BBNJ全球治理下區(qū)域性海洋機(jī)制的功用與動(dòng)向

李潔

摘要：國(guó)家管轄外海域生物多樣性（BBNJ）作為全球海洋治理的最新議題之一，已經(jīng)進(jìn)入到全球性協(xié)定政府間談判階段，有望改善已有規(guī)則的碎片化和滯后性。與此同時(shí)，區(qū)域性海洋機(jī)制也擴(kuò)展至國(guó)家管轄范圍以外海域，并呈現(xiàn)不斷發(fā)展之勢(shì)。作為全球治理體系化框架中的重要組成部分，區(qū)域性制度在BBNJ全球治理進(jìn)程中既體現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，又不免具有一定局限性。在發(fā)揮BBNJ全球性協(xié)定主導(dǎo)作用的前提下，區(qū)域性海洋機(jī)制還需要進(jìn)一步加強(qiáng)相互合作，配合BBNJ協(xié)定的實(shí)施。面對(duì)BBNJ國(guó)際規(guī)制多層次和動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，中國(guó)不僅需要深度參與BBNJ協(xié)定談判，同時(shí)也要注重研判區(qū)域性海洋制度的未來趨勢(shì)。在實(shí)現(xiàn)自身海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的同時(shí)，也為國(guó)際海洋秩序的公平合理發(fā)展貢獻(xiàn)大國(guó)力量。

關(guān)鍵詞：全球海洋治理;BBNJ協(xié)定;區(qū)域性海洋機(jī)制

中圖分類號(hào)：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2021）04-0080-08

Functions and trends of regional ocean mechanism under BBNJ global governance

LI Jie

（School of International Law，Northwest University of Political Science and Law，Xian 710122，China）

Abstract：As one of the latest issues in global ocean governance， the marine biodiversity beyond national jurisdiction （BBNJ） has entered the stage of intergovernmental negotiations on a global agreement， which is expected to improve the fragmentation and lag of existing rules. At the same time， the regional mechanism has also expanded to marine areas beyond national jurisdiction and is showing a trend of continuous development. As an important part of the framework of the global governance system， regional systems play their unique advantages in the process of BBNJ global governance， but they also inevitably have certain limitations. Therefore， under the premise of giving play to the leading role of the BBNJ global agreement， the regional mechanism also needs to be continuously improved in terms of coordination and cooperation and thereby enhancing its own capacity building. Faced with the multi-level and dynamic characteristics of BBNJ international regulations， China not only needs to deeply participate in the negotiations of the BBNJ agreement， but also pay attention to studying the development trend of regional systems. While realizing Chinas marine power strategy， it also contributes to the fair and reasonable development of the international order of the sea.

Key words：global ocean governance; BBNJ agreement; regional ocean mechanism

國(guó)家管轄范圍外海域生物多樣性（biodiversity beyond national jurisdiction，簡(jiǎn)稱BBNJ）養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用是近年來最受矚目的海洋治理議題之一。BBNJ全球治理是一個(gè)體系化、立體性的框架。除了正在談判中的BBNJ協(xié)定之外，不少國(guó)家和國(guó)際組織也在區(qū)域?qū)用骈_展行動(dòng)，把對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)卓有成效的區(qū)域性海洋機(jī)制推廣至公海和國(guó)際海底區(qū)域，形成了內(nèi)涵豐富、方式多樣的區(qū)域化養(yǎng)護(hù)實(shí)踐。區(qū)域性安排和全球性文書都是BBNJ全球治理框架下的積極嘗試，國(guó)際社會(huì)在推進(jìn)全球性BBNJ協(xié)定談判的同時(shí)，也需要重視區(qū)域性海洋機(jī)制的作用發(fā)揮。在此背景下，筆者以BBNJ全球治理的內(nèi)在動(dòng)因和規(guī)制核心為基礎(chǔ)，將區(qū)域性海洋機(jī)制在國(guó)家管轄外海域的運(yùn)用實(shí)踐和立法現(xiàn)狀作為分析對(duì)象，探討區(qū)域性海洋機(jī)制在BBNJ全球治理中發(fā)揮的積極作用以及存在的問題，進(jìn)而思考如何在區(qū)域化路徑下完善BBNJ全球治理并探索中國(guó)的應(yīng)對(duì)之舉。

一、BBNJ全球治理的理論基礎(chǔ)和規(guī)制現(xiàn)狀

全球海洋治理是全球治理理論在海洋領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用。對(duì)于BBNJ問題而言，其本質(zhì)特點(diǎn)與全球治理的基本邏輯高度相符。一方面，國(guó)家管轄外海域覆蓋范圍廣闊，包含物種豐富，利用價(jià)值重大，同時(shí)又受到捕魚、航行、海底采礦等多重人類活動(dòng)的影響，涉及到的生態(tài)環(huán)境狀況不一，需要處理的相關(guān)事務(wù)也錯(cuò)綜復(fù)雜。而全球治理強(qiáng)調(diào)“綜合治理”，特別適于應(yīng)對(duì)多領(lǐng)域的復(fù)雜問題。另一方面，國(guó)家管轄外海域的生態(tài)養(yǎng)護(hù)和資源利用關(guān)系到各國(guó)利益，但由于公海和國(guó)際海底區(qū)域超越主權(quán)國(guó)家管轄范圍，相關(guān)制度需要各國(guó)談判并形成合意才有可能確定。而“國(guó)際合作”正是全球治理的應(yīng)有之意，以此為基礎(chǔ)推動(dòng)各行為體之間的協(xié)調(diào)共進(jìn)有利于跨國(guó)性普遍問題的切實(shí)解決。

