碳排放環境風險評估的法理思考

王國飛

（武漢工程大學 法商學院，湖北 武漢 430205）

“碳排放環境風險”屬于一種特殊的環境風險。廣義的碳排放環境風險是指人類活動、自然作用過程中排放的溫室氣體對環境、生態與公眾健康造成損害的可能性。其中，人類碳排放活動主要包括利用煤炭、天然氣、石油等化石能源的活動，工業生產活動，土地利用、土地利用變化與林業活動，以及使用外購的電力和熱力活動等；自然碳排放活動則是指地震、火山噴發等自然界作用過程中的溫室氣體排放。狹義的碳排放環境風險僅指涉人類活動過程中排放的溫室氣體對環境、生態與公眾健康造成損害的可能性。一般來說，人類無法控制自然界的碳排放活動，故不宜將此類活動納入法律調整；而控排企業是最重要的碳排放主體，其排放活動則應受到控制。基于此，本文探討的是更為狹義的碳排放環境風險概念，即限于控排企業能源活動和工業生產過程中對環境、生態和公眾健康造成損害的可能性。具體來講，是指控排企業的碳排放進入大氣環境，再經過大氣環境介質和其他環境介質間的“遷移、轉化”，最后導致環境、生態和公眾健康受到損害的一種風險。它的因果鏈條可以表示為：控排企業碳排放活動→大氣環境等環境介質→環境質量、生態安全、公眾健康。碳排放環境風險的危害對象是環境、生態和公眾健康，相應的風險表現為環境污染加劇、生態安全威脅、公眾健康受損。為規制碳排放環境風險，國內先后啟動了“兩省五市”試點碳市場和國家碳市場建設?！案吣芎?、高排放、高污染”的控排企業是碳市場最主要的主體。風險規制的決定與行動要在碳市場控排企業的行為活動中發生，其前提是需要對行為引致的碳排放環境風險進行識別、測量與評價。這是因為，不考慮風險評估結論的風險規制活動是肆意的、盲目的，往往也是不符合成本收益分析和比例原則的，自然難以實現風險預防之目的。實踐中，碳排放環境風險評估遵循的卻是唯科學的“專家決定論”，體現民主理性的企業、公眾的意見和建議一直被忽視。那么，從法學角度來講，碳排放環境風險評估的法學意蘊何在，風險評估有何種法律價值，在風險評估中如何定位多元主體的角色和功能？風險評估活動緣何面臨合法性危機的詰難，又該如何破解？本文將嘗試從法理的角度做出回答。

一、碳排放環境風險評估的法學意蘊

（一）“風險評估”釋義。

在語義學上，“評估”有“評議估價、評價”之意。[1]（p1054）據此，評估與評價常被作同義語使用于一些學科。例如，環境科學、環境法學的文獻中常把環境風險評估與環境風險評價替換使用。然而，有學者卻認為二者含義不同，應予以界分：評估是一種對事物進行量化的活動，而評價是對已經量化的評估標準進行判斷。[2]（p118）受此啟發，有學者將評估理解為一個包含測量和評價兩部分內容的總體性過程。[3]（p248）本文認為，評估與評價應作區分，但是評估不應僅包括測量和評價要素，還應包括識別要素，因為識別是測量的前提，否則測量行動就會缺乏必要的基礎條件，顯得盲目。

學界對“評估”一詞的理解差異，令“風險評估”的概念界定也出現分歧。有國內學者將風險評估界定為“根據科學對特定危險產生的可能性、后果及不確定性進行評價的過程”。[4]（p21）另有德國學者認為，風險評估是“風險分析的整個過程”，其包括風險確定、風險評價兩個要素，其中風險確定由風險識別、風險預測構成，風險評價由風險厭惡、風險接受構成。[5]（p42）顯然，兩種界定均立足于科學技術的角度，其中，前者有把風險評估等同于風險評價之嫌；后者實際包含了評估的三個要素，只是把風險確定拆分為風險識別與風險預測。這種科學技術視角的解釋方法忽視了價值判斷在風險評估中的作用。對此，風險認知心理學提供了一個很好的解釋。

