構建網絡綜合治理體系 全方位提升綜合治網能力

程奎文

（中共天水市委黨校，甘肅 天水741018）

黨的十九大站在黨和國家事業發展全局的高度，圍繞建設什么樣的網絡、怎樣建設網絡這一基本問題，明確提出“堅定文化自信首先要牢牢掌握意識形態工作領導權，加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。”從而正式提出了網絡綜合治理體系的建設問題。這一重大論斷充分揭示了網絡時代的治理和新時代網絡治理體系建設的重要性。2018 年4 月在全國網絡安全和信息化工作會議上習近平總書記強調，“要提高網絡綜合治理能力，形成多主體參與，多種手段相結合的綜合治網格局。”進一步明確了我國網絡綜合治理的模式，對網絡綜合治理提出了新要求，為網絡綜合治理指明了發展道路。2019 年7 月中央全面深化改革委員會第九次會議指出，“要逐步建立起內容管控、網絡法治、技術治網等各方面的網絡綜合治理體系，全方位提升網絡綜合治理能力。”十九屆四中全會通過的《決定》中再次提出要“建立健全網絡綜合治理體系，加強和創新互聯網內容建設。”

從黨的十九大到十九屆四中全會，短短兩年時間內黨中央連續四次提出要建立健全網絡綜合治理體系。一方面深刻體現出現階段我國網絡治理過程中面臨著嚴峻形勢，存在諸多問題，表現出治理過程的復雜性、艱巨性和迫切性。僅憑政府、市場和社會任何一方都難以實現有效應對，必須三方共同參與、協同合作，構建主體多元、手段多樣、協調有力、務實管用的現代化網絡綜合治理機制。另一方面以習近平總書記為核心的黨中央高度重視網絡綜合治理體系的建設。網絡綜合治理體系建設的這種戰略思想，對于牢牢掌握意識形態工作領導權，不斷提高黨的執政能力和領導水平，推動新時代中國特色社會主義的發展、社會主義現代化強國的建設，有著重要的現實意義。

一、我國網絡治理的重點及成效

（一） 網絡基礎設施和關鍵資源治理

三級域名管理架構初步形成，域名管理機構負責制定域名管理的規章政策，域名注冊管理機構負責運行和管理相應的域名系統，域名注冊服務機構面向最終用戶受理域名注冊申請。建設了“CN”“中國”等國家域名的頂級解析節點，覆蓋了包括中國電信、中國聯通、中國移動在內的中國大陸境內主要運營商，以及亞太、歐洲、北美等主要海外的國家和地區。以備案為主IP 地址基礎管理制度建立，工業和信息化部統一建設并管理全國的互聯網IP 地址數據庫，各省通信管理局通過使用全國互聯網IP 地址數據庫管理本行政區域內各級IP地址分配機構報備的IP 地址信息。

（二） 網絡信息內容治理

建立了網絡信息服務市場準入機制，對經營性和非經營性互聯網信息服務分別實行許可和備案管理，對從事新聞、出版、教育、醫療保健等互聯網信息服務實行前置審批。制定發布了一系列互聯網不良信息管理法律法規、部門規章和司法解釋，國家互聯網信息辦公室牽頭，十多個部門各司其職，綜合治理機制初步形成。行業自律和公眾監督發揮了重要作用，中國互聯網協會等組織不斷完善公眾評議網絡新聞、定期曝光譴責違法網站等機制，建立互聯網違法和不良信息舉報中心、公共信息網絡安全舉報中心和12231 網絡不良與垃圾信息舉報受理中心等公眾舉報監督平臺。

（三） 網絡安全威脅治理

關鍵信息基礎設施安全防護日益加強，重點行業深入開展信息系統安全等級保護工作，目前電信、廣電、銀行、鐵道、海關、稅務、民航、證券、電力等重點行業5 萬多個二級信息系統和4 萬多個三級系統已開展了等級測評。政府采購信息安全產品測評認證體系初步形成，測評認證的技術手段基本建立，制定了安全檢測和評估國家標準，產品測評和產品認證機構快速發展起來。重點領域或行業信息安全檢查工作深入開展，工業和信息化部連續多年針對黨政機關，通信（電信、廣電）、能源（電力、石油、天然氣）、金融（銀行、證券、保險）、交通運輸（鐵路、公路、航空）、衛生、水利等重點領域或行業，進行信息安全檢查工作，初步摸清了安全底數。

