憲法實施的協調機制：一個比較法的視角

翟國強

（中國社會科學院 國際法研究所，北京 100720）

根據我國憲法規定，憲法實施的主體包括一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體和組織等。因此，憲法實施的主體不是單一的，所有國家機關都有實施憲法的義務。憲法不僅僅是違憲審查機關遵守和實施的規則，同時也是所有國家機關都需遵守和實施的最高法律規范。因此，憲法實施是一個動態的過程，需要各個不同實施主體相互分工、協調配合。目前有關憲法實施的研究成果大多專注于憲法審查意義上的憲法實施，對憲法實施的其他途徑和方法缺乏必要的研究，尤其是對憲法實施過程中不同國家機關在憲法實施方面的職權分工及其相互協調關注不夠。

比較來看，中國的不同憲法機構和部門也會對憲法問題進行不同的理解和解釋，也會出現憲法分歧，因此同樣需要不同機構之間的憲法對話與協商。但憲法并沒有規定不同主體之間在實施憲法方面的責任和分工，在這種多元主體共同實施憲法的格局下，如果實施過程中對憲法的理解出現不一致，該如何協調？基于比較法的視角，本文試圖對我國憲法實施過程中不同主體的職權分工及其協調配合機制進行一個初步的描述性研究，并提煉出中國憲法實施協調機制不同于西方憲法的特殊結構。就中國的憲法實施而言，本文除了憲法審查制度視角的憲法實施外，更關注中國憲法實施中的協調機制。

一、部門分工的憲法格局

根據一般憲法原理，憲法是政府組織的根本法律依據。因此，邏輯上要先制定一部憲法，然后政府機構根據憲法組織和產生。但中國憲法的發展邏輯與此不同，歷史上是先有政府系統，然后制定成文憲法。①因此，不能完全用西方經典的憲法理論來解釋中國憲法。許多西方學者也注意到了中國憲法不同于西方憲法的特征。根據郭丹青的比較，中國憲法與西方憲法不同，中文“憲法”甚至無法翻譯為“constitution”。他認為，中國憲法不是一個社會契約，而是一個國家宣言（national declaration）。Donald C.Clarke，Puzzling Observations in Chinese Law:When Is a Riddle Just a Mistake?in C.Stephen Hsu（ed.），Understanding China’s Legal System（New York:New York University Press，2003）:93-121.從憲法制定過程來看，現行憲法以1954 年憲法為基礎框架，而1954 年憲法制定的基礎是《共同綱領》。共同綱領和中央政府組織法所確立的憲法結構是1954 年憲法的主要框架。根據周恩來在憲法制定時的說明：“憲法的主要內容應該包括我們的國家制度、社會結構、人民權利三個部分。這些內容在共同綱領里已經包含了。共同綱領中已經實行的或者將來要實行的以及必定實行的有關規定，可以把它拿到憲法里面來；把中央政府的組織法加以斟酌或者作若干修改后，也可以拿到憲法里來，選舉法中的選舉原則也可以拿到憲法里面來，這樣就可以組成整個憲法。”[1](p168)而且，政府體制內的不同部門根據各自職責分工參與了憲法相關條款的起草。在憲法制定以后，各個部門和系統又在各自的分工范圍內貫徹實施憲法。