在風險認知心理學看來，風險意識是風險評估發生的基礎，只有當某一風險反映到主體的意識中時，主體才會對這一風險的程度進行評判。Lazarus等學者將此風險認知過程分為兩個階段：第一個階段是初評，即評估風險的大小及后果；第二個階段是復評，即評估風險解決與處理程度。在初評中，評估主體往往關注對自己有價值的事物，然后從所處環境、自身需求的角度進行信息篩選、加工，但這種篩選、加工不總是理性的。在復評中，風險情境因素對主體的風險認知會產生較大影響。例如，若風險屬于主體以往經歷過的相似風險，則主體對該風險的感知就會相對較弱，反之則可能增強。

綜上，本文認為，風險評估是對風險的識別、測量與評價，它由三部分組成，依次為：風險識別、風險測量和風險評價。風險評估不僅是一個科學過程，還是一個價值判斷過程。相應地，環境法上的碳排放環境風險評估就是指對該類環境風險的識別、測量與評價，其分別由碳排放環境風險識別、碳排放環境風險測量和碳排放環境風險評價組成。其中，碳排放環境風險的識別是指正在研究的事項（如碳排放濃度）與生態環境、公眾健康的影響是否有因果關聯；碳排放環境風險的測量是對識別出來的環境風險進行量化，以估算其發生概率、損害程度；碳排放環境風險評價是對量化數據信息的整合描述。

（二）“碳排放環境風險評估”的性質。

碳排放環境風險在科學意義上的事實存在性和文化意義上的價值建構性，決定了其評估過程應該綜合體現科學性和民主性：

一方面，碳排放環境風險評估具有科學性。碳排放環境風險的產生具有高科技背景，啟迪著人們運用科學的風險評估工具去認識科技副產品問題。在美國，國家科學院、國家研究理事會于1983年出版的《聯邦政府的風險評估：對過程的管理》將環境風險評估理解為“對人體暴露于環境有害物質所導致的潛在不利健康影響的描述”。[6]（p115）這一風險評估過程包括危害識別、危害特征描述、暴露評估和風險描述四個步驟，整個過程似乎被認為是一個科學的評估過程，是風險監管決策和執行的科學依據。在國內，2016年修改的《環境影響評價法》第4 條、第6 條第1 款和第2 款的“客觀”“科學依據”“方法的科學研究”“技術規范的科學研究”“基礎數據庫”等措辭，均強調了環境風險評估的科學性。但是，正如上文分析，碳排放環境風險評估不僅是科學分析的過程，還涉及價值判斷。只是評估階段的科學性要求比價值判斷更強烈些，這是因為缺乏科學性的風險評估（如科學的碳排放環境風險信息），風險管理就喪失了真實基礎，風險溝通也會變得輕浮。因此，我們可以說，“科學證據和分析雖然不是風險評估的唯一依據，但也是絕對主導的或支配的依據?！盵7]（p1255）

另一方面，碳排放環境風險評估兼具民主性?，F代民主理論注重“參與型民主”，以協調多元主體的利益沖突。碳排放環境風險評估與社會各方面利益聯系密切，最容易達致社會的共識與共贏，自然成為“參與型民主”的重要突破口和試驗田。[8]（p59）簡言之，碳排放環境風險評估活動需要由所有利益相關方參與才更有效，因為廣泛的參與方可以平衡評估活動中企業、政府、公眾等各相關主體間的利益沖突，增進各方對碳排放環境風險的認同。遺憾的是，目前的碳市場專門立法卻未能很好地體現這一點，而國內環境影響評價立法卻有了較明確的規定。如2016 年修改的《環境影響評價法》第5條設置了專門條款，鼓勵有關單位、專家和公眾參與環境風險評估；又如2006 年實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對環境風險評估中的公眾參與予以了專門規定，包括參與范圍、參與原則、參與要求、參與形式等內容。這些相關立法有的是當前碳市場立法的上位法，這就要求今后的碳排放環境風險評估應體現民主性。