從本質(zhì)上看，全球治理更多體現(xiàn)出的是利益博弈的國(guó)際政治色彩，需要以國(guó)際規(guī)范和全球機(jī)制作為保障才能得以實(shí)現(xiàn)。全球問題總是涉及不同主權(quán)國(guó)家和地區(qū)的多樣利益，特別是處在不同發(fā)展階段的國(guó)家在資源利用和環(huán)境養(yǎng)護(hù)上的分歧會(huì)更加明顯。國(guó)際規(guī)則是各國(guó)利益博弈的結(jié)果，但同時(shí)也對(duì)各國(guó)今后采取的行動(dòng)起到了制約、監(jiān)督的作用。不同的國(guó)際組織雖有可能涉及相同領(lǐng)域，但在管理目標(biāo)上往往各有側(cè)重，因而需要體系化的規(guī)則和機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和有效配合，盡量避免職權(quán)重復(fù)和管轄空白。可見，國(guó)際規(guī)則體系的建立和實(shí)施是解決全球問題的核心，也是實(shí)現(xiàn)全球治理的根本途徑。

目前，有關(guān)BBNJ的全球規(guī)制面臨的最大挑戰(zhàn)在于已有規(guī)則的碎片化和滯后性，以及在建規(guī)則的不可預(yù)期性。已有規(guī)則中，漁業(yè)、航行和海底礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)等涉海部門中都有涉及到海洋環(huán)境和生態(tài)養(yǎng)護(hù)的制度和實(shí)踐。但整體來看，當(dāng)代海洋法體系在應(yīng)對(duì)BBNJ問題上還存在明顯的空白和漏洞，特別是針對(duì)深海遺傳資源等新興問題，亟需形成新規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充，并與現(xiàn)有制度相協(xié)調(diào)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在2004年成立了“BBNJ不限成員名額非正式特設(shè)工作組”（簡(jiǎn)稱BBNJ特設(shè)工作組），授權(quán)其對(duì)“BBNJ問題的現(xiàn)有國(guó)際制度”“是否需要建立新文書”以及“新文書以何種形式出現(xiàn)”等問題進(jìn)行考察。2011年，BBNJ特設(shè)工作組識(shí)別出四大核心議題，即深海遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)估以及能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。經(jīng)過多年的論證和協(xié)商，2015年6月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過69/292號(hào)決議，決定在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《海洋法公約》）框架下制定一部專門調(diào)整BBNJ問題的執(zhí)行協(xié)定，即BBNJ協(xié)定。正在談判的BBNJ協(xié)定，強(qiáng)調(diào)用“綜合性、一體化”的方式“一攬子”解決相關(guān)核心議題，是目前該領(lǐng)域最新、最全面也是最值得期待的國(guó)際立法。

但一部新的國(guó)際公約的出臺(tái)無法一蹴而就，公約實(shí)施后的實(shí)際效果也有待考證。BBNJ協(xié)定雖然已進(jìn)入到政府間談判和細(xì)節(jié)敲定階段，但依然存在不少分歧，最終通過時(shí)間還無法預(yù)計(jì)。雖然全球性協(xié)定前途未卜，但BBNJ目標(biāo)下的區(qū)域性實(shí)踐早已開啟。對(duì)于全球海洋治理而言，治理方式是多層次的。除了聯(lián)合國(guó)在全球?qū)用娴耐苿?dòng)，以及《海洋法公約》框架下的規(guī)制，區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境治理也至關(guān)重要。相較于全球性機(jī)制，區(qū)域性組織或安排往往更能凝聚區(qū)域國(guó)家的價(jià)值和期望，更容易在海洋治理問題上達(dá)成共識(shí)。基于區(qū)域共識(shí)建立起的具體制度可暫時(shí)彌補(bǔ)尚無全球機(jī)制的遺憾。作為全球海洋治理多層級(jí)模式中的重要環(huán)節(jié)，區(qū)域化機(jī)制在BBNJ問題上也有所體現(xiàn)，這些區(qū)域化實(shí)踐雖有益于全球性海洋問題的創(chuàng)新解決，但也由于其固有的局限性不可避免地造成治理效果的部分缺失。

二、區(qū)域性海洋機(jī)制的邏輯內(nèi)涵與BBNJ治理實(shí)踐

國(guó)際法的區(qū)域化在海洋生態(tài)環(huán)境治理中一直是不可或缺的一環(huán)。區(qū)域性海洋機(jī)制在保護(hù)海洋生物、維持海洋生態(tài)平衡中起到了重要作用。《海洋法公約》第197條明確規(guī)定“在區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行合作以保護(hù)海洋環(huán)境”是締約國(guó)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署前副執(zhí)行主任彼得·撒切爾（Peter Thacher）曾表示，雖然海洋污染是一個(gè)全球性問題，但區(qū)域性合作很可能是解決這個(gè)問題最有效的途徑。[1]在BBNJ問題上，區(qū)域性海洋機(jī)制主要體現(xiàn)在區(qū)域海項(xiàng)目和區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)框架下。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1974年發(fā)起的“區(qū)域海項(xiàng)目”（Regional Seas Programme，RSP）是20世紀(jì)70年代以來最突出的區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐。經(jīng)過40多年的發(fā)展，區(qū)域海項(xiàng)目已經(jīng)成為一項(xiàng)保護(hù)沿海和海洋環(huán)境的成功模式。目前全球有18個(gè)區(qū)域海項(xiàng)目，雖然在設(shè)立背景和運(yùn)行主體上有一定區(qū)別，但遵循的保護(hù)原則和采取的保護(hù)方法是類似的。比如，一般都需要制定“行動(dòng)計(jì)劃”（Action Plan）和區(qū)域性公約，并設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)部門（Regional Coordinating Units，RCUs）和區(qū)域活動(dòng)中心（Regional Activity Centers，RACs）等，用以保證計(jì)劃或公約的實(shí)施。[2]區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)（Regional Fishery Bodies，RFBs）是國(guó)家或國(guó)際組織可通過其在漁業(yè)養(yǎng)護(hù)、管理和發(fā)展等方面進(jìn)行合作的機(jī)構(gòu)。目前全球有超過五十個(gè)區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)，這其中既包括由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織領(lǐng)導(dǎo)的，也包括在糧農(nóng)組織框架外設(shè)立的。區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)多種多樣，有些具有咨詢功能，提供建議、決定或協(xié)調(diào)機(jī)制，但對(duì)其成員方?jīng)]有法律約束力;有些機(jī)構(gòu)具有管理職權(quán)，被稱為“區(qū)域性漁業(yè)管理組織”（Regional Fisheries Management Organizations，RFMOs），通過對(duì)成員方執(zhí)行有法律約束力的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理措施實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。具有管理職權(quán)和法律約束力的區(qū)域性漁業(yè)管理組織是促進(jìn)和落實(shí)全球漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要力量。