（四） 網絡犯罪治理

完善打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義的法律法規，《刑法》修正案增加了非法獲取計算機信息系統數據、非法控制計算機信息系統罪，提供侵入、非法控制計算機信息系統程序、工具罪，增加了有關恐怖主義的罪名，如增加資助恐怖活動罪、增設編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等，并提高相應犯罪的法定刑。公安部等依法開展打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義活動，主要體現在四個方面：一是組建了針對計算機犯罪與恐怖活動犯罪的專門部門，專業人員數量逐年增加，能力不斷提高。二是積極貫徹“預防為主、打防結合”的工作方針，依法對公共信息網絡和互聯網的安全進行檢查、監督，查處危害網絡安全的違法犯罪行為。三是充分利用法律武器和國際警務合作平臺，與美等國家警察機構合作，開展跨國打擊網絡犯罪。四是積極開展打擊網絡恐怖主義活動，破獲了多起暴力恐怖襲擊案件，并將境外“東伊運”組織傳播涉暴恐音視頻、煽動境內恐怖活動的行徑公之于眾。

二、網絡治理面臨的挑戰

（一） 西方發達國家網絡霸權對我國的滲透

當世界各國人民在享受信息網絡帶來的發展紅利的同時，一系列現實問題也相伴而生。當代世界網絡空間成為各國意識形態斗爭的新陣地，網絡成為以美國為首的西方發達國家對我國進行資本主義意識形態滲透的新型工具。首先，西方發達資本主義國家憑借自身先進的互聯網技術，借助網絡強權對世界網絡話語權進行操縱，向全世界輸出其經濟、政治、文化，同時也壓制別國優秀文化的發展，對別國主流意識形態進行政治綁架。其次，發達國家也通過資本輸入、技術滲透、市場占有等方式控制全球網絡，這無疑會影響我國“網絡強國”目標的順利實現。再次，西方發達國家通過網絡扶持極端宗教和民族分裂勢力，摧毀我國主流意識形態，實現資本主義意識形態滲透。最后，發達國家把帶有意識形態的產品包裝成視頻、電子書籍等形式并通過互聯網進行傳播，進行意識形態領域的滲透，這不僅對我國主流意識形態的健康發展造成了威脅，也加大了政府部門對網絡市場監管的難度。

（二） 網絡空間治理統籌考慮和總體部署不足

“九龍治網”的局面沒有根本改變，網絡治理仍處于各自負責的零散狀態。從體制層面看，中央網信辦在統攬網絡治理工作中存在資源、工具和手段較少的突出問題，未真正發揮統領作用。從戰略層面看，網絡綜合治理體系要維護哪些核心利益，維護這些核心利益的思路、路徑和手段等還不是很清晰。從政策層面看，除了在網絡不良信息治理、網絡犯罪、網絡安全保障等方面有些政策外，我國尚未形成有利于網絡治理的政策體系，缺乏與戰略相配套的具體規劃、推進路線、相關標準。

（三） 各主體共同參與治理的機制尚未形成

我國網絡治理以政府部門的行政監管為主，各主體共同參與的治理機制尚未形成，主要體現在兩方面。一是政府部門的管理權限存在一定交叉。例如，在網絡安全威脅治理方面，相關職能部門包括工業和信息化部、公安部、密碼局、保密局等，實際工作中，部門之間管理權限存在一定交叉，造成了政出多門、決策分散。二是企業和行業組織的作用發揮不足。例如，在網絡信息內容治理方面，國外政策執行主要依賴企業和行業組織，但在我國，互聯網企業等主體責任還不夠明確，企業自律意識淡薄，對網絡用戶的引導和監督不夠充分。又如，在網絡安全威脅治理方面，相當多的企業在網絡安全方面投入不足，因防護措施不力招致的網絡攻擊和用戶隱私泄露不在少數。