二、碳排放環境風險評估的法律價值

每一種法律制度都必定關注或反映著特定的社會與經濟結構，具有符合特定需求的基本法律價值。不注重相應法律價值需求的社會秩序，不是一個真正的法律秩序。法律制度的性質不同和法律制度依附理念的不同，其相應的法律價值選擇與形式表現也不盡相同。就碳排放環境風險評估制度來說，除了涉及公平、自由、正義等價值，更應著重以實現環境安全與環境民主為價值取向，這是由碳排放環境風險評估的科學性和民主性性質決定的，這也正是合作規制理念對碳排放環境風險規制制度的科學理性與民主理性的平衡要求體現。

（一）環境安全。

“安全”是主體對既得利益或預期利益能夠持續存在或必然實現的一種期待。在語義學上，它被定義為“不受威脅或沒有危險”。公法與私法視野中的“安全”范疇不同，前者基于國家統治與管理秩序維持之目的，強調的是國家安全、領土完整等內容；而后者立足個人的人身與財產保護之目的，強調的是個人的人身安全與財產安全。法律之所以把安全作為一項基本價值，有學者認為，安全是人類生活、生存的需要，是社會存在與發展的基本前提，是國家產生與發展的根本動因，具有獨立于秩序的價值屬性。[9]（p56）盡管這種解釋有一定合理性，但他并未回答安全與其他價值的優位問題。在邊沁看來，“法律控制的首要目的不是自由，而是平等和安全?！盵10]（p173）這是因為，法律的終極目的是通過對人的行為進行有序安排來最大限度地滿足人的需求，“如果法律秩序不表現為一種安全的秩序，那么它根本都不能算是法律”。[11]（p197）

“價值問題雖然是一個困難的問題，但它是法律科學所不能回避的問題”。[12]（p62）一般來說，人們需要根據具體的情況，對特定的環境中支配一個群體或個人的價值加以確定。傳統工業社會中的環境污染、生態破壞、資源枯竭問題是局部的、零星的、可恢復和可補救的，可以憑借自然界的環境自凈能力和資源再生能力得以減少與控制。但是，后工業時代的碳排放環境風險問題無處不在，令公眾普遍地陷入惶恐與不安之中。這促使人們產生了對安全價值的渴求。即，環境安全，又稱之為生態安全，它是一種人們賴以生存發展的自然環境和條件不受威脅和破壞的狀態。例如，世界環境與發展委員會1987年出版的《我們共同的未來》令“環境安全”在社會各界中產生了共鳴；聯合國環境與發展大會1992年發布的《21世紀議程》將“環境安全”提升至一項國際政治議題；我國2015 年修改的《國家安全法》第2章第30、31條和第4章第3節把生態安全作為國家安全的重要組成部分，并把風險評估作為實現生態安全的一項重要制度。

（二）環境民主。

從民主概念的發展史來看，早期民主是為了通過多數的智慧斷事與決事，但是多數人總是會受到情緒的操控，多數誤判比少數誤判的概率更高；從近代起，民主就不再承擔認識論上的功能，隨著社會文明的發展，民主逐漸成為一種獲取政治、法律合法性的手段，民主所承擔的是實踐哲學上的功能，即將正當化準則交由多數人的道德判斷，其核心是關于善的知識。也就是說，民主所要承擔的是一種關于正確性的認同，民主的任務是達成合意。

民主的內在價值有益于環境保護，體現在：其一，民主對個人權利的尊重，能夠使環境利益相關者自由表達自身訴求并反映到環境立法中；其二，民主有助于政府及時感知和回應公眾的環境輿論；其三，民主能夠促進環境信息的生產和傳遞；其四，民主有助于實現自我約束，“如果一個民主程序導致了一種威脅生態系統的完整性的后果，那么，它可以合法地基于自我約束的理由而禁止”。[13]（p159）顯然，環境民主是民主思想在環境規制領域的延伸，其實質是環境行政的民主化，強調的是社會主體在相關環境管理事務中的主動參與。[14]（p21）