從目標(biāo)和宗旨上看，區(qū)域海項(xiàng)目和區(qū)域性漁業(yè)管理組織的側(cè)重點(diǎn)有所不同，前者致力于區(qū)域海洋范圍內(nèi)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理，后者更傾向于保障和促進(jìn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。但二者在BBNJ問題上更多表現(xiàn)出的是廣泛的共通性。比如都重視生態(tài)系統(tǒng)方法，都采取了劃區(qū)管理的方式作為養(yǎng)護(hù)手段等。目前部分區(qū)域海項(xiàng)目已經(jīng)將其活動(dòng)范圍擴(kuò)展至公海，區(qū)域性漁業(yè)管理組織也開始重視與BBNJ交叉議題的處理。比如地中海、東北大西洋以及南大洋三個(gè)區(qū)域海項(xiàng)目已經(jīng)建立起了包含公海在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)，其中也包括與漁業(yè)組織的合作或?qū)O業(yè)問題的合并處理。這些區(qū)域?qū)嵺`不僅對(duì)于海洋公域的生物多樣性治理起到支撐作用，也為與BBNJ協(xié)定的對(duì)接提供了空間。下文以地中海、東北大西洋和南極南大洋為例，結(jié)合BBNJ協(xié)定中的核心議題，分析區(qū)域性海洋機(jī)制在BBNJ問題上的現(xiàn)有實(shí)踐和發(fā)展趨勢(shì)。

（一）法律依據(jù)與機(jī)構(gòu)安排

三個(gè)海域在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)維護(hù)方面，都建立了具體的法律文件和相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)。在區(qū)域海項(xiàng)目上，16個(gè)地中海國(guó)家和歐洲共同體于1975年通過的《地中海行動(dòng)計(jì)劃》（Mediterranean Action Plan，簡(jiǎn)稱MAP）是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海項(xiàng)目通過的第一個(gè)計(jì)劃。MAP由地中海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（MAP Coordinating Unit，MDEU）負(fù)責(zé)實(shí)施。機(jī)構(gòu)任務(wù)還包括管理六個(gè)地中海區(qū)域活動(dòng)中心①。2004年，地中海特殊保護(hù)區(qū)區(qū)域活動(dòng)中心建立了地中海生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略行動(dòng)項(xiàng)目（Strategic Action Programme for the Conservation of Biological Biodiversity in the Mediterranean Region，SAP BIO）。該項(xiàng)目于2008年啟動(dòng)了地中海公海項(xiàng)目（Medopenseas），專門用于提升公海和海底生物多樣性的保護(hù)水平，該項(xiàng)目涉及領(lǐng)域及具體內(nèi)容與BBNJ議題十分契合。

在東北大西洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic，簡(jiǎn)稱OSPAR公約）是最基本也是最重要的國(guó)際法依據(jù)。OSPAR公約通過五個(gè)附件對(duì)不同領(lǐng)域的環(huán)境治理進(jìn)行了細(xì)化，附件5專門針對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的保護(hù)與保存作出了單獨(dú)規(guī)定。此外，《東北大西洋環(huán)境戰(zhàn)略》（The North-East Atlantic Environment Strategy）涉及五個(gè)不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略政策，其中之一便是海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)戰(zhàn)略（Biological Diversity and Ecosystems）。[3]該戰(zhàn)略和OSPAR公約附件5一同為東北大西洋海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)提供了法律基礎(chǔ)和實(shí)踐方案。同時(shí)，依據(jù)OSPAR公約成立的OSPAR委員會(huì)不斷推動(dòng)養(yǎng)護(hù)措施的升級(jí)，并特別關(guān)注公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)和利用。

《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，簡(jiǎn)稱CAMLR公約）是南極條約框架下致力于維持南極海域生態(tài)平衡的重要文書。該公約不僅提供了法律基礎(chǔ)和指導(dǎo)框架，也設(shè)立了獨(dú)立的決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)措施的適用，即南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，簡(jiǎn)稱CCAMLR委員會(huì)）。CAMLR公約的目標(biāo)不僅在于對(duì)南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)，也包括對(duì)其的合理利用②。為此，CAMLR公約明確將生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的兩大先進(jìn)原則，即“生態(tài)系統(tǒng)方法”和“事先預(yù)防原則”納入其中。

在漁業(yè)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于1949年設(shè)立了地中海漁業(yè)總委員會(huì)①。委員會(huì)不僅面向地中海沿岸國(guó)家和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織開放，也歡迎在地中海開展捕魚活動(dòng)的其他聯(lián)合國(guó)成員方加入。東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)（North-East Atlantic Fisheries Commission，簡(jiǎn)稱NEAFC）積極履行聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的相關(guān)要求，并特別關(guān)注公海海域。而在南極海域，CCAMLR委員會(huì)被認(rèn)為是一個(gè)具有雙重性質(zhì)的區(qū)域性組織，它不僅負(fù)責(zé)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署框架下獨(dú)立的區(qū)域海洋項(xiàng)目，還致力于打擊南極海域“非法、未報(bào)告、未規(guī)制”（illegal，unreported and unregulated）等破壞性捕撈活動(dòng)，因而也被視為一個(gè)準(zhǔn)區(qū)域性漁業(yè)管理組織，兼顧南極海域漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展和該海域的整體生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)。[4]

（二）公海保護(hù)區(qū)設(shè)立

海洋保護(hù)區(qū)傳統(tǒng)上多建于國(guó)家管轄范圍以內(nèi)，而地中海、東北大西洋和南大洋則打破這一限制，建成了包含公海在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)。公海保護(hù)區(qū)制度在《海洋法公約》框架下缺乏直接的法律基礎(chǔ)，并對(duì)“公海自由”原則造成一定的沖擊和挑戰(zhàn)，因而在合法性和正當(dāng)性方面爭(zhēng)議頗多。即便如此，相關(guān)的國(guó)際實(shí)踐已經(jīng)展開并逐步走向成熟。