（四） 信息產業核心技術發展后勁不足

伴隨經濟全球化的深入推進，我國信息產業的發展有了質的提升，但是就目前情況而言：一方面，我國的網絡安全只是停留在相對安全的階段，當前中國核心集成電路的國產芯片占有率很低，嵌入式DSP 處理器、NAND 型閃存、MPU、FPGA/EPLD 等核心集成電路占有率幾乎為零，我國并沒有核心的系統內核源碼，大部分工業軟件需要購買，芯片設計架構授權的核心都被外國掌握，生產芯片的關鍵高端生產設備和主要材料得從國外進口。計算機網絡核心技術的發展依舊受發達國家所牽制。另一方面，我國對互聯網核心技術研究力度不足，尚未達到預期水平，網絡信息安全監控以及自主性的安全防護尚未得到有效實現，信息產業核心技術的發展勢頭還有待進一步提升。

（五） 網絡空間治理的法律法規不完善

當前我國不是沒有法律法規，而是尚未建立一個完善的體系，難以支撐網絡治理工作。一是缺乏立法總體規劃，對網絡空間需要哪些立法、立法的方向和重點等缺乏統籌考慮，導致在很多方面存在法律短板、現有法律法規協調性差等問題。二是在很多領域存在立法空白，立法滯后。例如，關于國家網絡對抗背景下關鍵信息基礎設施如何保護、信息數據是否可以跨境流動、在線數據產品如何保護、大數據時代如何保護網絡隱私、云計算網絡安全風險防范等，缺乏相關立法。三是現有網絡治理法律法規不夠完善。例如，在打擊網絡犯罪方面，現有法律對網絡犯罪的量刑較輕，不足以遏制日益猖獗的網絡犯罪活動；對很多嚴重危害社會、足以構成犯罪的行為，并未納入刑法調整范圍，致使不少違法犯罪分子逍遙法外。

（六） 針對一些重大問題的治理機制尚不健全

一是尚未建立有效的網絡信息內容治理機制。我國尚未建立網絡信息治理的長效機制，政府對網上輿論引導不夠，導致其只能被動成為“救火隊”。二是尚未建立有效的基礎信息網絡和重要信息系統安全防護機制。當前我國針對網絡安全問題采取的方法主要是堵漏洞、作高墻、防外攻等“老三樣”，不是從發生不安全問題的根源入手，而是從外圍進行封堵，造成對網絡安全威脅防不勝防。三是網絡犯罪治理的技術手段發展滯后。黑客攻擊方式快速更新，而打擊網絡犯罪的技術手段發展滯后，對于網絡犯罪的打擊尚顯力不從心。我國有關網絡反恐技術仍處于起步階段，現有的網絡反恐專業力量和水平還比較欠缺和薄弱，缺乏經驗豐富兼具專業技術水平的人才隊伍。四是在維護數據主權、個人信息保護等方面，缺乏或未形成完善的治理機制。數據已經成為國家重要戰略資源，但我國尚未建立對數據的產生、收集、傳輸、存儲、分析和使用全程實施監管的機制；在個人信息保護方面，還缺乏更為細化的落實性措施，個人信息泄露事件仍頻繁發生。

三、網絡綜合治理體系建設的對策建議

（一） 網絡綜合治理“五大主體”的立體化構建

1.充分發揮黨委的領導作用。堅持黨管媒體原則。黨委是網絡綜合治理主體格局的核心要素，起著至關重要的決定作用。黨委要做好網絡綜合治理的“頂層設計”，勾勒網絡強國的戰略圖譜，闡述網絡發展的基本理念，規定網絡行動的表達邊界；以社會主義核心價值觀為導向，做好價值宣傳、思想引領和輿論引導工作，唱響主旋律、弘揚正能量，努力營造風清氣正的網絡空間。

2.全面提升政府的網絡空間管理能力。政府處于網絡產品的流通環節和下游位置，是網絡產品走向社會公眾前的最后一道關口。各級政府部門應主動順應經濟社會數字化、網絡化和智能化的發展趨勢，重點夯實網絡安全等基礎性法律法規，加快完善社交網絡等融合創新領域的行業管理規章制度，密織法律法規和行規制度“兩張網”。同時，以傳統監管治理模式變革為切入點，推進監管治理手段的數字化、網絡化和智能化，構建現代化監管治理大平臺，打通跨部門、跨層級、跨區域監管數據流通渠道，促進監管數據無縫實時流動，完善業務協同聯動機制，提高運行監測、態勢感知、應急響應、在線處置等功能。