憲法無法自我實施，必須依靠國家機構體系。根據憲法，憲法實施的主體范圍非常廣泛。所有國家機關、社會團體、社會組織等，都是憲法實施的主體。②對此，時任中央憲法工作小組組長的胡繩曾指出：“依靠整個國家機構，首先是人大、人大常委會，然后是整個司法機關、檢察機關、行政機關，再加上全國人民來保證憲法的實施，這才是保護憲法實施的一套完整的體系”。參見劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第236頁。在分散而且多元的憲法實施體制下，如何理解憲法，不同部門會有不同意見。在現有的部門分工體制下，不同主體對不同領域的憲法問題也會根據各自職權相互配合，每個部門對于相關的憲法條文都可以做出解釋，這些解釋也會被其他部門尊重。比如，國土資源部門對于憲法有關土地制度相關條款的理解與實施更具有專業性，因此司法機關可能就此問題向行政機關詢問意見。③1990年，最高法院致函國家土地管理局咨詢如下問題：一、在1982年憲法規定“城市的土地屬于國家所有”之后，原屬公民個人所有、并在其上擁有房產的城市宅基地的所有權是否自然地轉變為使用權。二、經人民政府確權發證，并一直由公民交納地產稅的城市空閑宅基地，在國家宣布城市土地歸國家所有后，該公民對該空閑宅基地，是否還享有使用權。三、在城市土地歸國家所有之后，國家仍向該空地的原所有人征收地產稅，該地產稅是否已屬土地使用稅性質。公民向國家履行了交納地產稅的義務，是否表明國家承認其對該空地的合法使用權。對于最高人民法院的疑問，國家土地管理局答復認為，“我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權。例如上海市人民政府曾于1984 年發布公告，對原屬公民所有的土地，經過申報辦理土地收歸國有的手續，確認其使用權。”參見程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，載《法制與社會發展》2014年第1期。整體而言，中國的政治體制是由許多部門組成的一個系統，這些不同的部門與各自主管的領域之間聯系緊密，從而形成各自的“系統”。計劃經濟體制下，有些行政管理部門甚至與管理對象之間有直接的隸屬關系。在這種體制下，主管部門以及相關領域形成了各自的系統，這種系統之間具有一定的獨立性和封閉性。④研究中國政治的美國學者李侃如用“Fragmented Authoritarianism”來描述這種政治體。Kenneth G.Lieberthal，The“Fragmented Authoritarianism”Model and Its Limitations，in Lieberthal&K.Lampton（eds.），Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post Mao China.Berkeley:University of California Press（1992）.由于分工不同又沒有相互隸屬關系，非常容易出現各自為政的局面。⑤國務院督查組在各地調研時發現，各部門之間職能交叉、條塊分割、多頭管理，導致效率低下和重復浪費等問題滋生，直接影響政策“落地”。參見劉奕湛等：《政令梗阻“梗”在哪？國務院督查一線探究》，載《決策探索月刊》2014年第15期，第60—61頁。在這種體制下，部門之間的“協調”是一個重要機制。

二、部門之間的協調體制

在中國，“協調”是一個在正式法律文件中會經常出現的法律概念，各種各樣的協調機制也是中國法律制度的一個重要特色。“協調”意味著消除對立，達成一致。“民主集中制”是中國特色社會主義憲法的一個重要原則。為了能夠發揮制度優勢，“集中力量辦大事”，在法律制度設計上要防止牽扯過多，議而不決。為了防止出現不同部門之間的“牽扯”或“不一致”，協調作為一種非常重要的機制被普遍引入決策和執行過程中。①在中國政治體制內，有效地協調各方面是解決問題能力的重要體現，因此協調機構的工作人員也容易得到更多的升遷機會。對于官員來說，協調能力比專業知識甚至更重要，因此出現了所謂的“外行領導內行”現象。在憲法起草時，憲法制度設計的一個考慮就是“使各個國家機關更好地分工合作、相互配合”。②1982 年11月26 日，彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“在社會主義制度下，形成了全體人民根本利益的一致。因此，我們國家可以而且必須由人民代表大會統一地行使國家權力；同時在這個前提下，對于國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權，也都有明確的劃分，使國家權力機關和行政、審判、檢察機關等其他國家機關能夠協調一致地工作。國家主席、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由全國人大產生并對它負責，受它監督。全國人大、國家主席和其他國家機關都在他們各自的職權范圍內進行工作。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行。”從憲法文本來看，無論在橫向還是縱向的權力分配格局上，中國憲法確認的是一個“重分權，輕制衡”的權力分工格局。中國的政治文化特別強調和諧，在不同機關的關系處理中，特別注重“給面子”“不傷和氣”，不同機關之間強調統一，避免對立。因此，在法律制度運作層面，如何避免權力的對立和牽扯都是非常重要的考慮因素。這就經常需要“協調”的機制和方法來解決這種不一致。對于這種中國特色的協調機制，劉思達曾做出如下描述：“在法律實踐中，協調則意味著以達成妥協為目的而對正式法律規則的靈活運用，使這些規則的邊界更具彈性，必要時甚至可以違背、放棄乃至改變規則。通俗地講，規矩是死的，而人是活的，不同行為主體、不同機構之間有矛盾了，與其按僵硬的法律條文爭得頭破血流，不如彼此協調一下，平衡利益，各取所需，皆大歡喜。”[2](p1026)

