環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度深度銜接探討

米麗娜

（錫林郭勒盟生態(tài)環(huán)境局綜合保障中心，內(nèi)蒙古錫林郭勒026000）

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與固定污染源排污許可是生態(tài)環(huán)境管理中兩項(xiàng)重要制度。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，是申請(qǐng)排污許可證的前提和重要依據(jù)；排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的污染防治設(shè)施和措施落實(shí)落地的重要保障，必須做好充分銜接，實(shí)現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)<環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃（2021?2023年）><生態(tài)環(huán)境部2021年度環(huán)評(píng)與排污許可監(jiān)管工作方案>的通知》要求著力解決環(huán)評(píng)與排污許可工作中存在的突出問題，充分發(fā)揮環(huán)評(píng)制度源頭預(yù)防和排污許可固定污染源核心管理制度優(yōu)勢(shì)，這就要求兩項(xiàng)制度切實(shí)做好有機(jī)深度銜接，確保環(huán)境管理體系穩(wěn)定運(yùn)行。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制深度銜接存在問題

1.1 名錄存在差異

當(dāng)前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制均采用目錄清單式分類管理，環(huán)境影響評(píng)價(jià)依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021）版》確定環(huán)評(píng)文件類型，排污許可制依據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》確定管理類別。然而，兩個(gè)名錄存在對(duì)同一行業(yè)管理類別不對(duì)等、分類不明確等問題[1]?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021）版》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》均是以國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類為基礎(chǔ)構(gòu)建的，原則上涉及固定污染源需編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目建成后申請(qǐng)重點(diǎn)管理類別排污許可證、編制報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目建成后申請(qǐng)簡(jiǎn)化管理類別排污許可證，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記管理的建設(shè)項(xiàng)目建成后實(shí)施排污登記管理。但對(duì)于一些行業(yè)，兩個(gè)名錄劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的報(bào)告書、報(bào)告表、登記表與排污許可制中的重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理、登記管理并未能一一對(duì)應(yīng)起來。例如當(dāng)前存在大量的礦山類項(xiàng)目，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021）版》應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，但按照《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》則只需進(jìn)行排污登記。

1.2 污染物排放量計(jì)算方法與內(nèi)容不一致

污染物許可排放量的核定與污染源強(qiáng)度的計(jì)算是排污許可制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心內(nèi)容，也是兩項(xiàng)制度深度銜接的關(guān)鍵。當(dāng)前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中污染源強(qiáng)計(jì)算方法與排污許可制中污染物排放量計(jì)算方式之間存在較大差異，使得污染源數(shù)據(jù)不盡相同、污染源綜合管理的連續(xù)性受到一定阻礙，影響了兩項(xiàng)制度的深度銜接。一是兩項(xiàng)制度的核算方法存在差異，未進(jìn)行統(tǒng)一。排污許可制度中許可量的核算方法是污染物的許可濃度限值乘以對(duì)應(yīng)的排放口年排氣量或者年排廢水量。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度則主要采用物料平衡及分析類比模式，有針對(duì)性的進(jìn)行運(yùn)算，繼而估算出污染物的排放量[2]。二是兩項(xiàng)制度核算內(nèi)容不盡相同。排污許可技術(shù)規(guī)范中一般只對(duì)主要排放口許可排放量，一般排放口與無組織排放未做要求，只許可濃度；而環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中并未區(qū)分一般排放口與主要排放口，是計(jì)算所有的污染源的年排放量[6]。

1.3 制度管理規(guī)定未得到有效落實(shí)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制中的管理規(guī)定沒有得到有效落實(shí)是目前兩項(xiàng)制度銜接存在的顯著問題。一是管理對(duì)象不盡相同。排污許可制現(xiàn)行管理對(duì)象不夠完善，主要是對(duì)廢水、廢氣的排放做了要求，對(duì)噪音和固體廢物并未做具體管理要求；而環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理對(duì)象則更全面，對(duì)各環(huán)境要素均做了管理要求。管理對(duì)象的不對(duì)等在一定程度上阻礙了兩項(xiàng)制度的有效銜接。二是制度監(jiān)管力度不足。排污許可制存在“重發(fā)證、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，證后監(jiān)管比較薄弱；環(huán)境影響評(píng)價(jià)同樣在事中事后監(jiān)管力度不夠，環(huán)評(píng)文件存在弄虛作假、粗制濫造等問題。監(jiān)管的缺失，將直接導(dǎo)致管理效力的下降，阻礙兩項(xiàng)制度能有效銜接，會(huì)影響以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理體系的運(yùn)行，使其不能充分發(fā)揮效用[5]。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可深度銜接探索

2.1 管理名錄融合

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可分類管理名錄的融合統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可有機(jī)銜接的前提條件?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（2021）版》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》均是近期新發(fā)布的，雖然進(jìn)行了優(yōu)化改進(jìn)，但對(duì)同一行業(yè)管理類別不對(duì)等、分類不明確等問題仍然存在。所以按照建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響程度、污染物產(chǎn)生量與排放量，實(shí)行統(tǒng)一分類管理是解決當(dāng)前名錄差異問題的有效途徑?？梢圆杉{沙克昌等人[1]的建議，借鑒美國排污許可制度經(jīng)驗(yàn)，以建設(shè)項(xiàng)目或排污單位擬排放的污染物量作為劃分管理類別的依據(jù)。建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，按照污染物的擬排放量確定評(píng)價(jià)等級(jí)，后續(xù)申請(qǐng)排污許可證時(shí)則按照環(huán)評(píng)文件中各要素污染物的排放量確定管理類別。這樣既解決當(dāng)前名錄目錄式管理中由于地方差異產(chǎn)生的不合理現(xiàn)象，又能將環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可有機(jī)銜接起來，使得環(huán)境管理體系更順暢便捷，并為技術(shù)方法和管理要求的統(tǒng)一奠定了堅(jiān)定的基礎(chǔ)。

