內蒙古綠色礦山建設環境影響評價公眾參與問題研究

劉曉豹

（內蒙古農業大學人文社會科學學院，內蒙古呼和浩特010018）

1 問題的提出

環境影響評價集中體現了預防原則，這一制度通過分析、預測、評估建設或者規劃項目可能產生的環境影響，進而提出如何預防、避免不良影響的措施，同時提出替代措施。[1]根據《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）及《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（生態環境部令〔2018〕第1號）之規定，礦山企業在礦產資源開采前均應當編制環境影響評價報告書（以下簡稱環評報告）。本文以內蒙古自治區綠色礦山建設中環境影響評價的展開為視角，其原因在于，首先，內蒙古自治區煤炭資源豐富，在煤炭資源開采過程中，礦山企業應當充分履行環境影響評價義務。根據綠色礦山建設中社區和諧的要求，應當重視公眾參與，這是環境民主的重要體現。其次，內蒙古自治區作為少數民族地區，環境利用行為應當將民族因素考慮其中，如在草原牧區進行礦產資源開采過程中，環境影響評價應當考慮少數民族對于草原保護的習慣。再次，環境影響評價作為一種預防性措施，公眾參與將如何影響環境影響評價的實施，是否可以實現環境保護的初衷。因此本文從內蒙古自治區的實際出發，分析綠色礦山建設過程中環境影響評價如何切實實現公眾參與。

2 綠色礦山建設環境影響評價公眾參與的必要性

《環評法》第5條之規定，鼓勵公眾通過適當的方式參與環評，第11條要求編制環評報告的過程中，對于涉及公眾環境權益的規劃，應當舉行論證會、聽證會，聽取相關人群對于環評報告草案的意見。這一條文的內容規定了環評報告編制過程中的公眾參與。為了進一步落實環評過程中的公眾參與，2018年生態環境部發布了《環境影響評價公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），該辦法詳盡的規定了環評過程中公眾參與的要求。下文將對環境影響評價公眾參與的必要性進行分析，但所做的分析并不僅僅是針對于內蒙古自治區而展開，對于任何建設項目或規劃，都應當保障公眾參與。

首先，公眾參與是環境民主的必然要求。環境民主賦予了社會公眾在環境管理及相關事務中有參與和決策的資格，由此可以實現依靠群眾保護環境。[2]我國作為人民民主專政的社會主義國家，人民作為國家的主人，在環境保護領域內，亦應實現民主，公眾參與使得公眾可以通過一定的方式表達其對于建設項目對于環境可能產生影響的訴求，事先防范，降低由于缺少事先溝通引發社區不和諧的可能。

其次，公眾參與是環境法治的有力保障。公眾參與促使建設單位積極履行環評義務的外在約束，根據《辦法》的規定，建設單位應當在編制環評報告后7個工作日內公開相關信息，征求公眾意見不得少于10個工作日。這些規定通過設定具體的時限，要求建設單位在規定的時間內，公開環評報告等相關材料，充分保障公眾的知情權，保證公眾的有效參與。

再次，公眾參與有助于實現社區和諧。2007年廈門PX事件中，由于未能實現公眾參與，引發了不和諧現象的產生。綠色礦山的建設要求社區和諧，通過公眾參與，公眾可以表達其訴求，能夠在一定程度上保證社區和諧的實現。同時，從內蒙古自治區而言，在環評過程中允許公眾參與，有利于維護民族團結與穩定。

3 綠色礦山建設環境影響評價公眾參與的實施

2018年生態環境部《辦法》具體規定了環境影響評價公眾參與的實施細則，然而，結合內蒙古自治區綠色礦山建設的實際，綠色礦山環境影響評價公眾參與的實施又具有了一定的特殊性，其具體如下：

第一，公眾參與中“公眾”的范圍。根據我國環評的實踐，對于公眾的認定采取了“受到直接影響”以及“存在利害關系”兩個標準。[3]因此在確定公眾范圍時，從內蒙古自治區的實際出發，如在草原、牧區開礦，應當邀請受到直接影響的牧民代表。然而，對于“存在利害關系”標準，一般認為其包含了直接或間接利害關系，不限于一般的對人身或財產的損害，其具體包括生理、心理、經濟、文化、社區認同感上的損害等。[4]由此，在確定“存在利害關系”的公眾時，應當合理的擴大其范圍，應當充分考慮民族、地方因素。

第二，公眾參與的準備工作。根據《辦法》第10條之規定，建設項目環評報告征求意見稿形成后，應當將其全文在網絡上公開，并告知公眾獲取紙質版的方式，同時明確征求意見的公眾范圍，以及公眾提出意見的方式、途徑及時間要求等。《辦法》第11條對于公開的方式進行了規定，如通過網絡平臺公開，要求持續公開期限不得少于10個工作日；如通過報紙公開，在征求意見的10個工作日內公開信息不少于2次；如采取張貼公告的方式，同樣要求不少于10個工作日。對于內蒙古自治區，如礦產開采項目涉及牧區，必須考慮到公眾大多數為牧民，有必要提供蒙語版本的征求意見稿，從實質上保證公眾充分獲知環評報告征求意見稿的內容。