整體而言，中國的政治體制是一個宏大的協調體制，這個體制非常務實，堅持實踐的問題導向。在尋求問題解決的過程中，通過協調來達成一致。不同國家機關在工作中有相互配合的義務。在法律制定和實施的整個過程中，不同系統之間的溝通和協調就在所難免。比如，在立法的起草環節，起草單位需要征求不同部門的意見。在部門主導的立法體制下，通過征求意見程序，各利益相關方面進行協調，達成共識。這是一種內部征求意見的程序，在此過程中，不同利益團體通過各自的主管機構來維護部門和系統的利益，不同利益群體在征求意見程序中進行利益博弈。這一點顯然不同于西方立法過程中的利益集團游說過程。

在橫向的權力結構方面，中國的憲法結構不同于西方的“三權鼎立”模式。三權鼎立的憲法結構源于洛克和孟德斯鳩的分權學說，在這個體制下，各個不同機構之間有著嚴格的分工，相互制衡。[3](p36)在憲法制度的設計上，中國憲法實行民主集中制原則。在此原則之下，司法和行政機關與代表機關（立法機關）之間的關系是一種縱向的關系，司法機關和行政機關的權力來源于代表機關。根據鄧小平的解釋，之所以采取民主集中制的主要原因是三權鼎立會導致效率不高，牽扯太多。他在會見南斯拉夫共產主義者聯盟中央主席團委員科羅舍茨時指出：“我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯。我們說搞經濟體制改革全國就能立即執行，我們決定建立經濟特區就可以立即執行，沒有那么多互相牽扯，議而不決，決而不行。”[4](p240)

中國憲法雖然不是三權鼎立體制，但是憲法并不否認權力的合理分工。主流的政治觀念強調，“合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。”[5]（p59）雖然曾經也有學者認為中國憲法體制是“議行合一”，但實際上中國憲法確認了不同機構之間的權限和分工，因此也可視為一種中國特色的權力分工模式。但這種分工主要不是橫向的平行分權，而是一種在縱向結構中的分權。在該體制下，司法機關、行政機關和監察機關由人民代表機關選舉產生，向其負責，受其監督，并報告工作。但行政機關和司法機關享有獨立行使職權的憲法保障。中國的憲法體制承認這種自上而下的監督，但排斥反向的監督，特別是排斥司法機關對立法機關的決定進行憲法審查。①比如河南省洛陽市中級人民法院曾經在一起普通的合同糾紛案的判決中適用了《中華人民共和國種子法》而拒絕適用《河南省農作物種子管理條例》，從而引發了河南省人大與洛陽市人大的干涉，在社會各界引發了不小震動。參見周永坤：《洛陽代繁種子糾紛案的法理探析》，載《法學》2004年第4期。但司法機關可以對行政行為的合法性進行審查，代表機關可以對司法和行政行為進行監督。

三、憲法實施的協調機制

比較來看，西方法治國家憲法實施主體也是多元的，不同國家機構之間對憲法的理解也會出現分歧。因此，憲法審查制度的一個重要功能就是為不同的國家機構提供憲法對話的平臺。在三權鼎立憲法模式下，司法并非憲法對話的唯一渠道，法院外的憲法對話也是憲法實施協調機制的重要組成部分。如果政治部門對司法機關的憲法判斷有不同意見，他們可能會在各自的職權范圍內做出回應，各種社會組織、公眾也會對此進行公開討論。這種憲法對話是超越司法意義上的憲法對話。②有關“憲法對話”的研究，參見Louis Fisher，Constitutional Dialogues:Interpretation as Political Process，Princeton University Press（1988）.自由主義憲法學者將法院視為“原則論壇”，但實際上只要符合一定的條件，立法機關也可以在一定程度上作為原則的論壇。以美國憲法實施為例，國會在這種憲法對話過程中，扮演著重要的角色。除了參與法院主導的憲法對話程序之外，國會本身也會圍繞憲法實施展開對話，特別是對于那些被法院認定為不具有法律爭議性的所謂的“政治問題”，這種對話的過程完全由國會主導。立法過程中，以國會各種委員會為制度載體展開憲法對話，對法律草案進行憲法審查。這與中國立法機關內的法律委員會的事前審查比較類似。這種對話機制主要是通過議會的司法委員會來討論憲法問題，但這種對話在其他委員會內也廣泛存在。其主體更多集中在基本權利的保障方面，而不是政府組織機構方面。[6](p106)另外，國會的立法聽證程序中也會大量引入行政機關、社會團體、憲法學者和利益群體的參與。[7]（p707）也有些對話機制是由行政機關主導的。③比如，美國行政機構在憲法實施方面享有廣泛的職權，在實施憲法過程中必然涉及對憲法含義的解釋。行政機構通過參與立法程序和司法過程進行憲法對話。前者如在國會中發表有關憲法的意見，甚至在簽署立法時發表意見；后者如作為當事人參與憲法訴訟。當國會和總統之間對憲法問題產生不同理解的時候，司法機關往往會基于司法消極主義的立場拒絕卷入這種政治糾紛。這種情況下，國會和總統之間就憲法問題進行直接對話。此外，在正式制度和法定機構之外，社會組織和利益團體以及公民也在更廣泛的意義上參與憲法對話，影響著憲法實施。Devins&Fisher，The Democratic Constitution，Oxford Univ.Press（2004）：44.在分權與制衡原則之外，協調甚至已經被認為是20世紀以來西方憲法體制發展演變最重要的職能之一。[8](p319)