2.2 統(tǒng)一污染物排放量計(jì)算方法

環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)排污單位污染物排放量進(jìn)行控制，排污許可制對(duì)排污單位進(jìn)行污染物排放量許可[4]；污染物排放量的核算是兩項(xiàng)制度的核心內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)行合理、準(zhǔn)確的計(jì)算有助于兩項(xiàng)制度的深度銜接以及后續(xù)執(zhí)法監(jiān)督。當(dāng)前，排污許可制許可量的核算的主要依據(jù)是排污許可技術(shù)規(guī)范，大多只對(duì)主要排放口進(jìn)行核算，一般排放口和無組織排放未做要求，這樣許可的企業(yè)污染物排放量是存在缺失的，導(dǎo)致與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接困難，造成后續(xù)監(jiān)管漏洞。環(huán)境影響評(píng)價(jià)污染物排放量的計(jì)算的依據(jù)主要是源強(qiáng)核算指南，但得出的只是估算量，往往與實(shí)際排放量之間存在較大偏差?？梢詫⑿袠I(yè)源強(qiáng)核算指南與排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范相對(duì)應(yīng)起來，排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中許可量的核算參照源強(qiáng)核算指南計(jì)算方法，許可的排放量不再區(qū)分排放口類型，既解決了當(dāng)前兩項(xiàng)制度排污量計(jì)算方法不統(tǒng)一的問題，又可在申請(qǐng)排污許可證時(shí)對(duì)環(huán)評(píng)估算的排污量進(jìn)行修正，實(shí)現(xiàn)對(duì)排污企業(yè)排污量的動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。

2.3 豐富排污許可證內(nèi)容

想讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度實(shí)現(xiàn)深度銜接，豐富排污許可制度中的具體內(nèi)容尤為關(guān)鍵[3]。當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的一個(gè)主要問題就是環(huán)評(píng)文件存在夸大環(huán)保設(shè)施運(yùn)行效率和環(huán)保投入比例，而在申請(qǐng)排污許可證的過程中，并未對(duì)環(huán)評(píng)文件中具體措施要求進(jìn)行載入，排污許可證中只載明項(xiàng)目基本情況及基本的產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)，很多具體的內(nèi)容未做要求，在實(shí)際環(huán)境管理中出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。因此，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可深度銜接的一個(gè)有效途徑就是不斷豐富排污許可證內(nèi)容，首先將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的污染防治措施、設(shè)施情況載入排污許可證中，從而讓環(huán)評(píng)文件要求得到有效落實(shí)；其次將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中常規(guī)污染物和特征污染物均劃分到排污許可證中，明確污染物排放情況和排放因素；最后則要不斷完善管理對(duì)象，將固體廢物、噪聲污染均納入排污許可證中，完善管理內(nèi)容。通過對(duì)排污許可證內(nèi)容的不斷細(xì)化，使兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)深度銜接，將環(huán)評(píng)文件與排污單位實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比取嚴(yán)，倒逼排污單位在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)實(shí)事求是，解決環(huán)評(píng)文件粗制爛造問題。

2.4 加強(qiáng)排污許可證后監(jiān)管

排污許可證后管理未得到有效落實(shí)是目前制度銜接工作中最亟待解決的問題。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，重在對(duì)事前預(yù)防和準(zhǔn)入；排污許可證是項(xiàng)目依法排污的依據(jù)，重在對(duì)運(yùn)營后實(shí)際排污的管理和約束。通過兩項(xiàng)制度管理名錄的融合、污染物排放量計(jì)算方法的統(tǒng)一以及對(duì)排污許可證內(nèi)容的不斷豐富，基本可以實(shí)現(xiàn)排污許可與環(huán)境影響的有機(jī)銜接，可以實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)環(huán)境管理制度的連續(xù)與統(tǒng)一。但是，制度銜接后發(fā)揮效用的關(guān)鍵則在于排污許可證后監(jiān)管。證前的環(huán)評(píng)要求與證中的污染物排放許可的落實(shí)落地，都離不開證后的監(jiān)管；只有加強(qiáng)證后監(jiān)管，保證企業(yè)依法排污、按證排污，才能倒逼企業(yè)真正去落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保要求。目前我國已經(jīng)完成了許可證核發(fā)全覆蓋，后續(xù)將面臨巨大的證后監(jiān)管任務(wù)。因此應(yīng)從人力、物力、財(cái)力等多方面加大對(duì)排污許可監(jiān)管工作的投入，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管人員培訓(xùn)，不斷完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力。

3 結(jié)論與討論

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與固定污染源排污許可制度作為污染源預(yù)防和監(jiān)管的核心，兩者的有機(jī)、深度銜接是完善污染源管理的重要舉措，也是排污許可制銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度的重中之重。兩項(xiàng)制度的有機(jī)銜接，是解決當(dāng)前環(huán)境管理體系存在問題的關(guān)鍵，可以為實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)交蜷]環(huán)式環(huán)境監(jiān)管體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，助力環(huán)境管理體系更好的發(fā)揮效能。但兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)深度銜接也不會(huì)一蹴而就，必定需要不斷的探索與嘗試，只有經(jīng)歷過理論與實(shí)踐的雙重考驗(yàn)，才能最終取得圓滿結(jié)果。