防范“臨時變永久” 嚴守耕地“生命線”

沙瑪建峰 寧晶

近日，自然資源部印發《關于規范臨時用地管理的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》出臺基于怎樣的背景？有哪些主要內容？地方在推進有關工作時要注意哪些問題？對此，自然資源部自然資源開發利用司負責人進行了解讀。

出臺背景：一些地方存在臨時用地不臨時、侵占耕地紅線、破壞市場公平等問題

當前，臨時用地管理在保障建設項目施工、地質勘查等方面發揮著積極作用，但在地方管理實踐中還存在違規審批、復墾恢復不到位、監管機制不完善，特別是臨時用地永久占用侵蝕耕地紅線的問題。

造成上述問題的主要原因：一是法律法規對臨時用地的規定比較粗略，地方自然資源主管部門在臨時用地審批過程中，對臨時用地的范圍、使用期限等認識和把握不一致;二是臨時用地審批層級不統一，權責不對等，與臨時建設用地規劃許可和臨時建設工程規劃等相關審批事項銜接不夠;三是一些地方存在臨時用地使用后復墾恢復不到位，形成臨時用地長期化等問題;四是一些地方臨時用地批后日常監管措施不到位。針對上述問題，自然資源部出臺《通知》，從界定臨時用地使用范圍、明確臨時用地選址要求和使用期限、規范臨時用地審批、落實臨時用地恢復責任、嚴格臨時用地監管5個方面，進一步規范和嚴格臨時用地管理。

主要內容一：界定臨時用地使用范圍

針對有些地方在臨時用地管理中面臨的范圍不統一、隨意擴大臨時用地范圍等問題，《通知》提出了臨時用地具體使用要求，明確“臨時用地具有臨時性和可恢復性等特點，與建設項目施工、地質勘查等無關的用地，使用后無法恢復到原地類或者復墾達不到可供利用狀態的用地，不得使用臨時用地。”

同時，《通知》進一步細化了建設項目施工和地質勘查臨時用地的具體使用范圍。《通知》明確“建設項目施工過程中建設的直接服務于施工人員的臨時辦公和生活用房，包括臨時辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地;直接服務于工程施工的項目自用輔助工程，包括農用地表土剝離堆放場、材料堆場、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運輸便道、地上線路架設、地下管線敷設作業，以及能源、交通、水利等基礎設施項目的取土場、棄土（渣）場等使用的土地。礦產資源勘查、工程地質勘查、水文地質勘查等，在勘查期間臨時生活用房、臨時工棚、勘查作業及其輔助工程、施工便道、運輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設施、進場道路等鉆井及配套設施使用的土地”。

主要內容二：明確臨時用地選址要求和使用期限

《通知》從嚴格保護耕地的角度出發，對臨時占用耕地和永久基本農田提出選址要求，明確：“盡量不占或者少占耕地。使用后土地復墾難度較大的臨時用地，要嚴格控制占用耕地”。“制梁場、拌合站等難以恢復原種植條件的不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農田，可以建設用地方式或者臨時占用未利用地方式使用土地。臨時用地確需占用永久基本農田的，必須能夠恢復原種植條件”。

為做好與《土地管理法》《土地管理法實施條例》臨時用地使用期限相關規定的銜接，《通知》明確，“臨時用地使用期限一般不超過兩年。建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年”。

主要內容三：規范臨時用地審批

臨時用地審批層級低是造成臨時用地諸多問題的重要因素，特別是侵蝕耕地保護紅線。為此，《通知》將臨時使用耕地和永久基本農田的審批層級提升至市級或市級以上，規定“縣（市）自然資源主管部門負責臨時用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農田的，由市級或者市級以上自然資源主管部門負責審批。不得下放臨時用地審批權或者委托相關部門行使審批權”。

為簡化審批程序，推進“多審合一”，《通知》明確，“城鎮開發邊界內使用臨時用地的，可以一并申請臨時建設用地規劃許可和臨時用地審批，具備條件的還可以同時申請臨時建設工程規劃許可，一并出具相關批準文件”。

為簡化復墾方案編制程序和成本，《通知》明確，“臨時用地申請人應當編制臨時用地土地復墾方案報告表，由有關自然資源主管部門負責審核。其中，所申請使用的臨時用地位于項目建設用地報批時已批準土地復墾方案范圍內的，不再重復編制土地復墾方案報告表”。

主要內容四：落實臨時用地恢復責任

考慮到氣候、災害等自然因素對復墾效果影響較大，以及各地氣候條件存在差異性，《通知》明確，“臨時用地使用人應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾，因氣候、災害等不可抗力因素影響復墾的，經批準可以適當延長復墾期限”。

為嚴格落實臨時用地恢復責任，《通知》要求，“臨時用地期滿后應當拆除臨時建（構）筑物，使用耕地的應當復墾為耕地，確保耕地面積不減少、質量不降低;使用耕地以外的其他農用地的應當恢復為農用地;使用未利用地的，對于符合條件的鼓勵復墾為耕地”。

此外，《通知》還提出了促進臨時用地復墾新舉措，進一步壓實縣（市）履行監督復墾義務職責，明確“按年度統計，縣（市）范圍內的臨時用地，超期一年以上未完成土地復墾規模達到應復墾規模20%以上的，省級自然資源主管部門應當要求所在縣（市）暫停審批新的臨時用地，根據縣（市）整改情況恢復審批”。

主要內容五：嚴格臨時用地監管

加強臨時用地批后監管力度，《通知》提出，建立臨時用地信息系統，實時掌握各地臨時用地審批、使用和復墾情況;建立定期抽查和定期通報制度，對不按規定批準、使用，不按期復墾，以及形成違法用地后查處等情況向社會公開通報等。

一是建立臨時用地信息系統。自2022年3月1日起，縣（市）自然資源主管部門應當在臨時用地批準后20個工作日內，將臨時用地的批準文件、合同以及四至范圍、土地利用現狀照片影像資料信息等傳至臨時用地信息系統，并向社會公開臨時用地批準信息。縣（市）自然資源主管部門負責督促開展土地復墾工作，在信息系統中及時更新土地復墾等信息。

二是建立定期抽查和定期通報制度，部和省級自然資源主管部門負責定期抽查占用耕地和永久基本農田臨時用地的使用和復墾情況，對不符合用地要求和未完成復墾任務的，予以公開通報。國家自然資源督察機構要加強臨時用地政策執行情況的監督檢查，督促地方政府和部門落實審批和監管責任，整改糾正臨時用地違法違規突出問題。

三是加強“一張圖”管理，各級自然資源主管部門在年度國土變更調查、衛片執法檢查中要結合臨時用地信息系統填報信息，認真審核臨時用地的批準、復墾情況。各級自然資源主管部門要嚴肅查處違法違規審批、使用臨時用地，未按照批準內容進行臨時建設，以及臨時用地超出復墾期限未完成復墾等行為，處理結果向社會公開通報，并依規依紀依法移送問題線索，追究責任人的責任。

下一步，自然資源部將組織開展《通知》政策和臨時用地信息系統培訓，切實指導地方做好《通知》實施和系統使用工作，規范臨時用地管理。（摘編自《中國自然資源報》2021年11月11日1版）