1999年，法國(guó)、意大利和摩納哥簽署了《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》，建立了主要針對(duì)海豚和鯨的派拉格斯地中海海洋生物保護(hù)區(qū)（Pelagos Sanctuary），保護(hù)區(qū)面積為8.75萬平方公里，53%的水域位于三國(guó)管轄范圍外。從時(shí)間上看，這也是全球第一個(gè)涉及公海的海洋保護(hù)區(qū)。不過該保護(hù)區(qū)內(nèi)之所以覆蓋大面積“公海”，主要是由于地中海沿岸國(guó)沒有申請(qǐng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，因而導(dǎo)致大面積海域保留為海洋公域造成的②。從保護(hù)效果上看，由于保護(hù)區(qū)沒有設(shè)立充分政治授權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因而養(yǎng)護(hù)措施的可操作性并不強(qiáng)，成效也不盡人意。

與特殊情況下的地中海保護(hù)區(qū)相比較，在東北大西洋建成的七個(gè)公海保護(hù)區(qū)都位于沿岸國(guó)200海里以外，可以說是更為嚴(yán)格意義上的公海保護(hù)區(qū)。而且由于數(shù)量較多，已初步形成網(wǎng)絡(luò)化格局。在七個(gè)保護(hù)區(qū)中，有五個(gè)的海底部分已經(jīng)分別由葡萄牙和愛爾蘭向外大陸架劃界委員會(huì)提交了外大陸架申請(qǐng)，需要由相關(guān)當(dāng)事國(guó)和OSPAR委員會(huì)協(xié)調(diào)管理。整體上看，由于這些公海保護(hù)區(qū)并不是在《海洋法公約》框架下建立的，因而管理權(quán)限多停留在“紙面上”，僅對(duì)保護(hù)目標(biāo)作出原則性規(guī)定，也未制定有針對(duì)性的管理措施，屬于OSPAR成員國(guó)自愿性政治宣誓，對(duì)非成員國(guó)沒有約束力。[5]

南極海洋保護(hù)區(qū)主要涉及兩個(gè)區(qū)域，即南奧克尼群島大陸架和羅斯海。其中，2009年獲得通過的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)成為全球第一個(gè)完全位于公海的海洋保護(hù)區(qū)。其不僅證明了CCAMLR委員會(huì)在全球生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域的領(lǐng)頭地位，也加快了其他南極海洋保護(hù)區(qū)提案的提出。但由于保護(hù)范圍有限和具體管理方案的缺失，導(dǎo)致該保護(hù)區(qū)成立至今的保護(hù)效果并不明顯。羅斯海保護(hù)區(qū)的設(shè)立也并不順利，從2012年的議案提出到2016年獲得通過，歷時(shí)五年談判才塵埃落定。關(guān)于羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)期問題一直是此前提議談判中的重點(diǎn)。談判最終一致同意將保護(hù)期設(shè)為35年，即該保護(hù)區(qū)在2052年時(shí)將被視情況修訂或維持。從治理理念和養(yǎng)護(hù)措施來看，南極海洋保護(hù)區(qū)為公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立提出了高要求、高標(biāo)準(zhǔn)，更多的南極海洋保護(hù)區(qū)提案也正在討論當(dāng)中。但由于各國(guó)存在意見分歧，因而實(shí)質(zhì)進(jìn)展緩慢。

（三）區(qū)域性合作

在地中海和東北大西洋，區(qū)域性合作主要體現(xiàn)在區(qū)域海項(xiàng)目和區(qū)域性漁業(yè)管理組織之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)。雖然二者在側(cè)重點(diǎn)上有所不同，但都涉及生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)，具體措施也有相似之處，加之目標(biāo)海域基本一致，如果缺乏協(xié)調(diào)方案，則容易造成管轄重疊。為避免上述情況的出現(xiàn)，NEAFC與OSPAR委員會(huì)在2008年簽訂諒解備忘錄[Memorandum of Understanding between the North East Atlantic Fisheries Commission （NEAFC） and the OSPAR Commission]。備忘錄強(qiáng)調(diào)雙方分別在漁業(yè)管理和環(huán)境保護(hù)方面具有互補(bǔ)的職能，并確認(rèn)了二者的基本權(quán)限。此外，備忘錄還特別就包括國(guó)家管轄外海域在內(nèi)的東北大西洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題作出明確說明。要求雙方在信息分享、環(huán)境評(píng)估、事先預(yù)防、海洋空間規(guī)劃和劃區(qū)管理、科學(xué)考察、提供會(huì)議報(bào)告等環(huán)節(jié)相互配合、積極合作。地中海漁業(yè)總委員會(huì)也和MAP于2012年簽署了諒解備忘錄，以此推動(dòng)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（目標(biāo)14：養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展）的順利實(shí)現(xiàn)。這種通過簽訂諒解備忘錄的形式銜接區(qū)域海項(xiàng)目和漁業(yè)管理組織的模式已經(jīng)取得一定成效，并值得在其他海域進(jìn)行推廣。為此OSPAR委員會(huì)經(jīng)常被國(guó)際會(huì)議邀請(qǐng)介紹區(qū)域合作的成就和經(jīng)驗(yàn)。

三、區(qū)域性海洋機(jī)制參與BBNJ全球治理的成效與反思

（一）區(qū)域性海洋機(jī)制推動(dòng)BBNJ全球治理的優(yōu)勢(shì)所在

首先，區(qū)域性海洋機(jī)制的管理經(jīng)驗(yàn)為BBNJ全球治理起到了示范作用。以海洋保護(hù)區(qū)為例，在地中海，沿岸國(guó)突破國(guó)家管轄海域的限制，通過簽訂協(xié)議的方式將海洋保護(hù)區(qū)拓展至公海。在東北大西洋，公海保護(hù)區(qū)建設(shè)已經(jīng)突破單個(gè)數(shù)量，形成了網(wǎng)絡(luò)化體系。南極羅斯海保護(hù)區(qū)引入重要的環(huán)境治理原則，并在治理措施上提出高標(biāo)準(zhǔn)。這些實(shí)踐為將其他海域納入公海保護(hù)計(jì)劃開創(chuàng)了先河，也對(duì)未來公海保護(hù)區(qū)的位置選擇和標(biāo)準(zhǔn)制定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，這些經(jīng)驗(yàn)積累也反映了BBNJ全球治理的基本要求，可以作為BBNJ協(xié)定“劃區(qū)管理工具”部分的重要參考。

