園區(qū)特征污染物情況探索建設(shè)與之相匹配的應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)全省環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)全覆蓋；三是進(jìn)一步加大資金投入，配備常見的環(huán)境應(yīng)急設(shè)備和快速監(jiān)測(cè)設(shè)備，以提高現(xiàn)場(chǎng)處置的反應(yīng)能力。

3.3 探索建立區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一監(jiān)管落實(shí)流域聯(lián)防聯(lián)控

為進(jìn)一步強(qiáng)化流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、重大水污染糾紛調(diào)處、重特大突發(fā)水污染和海洋生態(tài)環(huán)境事件的應(yīng)急處置等工作，生態(tài)環(huán)境部成立長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖等7個(gè)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，由流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局統(tǒng)一實(shí)施流域突發(fā)環(huán)境事件協(xié)調(diào)處置工作，有效提高了環(huán)境應(yīng)急處置效率。建議參照生態(tài)環(huán)境部的做法，探索建立區(qū)域或流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合流域優(yōu)勢(shì)資源，統(tǒng)籌處置區(qū)域或流域發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件。

3.4 大力推行生態(tài)環(huán)境損害賠償，以經(jīng)濟(jì)手段鞏固流域聯(lián)防聯(lián)控

2018年，四川省印發(fā)實(shí)施《四川省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》，規(guī)定“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的”應(yīng)依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。建議建立完善流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[5]，充分利用電視、報(bào)紙和新媒體等載體，加大宣傳力度，促進(jìn)社會(huì)各階層牢固樹立“生態(tài)環(huán)境有價(jià)、損害必須賠償”的理念，讓污染者付出代價(jià)，污染的環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益。通過大力推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，利用經(jīng)濟(jì)手段倒逼流域上下游各方加強(qiáng)監(jiān)管，協(xié)同共治，共同守護(hù)流域環(huán)境安全。