第三，公眾參與的方式。環評中公眾參與可以通過信函、傳真、電子郵件等方式實現。然而，從內蒙古自治區的實際出發，在牧區應當考慮牧民實際，在傳統方式不可行的情況下，可以入戶調查，確?！笆艿街苯佑绊憽奔啊坝欣﹃P系”的公眾能夠真實的反映其對于建設項目可能產生環境影響的擔憂，以及對于如何改進的看法。

第四，爭議較大事項的處理。如公眾對于環評報告中的預測、預防措施等存在較大爭議，建設單位應當組織召開座談會或聽證會，并要求公眾代表出席。涉及專業性問題，應當要求專家、學者組織論證，并為公眾分析、解讀環評報告的內容。因此，在組織聽證會時，應當邀請牧民代表，由代表就其擔憂事項進行陳述，建設單位、環評單位就所反映的問題進行及時解答；對于專家論證會，應當要求熟悉蒙古族傳統文化的專家、學者。受游牧文化影響，蒙古族對于環境保護更為重視，邀請熟悉蒙古族傳統文化的專家、學者由此避免因為不熟悉少數民族習慣而產生的矛盾。

4 綠色礦山環境影響評價公眾參與被侵害的救濟

綠色礦山環境影響評價公眾參與被侵害是指，建設單位違反《環評法》《辦法》相關規定，未在規定時限公開環評報告征求意見稿致使公眾未能參與，或者征求意見流于形式，致使公眾未能有效參與，以及建設單位未公開等，導致公眾環境影響評價參與權被侵害的情形。

如在2020年6月23日通過的《鄂爾多斯市綠色礦山建設管理條例》中，專門規定了和諧礦區建設，應構建高效的矛盾糾紛化解機制，妥善處理各類矛盾。環境影響評價作為綠色礦山建設的前期行為，更應重視矛盾糾紛的預防，在遇到公眾參與被侵害的情形下，應當從以下方面入手實現對于公眾的救濟：

第一，建設企業積極承擔企業社會責任，高度重視公眾反映的情況。公眾在發現自身環境影響評價參與權被侵害后，首先應當與建設企業聯系，反映情況；企業在接到反映后，應第一時間予以受理，向公眾進行解釋，將公眾反映的情況記錄在案。如環評報告已經通過，公眾反映的情況并未能在報告中有所體現，企業應當及時聯系相關部門，對于環評報告予以修訂。

第二，環境行政部門加強執法，為環境影響評價參與權被侵害的公眾提供救濟。環境行政部門應當加強對于環評報告公眾參與的有效監督，降低公眾環境影響評價參與權被侵害的可能性。環境行政部門應當高度重視公眾所反映的情況，及時審查，情況屬實的，對于未開工的項目，可以退回環評報告要求補充；如項目已開工，可要求停工、停產，補充完善環評報告；如建設單位未及時完善環評報告的，可根據《環評法》中相關規定，對于建設企業予以懲罰。對于企業承擔的責任，本文認為，可從以下方面考慮，首先，行政責任，如警告、罰款等；其次，民事責任，如由于企業侵害公眾環境影響評價參與權致使其遭受損害，企業應當作出相應的賠償；再次，刑事責任，如企業在通過環評報告時存在嚴重違法行為，危害社會，情節嚴重，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

除傳統的法律責任形態外，本文擬引入一種新型的責任形態——信用責任。信用責任的核心特征在于減損失信者的人格信用，[5]相較于傳統的責任形態，信用責任的承擔方式可表現為行政許可類懲戒、國有資產類懲戒、公共利益類懲戒等。如針對礦山企業，其被要求承擔信用責任后，則可能喪失繼續從事礦產資源開采等的資格，亦或其在申請銀行貸款時，受到影響。信用責任在我國當前全面推進依法治國背景下具有重要的意義，內蒙古自治區在推進綠色礦山建設的過程中，針對違規企業可要求其承擔信用責任。然而，行政機關在適用信用責任時必須盡到審慎，避免濫用導致對于公民、企業合法權益的侵害。

第三，環境影響評價參與權被侵害的公眾應當依法、合理表達訴求。對于權力被侵害的公眾，可以通過不同的渠道合理的表達訴求。需要指出的是，由于此時公眾只是可能會“受到直接影響”以及“具有直接利害關系”，沒有確切的證據去證明公眾的權利受到了侵害，因此其不具有訴的利益，無法通過訴訟途徑解決其環境影響評價參與權被侵害的問題。同樣需要指出的是，亦不存在環境公益訴訟的可能性。盡管此時的公眾是不特定的多數人，但無法確定其環境影響評價參與權被侵害給其帶來多么大的損害，因此使得公眾無法獲得訴權。有學者指出，憲法中應當明確公民具有環境權，而公民環境權的內容為環境知情權、環境參與權、環境救濟權等。[6]因此，在無法提起訴訟的情況下，環境影響評價參與權被侵害后，公眾可以通過與企業溝通、到環境行政部門信訪、通過網絡平臺等方式表達訴求。

5 結語

“綠水青山就是金山銀山”，綠色礦山建設就是在這樣背景之下提出的協調經濟發展與環境保護之間關系的。環境影響評價作為預防開發、利用環境行為可能造成的不良影響的手段，綠色礦山要求減少礦山開發行為對于環境的擾動，有效的保障公眾參與，能夠促進社區和諧，實現綠色礦山建設的要求。對于內蒙古自治區而言，綠色礦山建設過程中切實保障公眾參與有助于實現環境民主與法治，維護地區和諧穩定。