其次，區(qū)域性海洋機(jī)制的多元模式證明了BBNJ問題綜合治理的可行性。在地中海和東北大西洋，區(qū)域海項(xiàng)目和漁業(yè)管理組織的攜手合作使得漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和整體海域的生態(tài)養(yǎng)護(hù)相輔相成。區(qū)域性漁業(yè)管理組織雖然直接目標(biāo)是促進(jìn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，但在這個(gè)過程中采取的生態(tài)系統(tǒng)方法和設(shè)立禁漁區(qū)等具體手段對(duì)于維護(hù)海洋生物續(xù)存和恢復(fù)受損生境起到了積極作用。作為專門促進(jìn)目標(biāo)海域整體生態(tài)養(yǎng)護(hù)的平臺(tái)，區(qū)域海項(xiàng)目不斷加強(qiáng)與該區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的其他主管機(jī)構(gòu)，特別是與漁業(yè)組織之間的相互協(xié)調(diào)，避免職權(quán)沖突和措施重疊，使二者之間的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)趨向成熟。這些區(qū)域?qū)用娴膶?shí)踐和發(fā)展為BBNJ協(xié)定如何協(xié)調(diào)與現(xiàn)有機(jī)制間的關(guān)系，如何平衡“養(yǎng)護(hù)”和“可持續(xù)利用”給予了參考和支撐。

最后，區(qū)域性海洋機(jī)制的現(xiàn)有平臺(tái)彌補(bǔ)了BBNJ協(xié)定出臺(tái)前的管理空白。區(qū)域性共識(shí)相對(duì)于全球性安排更容易達(dá)成，也更具備針對(duì)性，可以盡量照顧各海域的特殊情況。全球性公約談判充滿不確定因素，通過和生效往往也耗時(shí)許久。區(qū)域性海洋機(jī)制在專業(yè)制度缺乏、全球合意又暫時(shí)難以達(dá)成時(shí)，成為了應(yīng)對(duì)BBNJ問題的可行選擇。特別是在BBNJ協(xié)定尚未出臺(tái)時(shí)可以作為有效補(bǔ)充，避免法律真空和管轄空白帶來的“公地悲劇”。此外，未來BBNJ協(xié)定生效后，依然需要區(qū)域性層面的配合。區(qū)域性海洋機(jī)制對(duì)于成員國(guó)的影響力以及在科學(xué)數(shù)據(jù)交換等方面的重要價(jià)值將支持BBNJ協(xié)定的落實(shí)。

（二）BBNJ全球治理區(qū)域化進(jìn)程的固有局限

雖然區(qū)域性海洋機(jī)制在BBNJ全球治理進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，但與全球主義相比，區(qū)域性機(jī)制的自身特色往往也成為制約全球集體行動(dòng)的桎梏。

第一，區(qū)域性組織的職權(quán)范圍有限，難以全面調(diào)整BBNJ事務(wù)。現(xiàn)有制度并非為應(yīng)對(duì)國(guó)家管轄外海域生態(tài)問題量身定做，因而處理BBNJ事務(wù)的實(shí)際效果很有限。而且BBNJ問題是跨區(qū)域、跨部門的全球性公共問題，區(qū)域制度很難統(tǒng)籌全局，作出整體安排。比如區(qū)域性漁業(yè)管理組織對(duì)由于航行或海底勘探等行為造成的生物多樣性銳減無權(quán)作出調(diào)整。不同區(qū)域的漁業(yè)組織之間也沒有協(xié)調(diào)機(jī)制就其各自采取的劃區(qū)管理工具進(jìn)行協(xié)調(diào)，這也就無法實(shí)現(xiàn)海洋公域生物多樣性一體化、整體性的維護(hù)。[6]

第二，區(qū)域性組織的實(shí)際執(zhí)行力有限。與在《海洋法公約》框架下設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的全球主義范式相比，區(qū)域性的漁業(yè)管理組織在機(jī)構(gòu)化、行政化道路上困難重重。原因是其既希望有更多的締約國(guó)加入，又期待對(duì)締約國(guó)課以更嚴(yán)格的漁業(yè)管理措施，這便造成了一種沖突和矛盾，缺乏效率和強(qiáng)制力。再者，區(qū)域性漁業(yè)管理組織仍然普遍依托主權(quán)國(guó)家的自我監(jiān)管、自我行政，缺乏具體的執(zhí)行條款和獨(dú)立的行政班底。[7]另外，區(qū)域性組織即使通過了具有法律約束力的協(xié)定，但由于締約國(guó)違反區(qū)域協(xié)定后面臨的外交、輿論壓力比違反全球性公約時(shí)要小得多，也導(dǎo)致區(qū)域性制度的有效性往往難以得到保障。

第三，區(qū)域性海洋機(jī)制雖然推動(dòng)了區(qū)域一體化，但其發(fā)展并不均衡，在一定程度上阻礙了全球海洋環(huán)境治理進(jìn)程。比如，區(qū)域性海洋機(jī)制在一些海域取得了較好的環(huán)境治理效果，但也有一些海域還沒有形成有效的“區(qū)域海”項(xiàng)目和區(qū)域性漁業(yè)管理組織，或即使形成了沿岸國(guó)合意，但執(zhí)行效果卻不盡人意。以加勒比海為例，加勒比海是沿岸國(guó)較多的“區(qū)域海”，近年來環(huán)境問題較為突出。1983年加勒比海的17個(gè)主要國(guó)家簽訂了《保護(hù)和開發(fā)大加勒比地區(qū)海洋環(huán)境公約》，對(duì)各類污染進(jìn)行限制。然而，由于該區(qū)域缺乏綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，履行情況不甚理想。[8]BBNJ全球治理的范圍是占全球海洋面積近64%的海域，目前部分海域的成功案例還不足以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。