在中國語境下，憲法實施這一概念表述潛含著一種政治化的思維，即并非將憲法作為一種條件規范或法律界限來對待，而是包含著將其作為目的來實現的過程。憲法實施的協調機制本身是一種超越法律系統，甚至可以說是一種橫跨在法律系統與政治系統之間的溝通機制。從純粹法律實施的視角看，憲法審查機構也是憲法解釋機構，是憲法的最終守護者，這個功能定位有一個法理上的基礎，就是憲法審查機構不隸屬于任何一種權力，是獨立于立法、司法、行政機關之外的憲法機構。這是一個最高的法律機構，與此相關的體制和機制形成一個邏輯完整的法律制度。該項制度推定憲法是一個條件規范，為國家行為劃定界限，因此所有國家行為不得逾越憲法的底線。但這種制度為政治活動留下了充足的空間，尊重其他部門在各自權限范圍之內實施憲法的裁量權。從中國憲法實施的現狀來看，憲法實施的協調機制主要包括法律系統中的協調機制和政治系統中的協調機制。

（一）法律系統中的協調機制。

在西方司法機構主導的憲法實施模式下，大多數的憲法問題是通過司法審查解決的，這是一種通過法律程序解決政治問題的制度安排。雖然司法機關在憲法實施過程中扮演著重要角色，但是司法機關并非唯一的憲法解釋主體，立法機構和行政機構也在實施憲法并解釋憲法含義。①有學者提出了協調性的憲法解釋（coordinate construction）或三機關共同解釋（three-branch interpretation）。與司法中心主義理論不同，這種理論被稱為部門主義（departmentalism）。See Louis Fisher，Constitutional Dialogues:Interpretation as Political Process，Princeton University Press（1988）.當不同機構在同一個憲法實施領域出現分歧時，就需要進行憲法對話和協商，達成一致。就連法院在具體案件中解釋憲法，政治部門以及各種社會組織利益團體、社會公眾也都參與了更為廣泛的憲法對話。因此可以說，西方國家的憲法對話機制主要是依托司法審查程序展開的。此外，法院外的憲法對話機制也發揮了重要的作用。

與西方國家不同，中國沒有采取司法性的憲法審查制度，最終憲法解釋權不在司法機關，而在全國人大。根據中國憲法，全國人大常委會承擔著主要的憲法審查功能。這種功能與美國的最高法院或者德國的聯邦憲法法院的功能類似。這是法律文本層面規定的合憲性審查機制，但是迄今為止，法定機關從未做出具有法律效力的廢止或撤銷決定，因此這種法定合憲性審查機制整體上處于沉睡狀態。這種憲法狀態是中國政治文化的一種體現。中國傳統文化講究和為貴，不傷和氣，講求團結。如果不同機構之間出現明顯分歧，將不被主流政治文化所認同。即使是對于一些違反憲法的行為，有權機關主要通過非對抗性的內部協商機制解決。對此，彭真曾指出：“幾千年不講法制，現在要人人養成依法辦事的習慣，那是不容易的。所以，對于有些問題，全國人大常委會一般采取提醒的辦法，改了就好。”[9](p268)

