農村征地補償制度實施中存在的問題與對策

沈志云

摘要：隨著我國城市化工業化腳步的加快，對農村耕地的占用越來越多，以至于越來越多的農民失去了賴以生存的土地。如何補償安置失地農民，保障其離開土地后的生活，成為我國征地制度中的核心內容。針對目前失地農民補償制度存在的問題，應借鑒國際經驗遵循公平公開的原則，加快完善該制度，保障失地農民的生存與發展權利的目的。

關鍵詞：農民;征地補償;發展

1 前 言

現階段隨著城鎮化進程的不斷加快，我國失地農民的數量不斷上升。按照2000年到2030年每年遞增300萬失地農民計算，2030年我國失地農民規模將達到1.1億人。同時，征地問題導致了嚴重的社會矛盾，甚至因此而爆發了各種惡性刑事案件。據統計，因為征地補償問題引發的農村性群體事件占到這類事件總數的65%以上。因農村征地問題引發的糾紛已成為全社會關注的焦點，而想要化解征地過程中存在的矛盾，補償問題是土地征用中的關鍵性問題，其標準、方式、范圍以及目的直接關系民眾的切身利益，如果解決不好，勢必影響城市化的進程，影響經濟社會發展甚至社會的穩定。

2 當前農村征地補償制度中存在的問題

2.1土地征用補償標準偏低

《土地管理法》規定征用土地按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的6-10倍。安置補助費為該耕地被征用前三年的平均年產值的4～6倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。不難看出“耕地的年平均產值”既不是地價也不是地租與土地市場毫無關系是政府行為的結果。我國土地征用補償標準由于其屬于市場以外的產物未得到市場的檢驗與認同在實踐上即表現為標準“定”得過低損害了廣大農民的利益。

2.2土地征用超出公益范圍

《土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”。可見，是否超出“公共利益”的范圍是衡量國家征地是否濫用的標準，而我國現行法律對公共利益的范圍并沒有明確的界定。于是出現了一些地方政府以支付農民低補償的方式征收土地，再高價拍賣給開發商的行為。這不僅侵害了農民的利益，更帶來了惡劣的社會影響。

事實上在征地的類型上，客觀存在公益性和非公益性兩大類，不同的征收目的在征收以后土地增值相差少則幾倍，多則幾十倍。而這個差價到底是歸誰，法律上沒有規定，目前實際情況是全部歸政府，這艱難說不是對農民土地財產權的侵犯。如果對所有項目一律采取征收取得土地，顯然與土地管理法律不符，久而久之就會模糊人們法律意義上的征地概念，談化了對農民科學合理補償的意識。所以要按照土地征收的目的劃分為公益性和非公益性兩類，根據不同的征地目的實行不同的補償標準。

2.3征地補償分配不合理

依據我國相關土地管理的法律法規現行耕地補償費的分配如下：土地補償費歸農村集體經濟組織;安置補助費按照有誰安置向誰支付的原則無需統一安置的發放給個人或經同意后用于支付其保險費用;地上附著物補償費歸地上附著物的所有者;青苗補償費歸土地承包經營或使用者。問題主要出在土地補償費的分配上因為只規定了將其交給集體經濟組織但沒有明確規定集體如何處理這筆費用。《土地管理法 》第四十九條規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布接受監督”“禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用”。國發[2004]28號文件中也規定：省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則制定土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法。農業、民政等部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用和使用的監督。但在實際征地費用分配過程中地方政府官員、村干部就成了集體的代理人享有對集體財產直接的處置以至于大多數失地農民根本不知補償費是多少其中多大的比例是給自己的。

2.4征地補償程序不完善

沒有程序保障的地方，就不會有真正的權利保障。而我國目前在征地補償程序上依然存在著很大的漏洞，補償金額的確定缺乏民主的程序，征地執法活動也缺乏有效的監管[9]。根據《土地管理法》第四十八條的規定：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。第四十九條規定：被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支情況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。《土地管理法實施條例》第二十六條規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。我們不難發現，不管是在《土地管理法》還是其《實施條例》中，對征地補償的相關執法活動并沒有明確的程序性規定，只是要求“加強監督”，而沒有規定可行的監督機制，未免太過空洞。

3 農村征地補償制度的對策探析

3.1合理設置農村征地補償標準

一般來講，公平交易最能夠體現出財產的真正價值，而通過市場認定財產價值可能較為公正。所以，應當以市場價格補償，以切實保障被征收人的生活水品為目的，堅持補償標準的動態平衡，同時適應社會地區的經濟發展水平。同時，征地補償標準需要遵循市場經濟的等價交換體制，按照市場價格來確定標準。以市場價格來作為補償標準，與我國土地征收的強制性并不沖突，因為征收土地首先是以尊重農民的財產權為基礎的，國家依照法律，有權強制征收土地，但是并不是說國家就有權以遠低于市場價格的補償標準來獲得土地。而且，按照市場價格來確定征地補償標準，更是體現了《物權法》中“物權平等保護”原則的做法。在目前政府按照市場價格出讓土地的同時，更應當貫徹“物權平等保護”的原則在征地補償上按照市場價格作為標準。而且，按照市場價格來確定征地補償標準，也是國際上通行的做法，而西方發達的國家，更是在很早之前就建立起了完善的土地估價制度，以此來保證準確的衡量土地的價格。

3.2科學界定土地征收中的公共利益范圍

《憲法》中規定征地是“國家為公共利益需要”而《土地管理法》中則規定任何單位和個人進行建設需要使用土地都必須申請使用國有土地，包括征用的集體土地。憲法和土地管理法都明確規定了征用的前提必須是為了“公共利益的需要”因此界定“公共利益”的范圍很重要。建議對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”做出司法解釋明確界定“公共利益”的內涵外延。要求各級政府嚴格依照法律規定行使征地權嚴格區分公益性用地和非公益性用地的界限將商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地退出征地范圍逐步縮小各種征地范圍最終嚴格限定在必要的公益事業用地范圍內。

3.3公正分配農村征地補償款

首要的，就是要明確界定農村土地征用補償的受益主體。目前，村干部作為集體組織的“代言人”，以村民委員會的名義來強占農民土地補償費的事件時有發生，作為弱勢群體的農民在由征地補償費用引發的爭議中處于不利地位，國家應采取有效對策，既使農民不會因喪失土地使用權而喪失土地收益權，較好地保護農民的合法權益，又可以有效地防止集體財產的流失。

除了保障分配真正做到“用于農民”以外，還要在分配比例上作出一個相對明確的規定。分配比例應當保證分給農民的占過半比例，其余的留給集體組織自身，總的來看，組織內部農民分的補償費用與集體組織的補償費用之比應維持在三比七較為合理。

3.4建立和完善土地征收補償程序

完善農村土地征用程序在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一，加強對農村土地征用的審批程序。其二，增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為提高征用土地的透明度防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權提高征地的透明度。其三，強化農村土地征用的民主參與制度。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用卻有權進行參與發表自己的意見。如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地的使用情況。如果被征土地閑置農民有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。其四，完善土地征用救濟制度如行政裁決制度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟制度在行政裁決和仲裁制度的設計中，要注意避免地方政府集決策者規格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于一身;其次要完善司法救濟制度要使司法真正發揮好制約監督行政的作用。

參考文獻：

[1]杜沛霖.論我國農村征地補償制度的完善[D].西北大學，2018.

[2]宋亞容，魏欣.完善農村征地補償制度的法律思考[J].特區經濟，2018（01）：68-69.

[3]史瑞娟.我國農村征地補償制度研究[D].魯東大學，2012.