第四，不同海域的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護(hù)措施存在差異，增加了評(píng)判和預(yù)測(cè)全球海域生態(tài)治理效果的難度。雖然區(qū)域性海洋機(jī)制具有較強(qiáng)的針對(duì)性，可以更好地制定契合本區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)的養(yǎng)護(hù)措施和法律制度。但由于缺乏全球統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，各海域在應(yīng)對(duì)BBNJ問題上制定的不同標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則也導(dǎo)致了治理效果的差異。這增加了全球海洋生物多樣性的一體化保護(hù)，以及遺傳資源惠益分享的整體性制度設(shè)定的難度，也使全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的體系化構(gòu)建缺乏關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性。

四、BBNJ全球治理區(qū)域化路徑的完善對(duì)策

全球海洋治理的區(qū)域主義和全球主義兩條路徑之間存在著既相互競(jìng)爭(zhēng)又彼此融合的關(guān)系，其中融合和共進(jìn)占據(jù)了多數(shù)歷史實(shí)踐過程。[9]二者都囊括于全球治理的框架下，是同一目標(biāo)下不同層次的治理模式，具備相互促進(jìn)、共同發(fā)展的趨勢(shì)和可能。具體來說，區(qū)域性海洋機(jī)制的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮將依賴于全球性制度的確立，全球性制度的落實(shí)也需要區(qū)域化路徑的支持和配合。

（一）全球?qū)用妫喊l(fā)揮BBNJ協(xié)定的主導(dǎo)作用

雖然在個(gè)別海域已經(jīng)有了涉及公海保護(hù)的積極嘗試，但與全球范圍內(nèi)海洋公域生態(tài)養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)相比，現(xiàn)有區(qū)域性成果可謂杯水車薪。更何況對(duì)于深海遺傳資源及其惠益分享等新問題，區(qū)域海項(xiàng)目還多未涉及，漁業(yè)組織也無權(quán)調(diào)整。BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用是國(guó)際社會(huì)共同面臨的海洋難題，對(duì)其進(jìn)行全球?qū)用娴囊?guī)制才是問題得以根本解決的方向。正在談判的BBNJ協(xié)定有望通過全球?qū)用娣晌臅鴱浹a(bǔ)規(guī)則空白，并建立統(tǒng)籌全局的機(jī)制安排，以此明確各行為體進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)。

首先，BBNJ協(xié)定需要具備總領(lǐng)性功能。有效方法之一就是在協(xié)定內(nèi)容中明確規(guī)定BBNJ治理的基本原則和整體方法，如預(yù)防性原則和生態(tài)系統(tǒng)方法等。這樣既為區(qū)域?qū)嵺`指明方向，也能奠定全球性規(guī)則的基本精神。同時(shí)，BBNJ協(xié)定要突出與現(xiàn)有區(qū)域制度的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。比如應(yīng)當(dāng)重視BBNJ協(xié)定下公海保護(hù)區(qū)制度與現(xiàn)行公海劃區(qū)管理工具之間的協(xié)調(diào)問題，增強(qiáng)BBNJ協(xié)定與現(xiàn)有海洋養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用規(guī)則的互補(bǔ)性，以此提高協(xié)定下的公海保護(hù)區(qū)規(guī)則對(duì)相關(guān)國(guó)家的制度吸引力。[10]

其次，BBNJ協(xié)定還被寄希望于為區(qū)域性實(shí)踐提供法理支撐。公海保護(hù)區(qū)雖然已經(jīng)形成了區(qū)域?qū)嵺`，但也一直面臨著“破壞公海自由”“與《海洋法公約》相悖”等質(zhì)疑。而BBNJ協(xié)定明確將包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具定為養(yǎng)護(hù)措施，并為其制定科學(xué)的選址標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立程序。這將為公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立奠定法律基礎(chǔ)，緩解公海保護(hù)區(qū)的合法化困境，并提升各海域設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的熱情和能力。

最后，BBNJ協(xié)定的制定和執(zhí)行也為各國(guó)提供了深入?yún)⑴c海洋公域治理的新渠道。全球性協(xié)定出臺(tái)之前，各國(guó)可以在現(xiàn)有的區(qū)域性和部門性平臺(tái)參與BBNJ事務(wù)，但由于區(qū)域性組織的締約國(guó)有限，以及并不是每個(gè)區(qū)域組織都已具備處理BBNJ議題的權(quán)限，因而即使部分國(guó)家有意作為，也缺乏合適的機(jī)會(huì)。而BBNJ協(xié)定作為《海洋法公約》的執(zhí)行協(xié)定，不僅擁有公約體系的支持，還面向公約締約國(guó)之外的國(guó)家開放。同時(shí)，原有區(qū)域性制度下的締約國(guó)活動(dòng)也依然受到協(xié)定的尊重和維護(hù)，這就為絕大多數(shù)國(guó)家參與海洋公域事務(wù)提供了多元國(guó)際平臺(tái)。

（二）區(qū)域?qū)用妫杭訌?qiáng)相互合作，配合BBNJ協(xié)定實(shí)施

如同全球性公約和措施一樣，區(qū)域性安排也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到人們所期望的綜合性和系統(tǒng)化。在同一海域內(nèi)，不同的區(qū)域組織由于目標(biāo)海域的重合，有可能出現(xiàn)保護(hù)進(jìn)程沖突、標(biāo)準(zhǔn)混亂的情況，或由于方式類似而導(dǎo)致管理資源浪費(fèi)。在現(xiàn)有的區(qū)域海實(shí)踐中，一些合作和協(xié)調(diào)手段已經(jīng)形成，若能夠拓展至更多海域，并為BBNJ協(xié)定的機(jī)制安排提供參考，便有望在一定程度上緩解區(qū)域治理碎片化的現(xiàn)狀。

第一，簽訂諒解備忘錄。在地中海和東北大西洋的實(shí)踐中可以看到，區(qū)域海洋項(xiàng)目與區(qū)域性漁業(yè)組織之間可以通過簽訂諒解備忘錄的形式來促進(jìn)類似的管理措施，特別是各自劃區(qū)管理手段上的協(xié)調(diào)。目前OSPAR委員會(huì)已經(jīng)與不同的國(guó)際機(jī)構(gòu)和組織分別簽訂了10份諒解備忘錄。