在立法程序中，對憲法問題的處理主要依托全國人大常委會的“立法重大問題協調機制”。根據法律委員會的工作報告，這種協調機制是指，“每一件法律草案在提請全國人大常委會審議前，對重大問題的分歧意見，一定要事先進行協調，把分歧意見盡可能解決在法律草案的起草階段，解決在法律草案提請審議之前”。[10](p538-539)根據全國人大的立法工作機制，遇有重大問題或者重要分歧意見時，把分歧意見盡可能通過協調、商量，解決在工作層面。涉及原則性問題又難以達成一致意見的，及時向常委會領導請示報告，力求把分歧解決在提請常委會審議之前。對意見分歧較大的問題，反復交換意見，充分協商，擺事實講道理，把原則性和靈活性結合起來，力求取得共識，提出能為各方所接受的解決方案。[10](p525)如果協商不成，在立法系統內部存在一個相對常規化運作的合憲性審查機制，可以對憲法問題做進一步認定和處理。在這種內部實施機制中，全國人大常委會對違反憲法和上位法的法規范的解決方式主要是“及時與制定機關加強溝通協商、提出意見，督促自行修改或廢止”。在全國人大常委會的法律工作實踐中，逐漸形成了一套法律詢問答復制度。《立法法》第六十四條也對這種制度實踐進行了法律確認。根據該條規定，全國人大常委會的工作機構可以對具體的法律問題進行研究并做出答復。在此過程中，出現了很多以憲法為依據的法律推理和決定，許多憲法爭議都是在這種內部溝通協商的過程中解決的。其中，有些法律問題涉及如何理解憲法文本的含義以及公權力行為的合憲性，人大法制工作機構在一些案件中也對憲法條款進行解釋。這種在法律實踐中通過詢問答復等內部溝通協調機制對于有爭議的公權力行為做出符合或違反憲法的判斷，可以說是一種內部的、非正式的憲法協調機制。

整體而言，中國的憲法問題處理方法主要是事先進行內部對話和協商，然后由做出違憲決定的機構主動撤銷。比如，孫志剛案件的處理方法就是通過內部協調程序，而不直接做出違反憲法的決定，最終由國務院主動撤銷違憲的法規。這種協調機制在憲法問題的處理上扮演著非常重要的角色。主流的政治觀點認為，應對全國人大行使撤銷權持謹慎保留的態度。對于糾紛的處理，主張通過溝通解決問題：“全國人大有權撤銷國務院的行政法規（條例、決定），但實際上撤銷會造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此事先協商很重要。……人大常委會也可以主動提出要求，要國務院在制定法規以前與人大協商，以避免制定以后再撤銷”。[11](p560)但這并不意味著有權機關會絕對回避憲法判斷。如果出現分歧，而又無法通過協商解決，有權機關會主動做出憲法判斷。比如，在法律實踐中，村民委員會主任是否構成“國家工作人員”，具體如何適用，司法機關曾有不同意見。全國人大常委會解決這個問題的思路非常明確：“現在高法還有一些不同意見，如果最后協調不下來，那么就由全國人大常委會做出立法解釋”。[11](p165-166)時任全國人大常委會委員長的李鵬明確指出：“這是我們的職權”，并強調“人大做出的立法解釋應該最有權威性”。[11](p165-166)

（二）政治系統中的協調機制。

政治化實施和法律化實施是中國憲法實施的兩種基本方式。整體而言，中國憲法實施呈現出政治實施為主、法律實施不足的特征。[12](p92)在此背景下，不同憲法實施主體對于憲法問題的協調解決更多是在政治系統中完成的。相應的，憲法對話主要通過非司法渠道進行，特別是通過政治體制內的協調機制進行憲法協調。如果法律體制內無法尋求憲法實施的協調機制，那么就只能在法律體制外尋找協調機制。在中國，這種協調機制的核心是中國共產黨的組織以及在此基礎上形成的工作機制。在憲法的政治化實施過程中，中國共產黨發揮了重要作用，黨的組織甚至發揮了部分合憲性控制的功能。①比如，黨的中央組織根據憲法對黨內法規進行合憲性審查。