將環境民主作為碳排放環境風險評估制度的一項法律價值，既是現代環境行政程序正義的應有之義，也是碳排放環境風險評估內在的實體需求。盡管碳排放環境風險評估與科學理性存在密切聯系，如風險評估需要借助環境科學、化學等自然學科知識的指導并依賴技術專家的科學知識，但是，碳排放環境風險評估是一項決策于未來、充滿不確定性的活動，在風險識別、風險測量和風險評價中都或多或少涉及倫理與價值判斷問題，加上評估的后果最終是由社會公眾承受，那么，單純的科技理性或專家理性已不能完全支持評估結果的合法性或合理性，利益相關者的參與就成為現實需求。將利益相關者參與植入碳排放環境風險評估中，一方面充實了評估結果的合理性、合法性；另一方面也為碳排放環境風險評估責任共擔奠定了基礎。實際上，這說明了碳排放環境風險評估具有民主性質，這也正是合作規制的多元參與、責任共擔等特征在碳排放環境風險評估階段的反映。

三、碳排放環境風險評估中的主體定位

在環境行政管制模式下，碳排放環境風險評估強調政府理性和科技理性。政府是碳排放環境風險評估的唯一主體，專家受雇于政府且有向其提供專業知識和向公眾解讀評估政策的義務。而合作規制理念強調，應重新定位碳排放環境風險評估中的政府、企業、專家、公眾等主體角色與功能，以為復雜的碳排放環境風險評估制度構建奠定重要基礎。

（一）政府角色與功能。

碳排放環境風險評估的公共性決定了須由政府來主導評估過程。一方面，碳排放環境風險屬于一種典型的公共風險。學者彼得·休伯將現代社會的風險界分為公共風險和私人風險兩種重要類型：前者是指“集中或者批量生產、廣為流通，且絕大部分都是處在單個風險承受者理解和控制之外、威脅到人類的健康和安全的風險”，是后工業時代企業化石燃料燃燒活動、能源利用活動等所帶來的產物；后者則為“那些分散制造的，地方化的，可受個人控制，或者是來自本性的風險”。[15]（p277-278）兩者的顯著區別在于，前者個人無法控制，后者則受個人控制。另一方面，在碳排放環境風險評估議題上可能出現“搭便車”問題。根據公共選擇理論，大家均是環境品質的享有者，但是在絕大多數人沒有真正采取行動的情況下，環境品質等于沒人在照顧。[16]（p80）此外，政府被法律賦予了公共利益代表者、表達者和判斷者身份，具有管理公共行政事務的法定職責，其規制活動也往往具有權威性。正如史蒂芬·布雷耶教授所說：“一個特定規制行動的權威或合法性，將部分取決于其技術上的復雜和準確程度，也部分取決于它是否同法律相一致，這兩個因素都有助于確定公眾對規制者的信任程度?！盵17]（p83）因此，政府應是環境風險評估的積極推動者。

在環境行政管制理念和合作規制理念下，政府在碳排放環境風險評估中扮演的角色和功能卻不盡相同。在前一理念下，政府是涉及碳排放環境風險的公共利益的當然代表者和判斷者，是規制活動的領導者、協調者、監督者以及規制責任的集中承受者。例如，政府可以決定碳排放環境風險評估的識別、測量和評價的啟動、協調、推進并獨自承擔責任。而在后一理念下，政府雖然依然是涉及碳排放環境風險的公共利益的代表者和表達者，但是公共利益的判斷卻是建立在與企業、公眾等主體的溝通、論證和協商的基礎上；盡管在規制活動中依然是主導者和領導者，但已不再占據絕對地位，因為碳排放環境風險評估需要依賴復雜的背景信息，而這些信息是分散存在的，政府無法獨自壟斷；與其他主體合作協商達成的決策，決定了政府不再是碳排放環境風險評估的唯一責任主體，其他參與主體也要承擔相應責任。