[11]但是要使這種方式發(fā)揮最大化的作用還需保證諒解備忘錄本身的順利執(zhí)行，并尋求更廣泛的合作。以東北大西洋為例，2014年NEAFC和OSPAR委員會(huì)牽頭訂立的《集體協(xié)議》（Collective Arrangement）就是為凝結(jié)區(qū)域內(nèi)更多國(guó)際機(jī)構(gòu)和組織的力量和協(xié)調(diào)管理東北大西洋公海海域的生態(tài)養(yǎng)護(hù)而建立的多邊協(xié)定和區(qū)域合作平臺(tái)。與此同時(shí)，雙方與相同的國(guó)際咨詢機(jī)構(gòu)——國(guó)際海洋開發(fā)委員會(huì)（International Council for Explora-tion of the Sea，ICES）進(jìn)行合作，要求委員會(huì)為共同關(guān)注的事項(xiàng)作出專業(yè)建議，進(jìn)而采用基于相同技術(shù)意見的措施，促進(jìn)了保護(hù)手段的一致性。

第二，盡早開展區(qū)域內(nèi)合作。除了合適的合作方式外，采取合作的時(shí)機(jī)也很關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)在對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)的初期就重視不同主管機(jī)構(gòu)之間的相互聯(lián)系，并將這種良性互動(dòng)保持下來。這一點(diǎn)在南大洋的生態(tài)環(huán)境保護(hù)上得到了印證。CCAMLR委員會(huì)和南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（the Committee for Environmental Protection，CEP）在決定建立“具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的初期就以前者為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)形成了聯(lián)合決議，切實(shí)推動(dòng)了南大洋生物多樣性保護(hù)的后續(xù)行動(dòng)。

第三，加強(qiáng)區(qū)域性組織對(duì)接BBNJ協(xié)定的能力建設(shè)。目前多數(shù)區(qū)域海項(xiàng)目和漁業(yè)管理組織的目標(biāo)海域還僅限于國(guó)家管轄海域，日后可以考慮適當(dāng)拓寬管轄范圍，將成熟的海洋管理手段適用至公海。此外，實(shí)踐中很多區(qū)域項(xiàng)目和組織或由于機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)落后，或由于缺乏足夠的財(cái)政資金和人力資源，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)其具體保護(hù)措施在國(guó)家管轄外海域的運(yùn)用。因而完善區(qū)域性組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也是未來區(qū)域機(jī)制加強(qiáng)能力建設(shè)的必經(jīng)之路。在具備相應(yīng)能力的前提下，區(qū)域組織或安排應(yīng)通過自身職權(quán)鞏固BBNJ協(xié)定建立起的全球標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)過程中，區(qū)域組織或公約考慮到區(qū)域特殊性、區(qū)域面臨的挑戰(zhàn)和威脅，也可制定高于BBNJ協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)。[12]

五、中國(guó)參與BBNJ全球治理的方向與選擇

中國(guó)作為人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，面臨著資源、環(huán)境和發(fā)展空間的巨大壓力，拓展國(guó)家管轄外海域的開發(fā)空間和戰(zhàn)略利益對(duì)于中國(guó)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從本質(zhì)上來看，國(guó)家管轄外海域性質(zhì)上屬于海洋公域，生物多樣性銳減也是全球性危機(jī)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)際社會(huì)共同參與。其中，國(guó)家是參與全球治理的核心力量和根本支撐。但目前逆全球化和保護(hù)主義浪潮席卷全球，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)在全球海洋秩序中開始占據(jù)主要位置，導(dǎo)致治理意愿和治理效用并不理想。而中國(guó)深刻認(rèn)識(shí)到地球被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，[13]基于此提出的海洋命運(yùn)共同體理念作為人類命運(yùn)共同體在海洋事務(wù)上的拓展，與BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的根本目標(biāo)內(nèi)涵相通，為海洋生物多樣性全球治理面臨的困境提供了解決思路。

在全球?qū)用妫袊?guó)要堅(jiān)定維護(hù)多邊體制。中國(guó)政府自2006年起積極參與聯(lián)合國(guó)BBNJ議題的各項(xiàng)會(huì)議，并在后續(xù)的預(yù)備委員會(huì)會(huì)議和正式談判中通過大會(huì)發(fā)言和提交立場(chǎng)文件等方式充分表達(dá)己方觀點(diǎn)。在這個(gè)過程中，首先需要明確界定自身的海洋權(quán)益。比如在“海洋遺傳資源獲取和惠益分享”問題上，中國(guó)雖與發(fā)達(dá)國(guó)家相比科技水平和開發(fā)實(shí)力還有一定差別，但也不同于一般的發(fā)展中國(guó)家，具有較好的科技潛力和發(fā)展前景。因而有必要適當(dāng)支持深海遺傳資源未來開發(fā)的“自由”程度①。又如，對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立，中國(guó)持謹(jǐn)慎態(tài)度，即在支持公海生態(tài)維護(hù)的前提下，也需要顧及自身的遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展，避免對(duì)公海捕魚自由造成過度限制。因而在公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立上，中國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)“必要性原則”。即“海洋保護(hù)區(qū)是工具，而不是目標(biāo)，建立海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)以確有必要為前提”②。在維護(hù)自身海洋權(quán)益的同時(shí)，中國(guó)也可借此機(jī)遇樹立大國(guó)影響力，推動(dòng)國(guó)際海洋秩序的公平合理發(fā)展，特別是幫助發(fā)展中國(guó)家提升參與BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的能力。這既包括支持在BBNJ協(xié)定框架下建立多重國(guó)際合作平臺(tái)，促進(jìn)信息分享，也包括在技術(shù)培訓(xùn)和聯(lián)合研究上給予發(fā)展中國(guó)家更多的參與和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。在技術(shù)層面，中國(guó)可將智庫(kù)力量和外交實(shí)踐相結(jié)合，重視對(duì)國(guó)際規(guī)則的研判，以此提高法理博弈能力，夯實(shí)海洋命運(yùn)共同體理念的國(guó)際法論證。