3.切實強化企業的網絡治理關口責任。企業是網絡產品的主要供給者，處于網絡產品生產和銷售的上游環節，擔負著網絡治理第一責任人的重要角色，必須用規則扎緊低俗流量“入口”，拓寬正能量“出口”，才能讓主旋律高昂。首先，建立健全身份認證等業務管理制度，構建管理運行和安全風控機制，確保平臺在制度保障下合規、安全、有效運行。其次，結合網絡平臺具有的全天候運行、動態變化、影響迅速等特點，配備與其用戶規模相適應的管理資源，不斷提升平臺業務實施治理能力，構建用戶動態管理機制，加強業務實時監督，完善用戶日志管理，提高業務事中阻斷和事后溯源能力。再次，著力加強制度、技術、人員等全方位安全保障體系建設，切實提升平臺在復雜網絡訪問下的安全保障能力。建立健全入侵監測等安全防護措施，完善網絡、主機、系統、平臺等各個對象安全保障措施，構建數據全鏈條信息安全防護機制。

4.不斷完善社會網絡領域監督機制。社會監督雖然沒有政府管理的強制力，但它可通過制造輿論、影響輿論來左右整個網絡安全事件的發展。首先，建立完善的社會監督管理條例，制定網絡綜合治理社會監督管理條例或辦法，為社會監督提供一種基本遵循。其次，暢通社會監督表達渠道，設立網絡綜合治理社會反饋專用渠道，指派專員24 小時值班堅守，確保反饋的網絡安全信息能夠快速、精準地傳遞；以各類網絡平臺為載體，及時補充和完善群眾舉報等社會監督平臺功能，推進其與網監部門互聯互通，完善跨部門、跨層級、跨區域協同執法機制，提高對網絡造謠等違法犯罪行為的在線監督、舉報和查處能力，進一步構建適應網絡行為特征、暢通無阻的網絡監督渠道。最后，充分調動公眾監督的積極性，發揮公眾的群體性優勢，集大眾的力量對網絡空間進行監督，確保每一個網絡安全隱患都能得到有效遏制。

5.加快提高網民的網絡行為自律意識。在網絡空間所建構的媒介景觀中，網民是最直接的參與主體。截止2020 年6 月底，我國網民數量已達到9.40億人，手機網民數量已達到9.32 億人，這個龐大的數據不僅是對網絡奇觀現象的簡單描述，更透射出這個群體所蘊含的無窮能量。如果網民能夠控制好自己的行為，那么網絡治理的難度就會大大降低。消除“網絡空間就是法外之地”的錯誤觀念，加強網絡空間規章制度和法律法規的教育和學習，使網民自覺抵制網絡空間謠言等違法犯罪活動，自覺做遵紀守法好公民。加快提高公民網絡素養，多措并舉推進網絡誠信體系建設，弘揚不跟風、不盲從的網絡精神，支持公民敢于發聲、善于發聲、巧于發聲，增強其對網絡行為的鑒別和判斷能力。大力弘揚時代主旋律，主動傳播、彰顯和點贊正能量，使其充滿網絡空間，真正成為網絡的立身之本和推動社會和諧進步的強大動力。

（二） 用多樣化手段來實現綜合治網格局

1.以經濟手段調控網絡利益。無論是謠言傳播，還是色情泛濫，抑或信息泄露，這些有悖于網絡安全精神的行為之所以出現，都是利益得不到滿足的一種“負面”顯露。也就是說，任何一起網絡安全事件背后都隱藏著利益關系。所以，在網絡綜合治理的具體操作中，以經濟手段有效調控利益關系是緩和沖突的根本方法。首先，以市場規律為基準，規范互聯網行業市場秩序，穩定價值（價格） 體系，提高經濟滿意度，堅定發展信心；其次，強化經濟整合促進利益和價值共享，以利益共同體為目標，加強互聯網企業之間的合作關系，降低個體風險，實現利益與價值的雙重提升；最后，完善經濟獎勵和績效考核，提高互聯網從業者的滿意度，有效抵制各種形式的網絡尋租，降低網絡安全事件發生的概率。