比較而言，中國共產黨不同于一般意義上的政黨，在政治和法治過程中與西方政黨發揮的功能不同。在西方憲法體制下，政黨組織并非政治系統的核心與權威所在。在中國，實際上的政治權威存在于中國共產黨的體系中，執政黨的組織是連接各個不同組織和具體制度的紐帶。在現有政治體制下，黨的領導制度體系的基本特征是“總攬全局、協調各方”。在此意義上，“加強黨對全面依法治國的領導”，主要是發揮中國共產黨作為執政黨對于法治問題的協調功能。實際上，共產黨組織在憲法和法律實施的過程中，扮演的是一種統籌協調的角色。②時任中央政法委書記喬石指出：“不論哪一級政法委員會都要管得虛一點，著重抓宏觀指導和協調，當好黨委的參謀和助手，其辦事機構主要做調查研究工作，不要過于具體地干預部門的業務，以保證法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權，充分發揮政法各部門的職能作用。”喬石：《喬石談民主和法制》，人民出版社2012年版，第194頁。在所有正式的國家機關中都設有黨的組織，而基層的黨組織甚至遍布包括社會組織和公司企業在內的社會各個方面。根據中國共產黨的組織規則，每一個國家機構都設有相應的黨組織。因此，立法機關、司法機關、行政機關都可以就任何憲法實施問題通過黨內的工作機制進行協商對話。

改革開放以后，中國憲法體制的一個重要變化就是執政黨的組織與國家機構體系相對分離，將具體的國家權力轉移給立法機關、行政機關和司法機關，執政黨不必為所有的具體決定負責。中國共產黨逐漸由一個直接行使公權力的準政府組織，過渡為一個以協調不同系統和部門為主要任務的執政黨。在中國共產黨的組織內有各種類型的議事協調機構，并形成了一些具體的協調機制。當各部門意見不一致的時候，可以由協調機構來形成統一，組織協商討論。這種協調機構包括黨內一些常設性和非常設性的工作（領導）小組。其中，有些是綜合性的協調機構，比如各級黨委的辦公廳；有些是專門性協調機構，例如中央編辦、中央文明委、中央綜治委等。這些協調機制是通過各種內部組織主導的，除黨組織之外，立法機關、行政部門、司法機關都可以作為成員單位。這些組織又可分為常設和非常設的組織。還有一類協調機構是臨時性領導小組。這類小組一般是為了推動某項重大公共政策而設立。比如，為推動司法改革而成立的中央司法體制改革領導小組。在一定條件下，這種臨時性的協調機構可以根據工作需要轉化為常設性的機構。這些協調機構可以就憲法實施問題進行協商和對話，但這些憲法問題本身具有附帶性。如果涉及憲法解釋、合憲性審查等專門憲法問題，則需要提交專門的協調機制，特別重大的憲法問題還需要提交黨中央討論決定。就常規化的協調機制而言，目前黨內沒有專門負責推進憲法實施的協調機構，但中央全面依法治國委員會可以發揮統籌協調功能。①根據《深化黨和國家機構改革方案》，中央全面依法治國委員會是黨中央決策議事協調機構，負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。比較來看，政治系統的協調機制與法律系統內的協調機制是平行的兩種機制。政治系統的協調程序可以隨時開啟，也可以與法律系統的協調同步進行。但是協調機制本身也有其自身需要克服的缺點。在協調機制沒有程序化和制度化的前提下，由于缺乏平等對話的基礎，最終可能受到權力格局的影響而缺乏規范上的正當性。

除了上述常規化的協調機制之外，憲法實施的協調還可以依附于一些非常規化的工作機制實現。在政治系統運作實踐中，兩個相互沒有隸屬關系的機構通過文件往來進行直接協商和對話。在中國，黨的系統與正式的國家機關之間可以通過文件往來進行內部對話，這種文件一般稱之為“函”。根據中央辦公廳與國務院辦公廳聯合發布的《黨政機關公文處理工作條例》，這種文件往來形式主要適用于不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。比如，關于城市宅基地所有權、使用權等問題，國家土地管理局可以與最高人民法院民事審判庭之間就憲法問題的解釋進行協商。②1990年4月23日〈1990〉國土（法規）字第13號。通過公函的形式協調，可稱之為“文來文往”。除此之外，“人來人往”也是一種非常重要的方式。傳統中國社會是一個人情社會，各種形式的非正式會議也是一種重要的方式。有些時候，公務事甚至不惜動用私人關系進行協商，在這種“公事私辦”的場合，協調的難度會隨著私人交往的加深而降低。這種非正式的制度有時會增進交流和對話，形成共識，構成對正式制度的有益補充，但有的時候這種非正式的制度可能也會替代正式協商制度的部分功能。③這種法定權力非正式的運作方式在實踐中比較常見。參見孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析——華北B鎮定購糧收購的個案研究》，載清華大學社會學系主編：《清華社會學評論：特輯》，鷺江出版社2000年版。

