逐步完善耕地保護制度提高農業綜合生產能力

加娜爾·爾斯汗

【摘要】作為世界人口大國，落實耕地保護制度、保障糧食生產質量是與我國國計民生密切相關的首要任務。基于此，資源管理部門可通過構建耕地資源共同體的保護理念、優化耕地資源保護制度的平臺、完善耕地保護制度的內容條款、健全耕地保護制度在執行時的保障機制、完善耕地資源保護下的各項機制等措施來實現耕地保護制度的完善和優化，從而達到強化耕地保護成效、提高農業生產力的發展目標。

【關鍵詞】耕地保護制度;完善策略;綜合生產能力

引言：

現階段我國耕地保護制度的實施效果并未達到預期理想的成效，對此資源管理部門應積極對耕地保護制度進行優化和完善，為保障國家糧食安全提供制度支持，避免在耕地利用中過度追求短期效益而忽略耕地資源的可持續發展的情況，從而有效實現經濟發展與耕地保護的雙重發展局面。對此筆者將針對耕地保護制度的完善策略展開探討，意在為提升我國農業生產力提供思考及借鑒。

一、構建耕地資源共同體的保護理念

在新時代中，耕地保護制度應按照“奧爾森集體行動”的理念來有效構建以耕地資源為核心的多元化共同體。通過從過程、目標以及績效等多個方面聯結多元化共同體的集體利益，以此來有效緩解中央政府與地區資源管理部門之間的潛在博弈矛盾。使用市場和政府機關雙重手段對耕地保護制度推行過程中的生態補償等問題進行解決，從而為社會群眾營造良好的耕地保護環境。此外，構建耕地資源共同體還有利于促進耕地保護制度的轉型，最終形成農戶為主、政府保障以及社會參與的多元共治化耕地保護共同體，有利于進一步發揮耕地保護制度的作用價值。

二、優化耕地資源保護制度的平臺

為充分發揮耕地保護制度在農村地區的政策效力，形成生態優先、目標一致、雙重激勵的耕地保護制度平臺，資源管理部門應結合轄區內的耕地資源現狀，從數量和質量二個層次對土地保障制度平臺加以優化。首先是數量保護，資源管理部門可以按照空間規劃的彈性管理原則和以剛性控制政策為基礎，對“三區三線”的土地空間規劃理念加以科學布局，并通過靈活運用整治措施來促進土地資源的集中聚集性，使其逐步養成節約集約土地的好習慣。其次是質量管理，資源管理部門可通過優化土地資源的空間配置，持續推進農田建設項目，貫徹落實耕地占補平衡措施，以此來切實有效地提高耕地保護制度能夠順利實施。

三、完善耕地保護制度的內容條款

雖然目前我國已經形成了以耕地占補平衡和農田保護為核心的耕地保護制度，但該項制度在實際實施過程中依然存在一些不足之處還有待進一步完善，以確保耕地保護制度能夠充分發揮出實效性。以耕地保護制度中的“耕地占補平衡”這一內容為例，早在2004年國務院便提出耕地應按照“等級折算”的方式進行占補，后續又在2017年對其進行補充，再次強調在維持產能平衡的過程中應遵循“以質抵量”的耕地保護理念，但并未形成具有實操性的落實機制。“以質抵量”主要是指非農企業或個人補充與所占耕地質量和數量相當的耕地，通過這種方式來保障全國耕地農產品綜合生產能力的有效平衡[1]。但在實際應用中，即便占用同等數量的耕地，但維持產能平衡還需保證耕地質量，避免企業占用優質良田。同時還應加大資源管理部門對耕地改造的執行力度，減少對未利用土地資源的盲目開發，努力為提高農業綜合生產力創造條件。

四、健全耕地保護制度在執行時的保障機制

對耕地保護制度執行過程中的保障機制加以健全也是提高農業生產力的重要途徑。基層政府、資源管理部門、廣大農民以及村集體經濟組織作為耕地保護制度的執行者，其在保障耕地保護制度順利實施的工作中發揮著關鍵性作用。首先，充分保障了基層人民政府以及國家資源管理機關在土地保護制度中所履行的責任與其享有的國家權力之間的對等性。以基礎田保護責任為例，基層政府和土地資源管理部門在明確了基礎田保護責任范圍的同時還應當采取財政支持等手段對因規劃保護基礎田所造成的土地發展空間限制和發展權喪失等特殊狀況，予以相應的經濟補償。以基本田保護為例，基層政府和資源管理部門在強調基本田保護責任的同時還應通過財政支付等手段對應規劃基本田而引發的發展空間受限或者發展權喪失等情況給予一定的經濟補償。其次，加強對“三農”的扶持力度，以此來充分激發農民對實施耕地保護制度的積極性，同時也能通過制約制度來規范農民的耕種行為，極大地減少了耕地保護制度的推行阻力。最后，資源管理部門還可適當加強對村集體經濟組織的建設力度，為充分發揮耕地保護制度優勢奠定基礎。對此資源管理部門可從村組織的領頭人入手，通過一系列的激勵政策來充分調動村組織的積極性，使其能夠更好地參與到保障耕地保護制度執行力的建設工作中去。

五、完善耕地資源保護下的各項機制

在現有耕地保護機制的基礎上對其各項機制進行進一步完善也有利于促進農業生產力的全面提升。首先，資源管理部門可建立提高耕地保護質量的管理機制，具體可結合《農業法》中針對耕地保護工作明確提出的法律規定，再結合地區耕地保護現狀制定符合相關標準的管理機制，以此來提高耕地保護工作的強制性和約束力，從而間接提高耕地保護質量[2]。其次，由于耕地資源的寶貴性，因此國家在發展農業生產力的過程中可結合各地區的發展實況，設立專項資金來制定耕地保護制度下的獎勵機制，積極鼓勵農民使用秸稈還田技術，并且使用符合國家標準且幾乎不會對生態環境造成污染的農家肥，對于在耕地保護、提高農業生產力及其他相關方面表現優異的個體或組織機構給予適當地獎勵，從而進一步調動其積極性，有利于為耕地保護制度的有效落實添加助力。

六、結論

在2020年新冠疫情的影響下，多個國家出臺了農產品出口的限制政策，這也更加凸顯出保障糧食供需平衡、加強耕地保護的重要意義。耕地保護制度作為推動農業發展的標桿，其對于推動城鎮化發展、提高農業生產力等方面均起到了關鍵作用。雖然目前耕地保護制度在實施過程中還存在缺陷問題等待改善，但筆者相信在資源管理部門對其不斷地完善下，耕地保護制度一定能夠作為奠基石為農業發展道路貢獻一份力量。

參考文獻：

[1]牛善棟，方斌.中國耕地保護制度70年：歷史嬗變、現實探源及路徑優化[J].中國土地科學，2019，33（10）：1-12.

[2]郭珍.中國耕地保護制度：實施績效評價、實施偏差與優化路徑[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2017，50（01）：64-68+159.