2.以法律手段規制網絡空間。首先，構建網絡法律體系。以《網絡安全法》為基礎，在此基礎上重點研析個人信息保護以及打擊網絡犯罪、網絡恐怖主義的立法問題。其次，健全國家信息法制建設框架基礎及司法機制。進一步強化政府建設與管理信息化的法律責任，依法推進信息技術自主創新和系統可控的安全運行模式，嚴厲打擊個人信息被泄露、黑客攻擊、網絡詐騙、網絡謠言行為；堅持推進并規范信息網絡實名制，全面實行傳輸網站、手機用戶、網絡互動活動等各環節的實名制；依法規范信息行政主管部門、信息發布、傳輸者保障未成年人網絡信息安全的法律責任，規范未成年人瀏覽的信息服務范圍，明確公安、工商、稅務、文化、教育和新聞出版等行政主管部門和信息傳輸部門的法律責任，健全行政主管部門信息安全管理與監管機制與具體措施，不斷加強信息安全管理，防范信息風險的法律責任。最后，設立專業的網絡仲裁機構。很多網絡安全事件的發生基本上都缺乏第三方部門的協調處理，應專設網絡仲裁機構來化解網絡沖突與糾紛，把利益沖突降到最低，同時，鼓勵民間力量積極參與仲裁。

3.以技術手段規范網絡行為。也就是說，要加強網絡技術創新能力，以技術手段保障網絡安全，規范網絡行為。一是國家要加大信息技術的投入，通過科技創新，大力發展并掌握自己核心技術，包括自己的操作系統、數據庫系統、工業軟件、CPU、核心集成電路、大型存儲設備等，來實現設備底層的操作系統和加密機制的自主可控。構筑我們自己的網絡信息安全屏障。二是加強網絡信息安全防護體系，推進網絡及通信設備等信息安全產品的自主研發與產業化。三是完善網絡監管體系。大力推進互聯網安全系統的開發與使用，對網絡用戶的信息能夠進行有效監管，一旦監控到有悖于國家利益、集體利益的負面信息，系統則通過預警、報警等方式向相關部門發出提示，使負面信息在最短時間內得到監控并盡快消除，切實維護好網絡空間秩序。

（三） 創新互聯網內容建設，營造清朗的網絡空間

內容管理體系是關鍵核心。十九大報告提出，要加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。清朗是一種理想的狀態，也是我們的目標，是在強調一種秩序的構建，培育網絡文化的積極健康、向上向善，提倡網絡文化內容的豐富以及雅俗共賞。

從網絡生態現狀看，當前中國的“網絡生態”復雜多變。網絡暴力已成為威脅互聯網環境的一大毒瘤，信息發布者因匿名隱蔽性，責任意識缺乏，肆無忌憚發表具有傷害性、侮辱性和煽動性的失實言論的“網絡噴子”“網絡打手”無處不在，人肉搜索，對烈士、英雄事跡的無底線惡搞，散布恐慌情緒，炒作緋聞、丑聞、劣跡等網絡行為，對當事人產生了嚴重損傷，也產生了不少負面的社會影響，嚴重污染網絡環境。

因此，加強網絡內容建設，就必須堅持“內容為王”，始終將內容管理放在首位。創新網上正面宣傳，培育積極健康、向上向善的網絡文化，弘揚主旋律，激發正能量，用社會主義核心價值觀和人類優秀文明成果滋養人心、滋養社會，做到正能量充沛、主旋律高昂，在網絡空間牢牢掌握意識形態工作主動權，為廣大網民特別是青少年營造一個風清氣正的網絡空間。在實踐中，首先，積極保護合理合法的網絡版權主張和訴求，鼓勵內容健康、向上向善的網絡公共產品不斷創造創新，在網絡空間中大力弘揚主旋律和正能量。其次，嚴格規范網絡登載、出版和播出行為，對違法違規的堅決予以處罰和懲治，從嚴從緊限制處于法律法規模糊地帶的陰暗和負面內容。再次，敏銳捕捉網絡思潮的風向，及時準確研判意識形態的發展趨勢和輿論態勢，不斷增強網絡治理政策制定和調整的預判性、科學性與合理性。●