四、結語

西方憲法實施機制的一個重要特征就是司法違憲審查制度，這種制度模式被許多國家所采納，比如日本、加拿大、澳大利亞等國家。在這種體制下，司法機關有權審查立法機關決定的合憲性，并在具體的法律案件中，對憲法的含義做出權威的解釋。這種司法性的違憲審查制度提供了一個有效的協商和溝通程序。憲法對話由司法機關主導，但參與的主體卻不限于司法機關，甚至在一定程度上包括法院外的其他政治機關。中國同樣存在著不同部門之間的憲法分歧，但憲法對話的主要渠道不是司法審查，而是法律機制之外的協調機制。整體而言，中國憲法通過法律和政治兩種方式發揮作用，而且主要以政治化的方式發揮作用。主流的政治理念認為司法機關并不適合解決憲法問題，因為憲法問題具有政治性，需要訴諸更高的政治權威解決，而司法機關并不具有較高的政治權威。在現有的政治和法律格局下，法律問題可能隨時演化成為一個政治問題，在法律程序之外通過非正式的制度進行協調解決。

中國憲法實施的協調機制與西方分權和制衡體制下的憲法對話機制不同。在三權鼎立體制下，由于相互之間完全沒有隸屬關系，三權之間很少就憲法問題進行直接的對話和協商。中國的立法、行政、監察和司法機關并非一種橫向并列關系，人民代表大會在憲法關系上是“產生”其他國家機關的代議機關。就憲法問題而言，人大對憲法的解釋具有高于其他國家機關的效力。根據憲法和立法法，行政機關和司法機關應當將憲法問題轉交人大進行處理。在此過程中，不同機構之間就憲法問題進行協調，共同推進憲法實施。在以三權鼎立為前提的憲法體制下，如果相互之間僵持不下，只能將糾紛轉到另一個程序繼續協商。比如，立法機關不同意法院的憲法解釋，可以在立法程序中啟動新一輪的商談來回應司法機關的憲法解釋，不同的機構之間帶有明顯的制衡色彩。如果說西方的憲法對話是在分權和制衡過程中的對話和協商，那么中國的憲法對話則是沖突各方通過協調機制直接解決。中國憲法確立的基本原則是“民主集中制”，不同機構都隸屬于同一個政治核心，相互之間不具有制衡色彩，因此中國的憲法實施協調機制也具有非對抗性。

在中國憲法體制下，如果橫向的憲法協調無法達成一致，則在政治系統中引入縱向的憲法協調，向上尋求解決途徑。執政黨著重處理那些通過常規化的治理方式無法解決的重大問題，一般已經形成共識的就通過常規化依法治理完成。①根據謝淑麗（Susan L.Shirk）的觀察，中國治理模式的特征之一是“例外治理”（management by exception）。Susan L.Shirk，The Chinese Political System and the Political Strategy of Economic Reform，in Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，University of California Press（1992），Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton（eds.）常規治理模式下，如果互相沒有隸屬關系的兩個機構無法就憲法問題達成一致，這種對話會在更高一級的機構主導下繼續進行。②而且，為了尋求最低限度的共識，對話協商的級別越高，做出的相關決定也更趨向于籠統和不確定，為將來留下發展改革的空間。這一機構可能是法定國家機構，也可能是政治機構。但整體而言，首先在常規層面進行協商，盡量做到“矛盾不上交”，維持政治秩序和諧一致。相比較而言，西方法治國家三種權力之間的憲法對話如果無法達成一致，則是將問題在各自體系內重新尋求解決，然后進行新一輪的體制外協商對話。這種對話形式上是一個機構做出決定，接著另一個機構做出回應，因此主要是一種歷時性的對話。而在中國憲法體制下，這種對話更多地體現為一種共時性的對話。三權鼎立憲法體制下，承認分歧，并允許分歧存在。而中國的民主集中制則強調統一，要求盡量消除分歧。但實際上，嚴格意義上的憲法共識并不容易達成，因此這種協調往往是以抽象的決定作為結果，將憲法問題留在未決狀態。