考慮到國(guó)際公約的通過和執(zhí)行往往充滿不確定因素和不可預(yù)期性，中國(guó)在推進(jìn)BBNJ協(xié)定談判的同時(shí)，也應(yīng)同樣重視區(qū)域性海洋制度的相應(yīng)發(fā)展，廣泛參與區(qū)域性機(jī)構(gòu)和安排在國(guó)家管轄外海域的實(shí)踐，通過實(shí)際可行的措施循序漸進(jìn)地促進(jìn)海洋公域的生態(tài)維持和資源保護(hù)。中國(guó)目前參與的區(qū)域海項(xiàng)目基本都是針對(duì)國(guó)家管轄內(nèi)海域的，主題也多涉及處理海洋垃圾和陸源污染等傳統(tǒng)環(huán)保事項(xiàng)，如東亞海協(xié)作體（Coordinating Body on the Seas of East Asia，COBSEA）、西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（the Action Plan for the Protection，Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region，NOWPAP）等。隨著BBNJ議題談判的深化，中國(guó)在參與這些區(qū)域海項(xiàng)目現(xiàn)有活動(dòng)的同時(shí)，也可建議其將國(guó)家管轄范圍外的適當(dāng)區(qū)域納入項(xiàng)目覆蓋范圍，并將生物多樣性保護(hù)納入廣義的環(huán)保范疇，促進(jìn)地區(qū)海洋治理和全球海洋治理的有效融合。此外，中國(guó)也可利用自己作為創(chuàng)始成員國(guó)的區(qū)域性組織在相關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)海洋公域事務(wù)的影響力，如在上合組織框架下推動(dòng)對(duì)公海安全的探討。

六、結(jié)語

在全球化進(jìn)程備受挑戰(zhàn)的當(dāng)下，BBNJ國(guó)際規(guī)則構(gòu)建為全球治理的鞏固與發(fā)展提供了新的適用平臺(tái)。不論是全球性規(guī)則談判，還是區(qū)域?qū)用鎸?shí)踐，都是BBNJ問題的解決路徑和全球海洋治理的落實(shí)方案。全球性BBNJ協(xié)定的建立將從更全面的角度為當(dāng)前國(guó)際海洋秩序帶來革新和完善，但議題的復(fù)雜性、前沿性以及目前全球治理面臨的壓力和挑戰(zhàn)也為協(xié)定談判帶來不小困難。而堅(jiān)持全球性協(xié)定談判和區(qū)域性制度發(fā)展的雙軌制可為BBNJ問題的解決提供多重保障。

無論是從維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的角度出發(fā)，還是從發(fā)揮大國(guó)影響力和增強(qiáng)國(guó)際話語權(quán)考慮，中國(guó)都需積極加入BBNJ議題的建章立制。截至目前，BBNJ協(xié)定第四次政府間會(huì)議由于新冠肺炎疫情的影響一拖再拖，預(yù)計(jì)2022年上半年才能舉行。停滯的談判進(jìn)程也給了中國(guó)更多的準(zhǔn)備時(shí)間。中國(guó)在推進(jìn)全球性BBNJ協(xié)定談判的同時(shí)，也需要重視區(qū)域性海洋機(jī)制的作用發(fā)揮。因?yàn)槿蛑卫碇黧w不僅需要參加一個(gè)單一的普遍適用的治理機(jī)制，還需要參與有顯著差異的不同地區(qū)的機(jī)制。[14]中國(guó)要將全球規(guī)則、區(qū)域機(jī)制和國(guó)家訴求相結(jié)合，從多層面出發(fā)，深度參與并適時(shí)引導(dǎo)BBNJ全球治理，在實(shí)現(xiàn)自身海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)，也為國(guó)際海洋秩序的公平合理發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)力量和中國(guó)智慧。

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[13]李學(xué)勇，李宣良，梅世雄.習(xí)近平集體會(huì)見出席海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)外方代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-04-24（1）.

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① 六個(gè)區(qū)域活動(dòng)中心分別是：The Regional Activity Centre for the Blue Plan/Plan Bleu - RAC/BP （France），The Regional Activity Centre for the Priority Actions Programme - RAC/PAP （Croatia），The Mediterranean Regional Centre for Emergency Action against Accidental Pollution - REMPEC （Malta），The Regional Activity Centre for Information and Communication - RAC/INFO （Italia），The Regional Activity Centre for Cleaner Production - RAC/CP （Spain），The Regional Activity Centre for Specially Protected Areas - RAC/SPA （Tunisia）。

② 參見CAMLR公約第2條。

① 1949年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織大會(huì)第五次會(huì)議上通過了根據(jù)《聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織章程》第14條的規(guī)定而締結(jié)的《關(guān)于建立地中海漁業(yè)總理事會(huì)的協(xié)定》，該協(xié)定于1952年生效。隨后該協(xié)定又經(jīng)歷了1963年、1976年和1997年的三次修改。在最后一次修改中，協(xié)定將“地中海漁業(yè)總理事會(huì)”（General Fisheries Council for the Mediterranean）的名稱改為“地中海漁業(yè)總委員會(huì)”（General Fisheries Commission for the Mediterranean），并為締約國(guó)設(shè)置了包括共籌自治預(yù)算等新義務(wù)，這些新義務(wù)于2004年4月29日生效。

② 雖然近年來一些沿岸國(guó)也開始通過設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)等方式加強(qiáng)對(duì)周邊海域的實(shí)際管轄，但不足以影響這些海域的公海性質(zhì)。

① 如《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國(guó)際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》第11段：“……對(duì)于作為海洋遺傳資源載體的魚類，應(yīng)遵循《公約》有關(guān)海洋科研自由的相關(guān)規(guī)定。”又如，第12段：“……原生境獲取活動(dòng)本質(zhì)上屬于《公約》規(guī)定的國(guó)家管轄范圍外區(qū)域的海洋科學(xué)研究，應(yīng)適用自由獲取制度，以促進(jìn)海洋遺傳資源的開發(fā)和可持續(xù)利用。”

② 參見《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國(guó)際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》第18段。