（二）專家角色與功能。

知識的匱乏常常是風險評估面臨的最大挑戰。人們所掌握的知識相對于無限的未知領域常常是微不足道的。尤其是面對復雜的碳排放環境風險問題，似乎沒有誰能成為全知全能的專家。正如貝克在《世界風險社會》中所指出的“一種初始的洞察力是重要的：在危險事件中，沒有人是專家——尤其是專家們”。[18]（p77）盡管這種說法顯得絕對化，但在一定程度上說明了科學知識的局限性和專家認知能力的有限性。有批評者指出，專家具有不同于科學局限的不可靠性：第一，專家容易被已有的專業知識蒙蔽，沒有意識到知識的階段性、非終極性；第二，專家也會固執己見，不采納其他權威專家的不同意見；第三，專家通常受雇于一些企業和政府機構，難免會在一定程度上提出一些偏袒意見，出現被政府、企業“俘虜”現象；第四，專家通常有奇怪的反民主意味，對專業技術知識的關注，容易造成對同樣重要甚至更重要的非技術問題的排斥。[19]（p246-247）這些局限性會讓碳排放環境風險評估出現一些人為誤差，體現在：其一，對于預見所有可能發生的事故類型的能力過于自信；其二，風險評估通常建立在少量的、獨立的數據上，而非經過廣泛、深入和持續研究所獲得的全面數據；其三，無法預見系統間的交互作用和相依作用；其四，在概率預測方面也會發生錯誤。那么，之所以仍然重視專家在碳排放環境風險評估的作用其實恰恰是權宜之計，因為相較普通公眾的感性認知、可得性啟發，專家是受過專業訓練的，其能夠憑借科學尺度去評估風險，而公眾則是依賴多元易變的價值尺度去理解風險。但是，在環境行政管制理念和合作規制理念下，碳排放環境風險評估中的專家定位是不同的，后者發揮著更重要的作用。

在環境行政管制理念下，碳排放環境風險評估中的參與專家一般僅限于代表規制機構的專家，他們是規制機構的“代言人”，而非規制機構的專家無法參與進來。但在合作規制理念下，專家出現了分化，既有受雇于規制機構、企業的專家，也有發表獨立見解的專家（包括為公眾提供咨詢的專家）。這兩種類型的專家均應參與碳排放環境風險評估過程，同行專家間的專業知識競爭、非難與評議監督，有助于實現風險評估的科學性。這是因為，他們在碳排放環境風險評估中扮演著極其重要的角色，發揮著重要作用：其一，分析碳排放環境風險數據與信息。無論是規制機構的專家還是公眾邀請的專家，均可就碳排放環境風險信息進行分析。專家可能會因某一（些）問題無答案而將之予以排除。在數據信息不足或者存在其他不確定性時，專家對問題的思考會因此受限，并且其特定的學科背景也會對問題的描述產生影響。其二，在其他方面發揮重要作用。除了分析科學數據，專家在碳排放環境風險評估中的作用還涉及“界定問題、描述需要分析的具體疑問、安排外部評論程序（給專家組支持）、解釋科學分析的結果、就如何管理危害提出建議等”。[20]（p138）另外，評估專家與其所屬的組織和社會背景有著密切關聯，他們會運用這些背景知識去分析和解釋碳排放環境風險數據分析結果，創造性的技術分析可能會促進碳排放環境風險評估工作的進步。

（三）企業角色與功能。

環境行政管制理念的實質是一種權力理念，其特征體現在：（1）主體地位的不平等性。在環境行政管理法律關系中，環境行政主體居于主導地位，作為環境行政相對人的控排企業則處于從屬或服從地位。顯然，二者的主體地位具有不平等性。（2）單方命令性。權力意味著支配，權力均等的地方即無權力，權力主體支配著權力受體。環境行政權力的行使表現為行政行為，其是行政主體單方意志的表達行為，不涉及與控排企業協商，也不論其同意或接受與否。（3）強制服從性。環境行政權力作為一種國家權力形態，不僅具有支配作為環境行政相對人的控排企業的力量，還具有令其服從的力量，一旦其不服從，環境行政主體可強制執行或申請法院強制執行。（4）沖突與對立。權力行使中，環境行政主體與作為環境行政相對人的控排企業處于對立地位，一旦環境行政活動得不到企業的配合與支持，權力就會表現出強制性的暴力或軟弱無力的狀況。（5）“法定性”而非自由約定或自由處分。環境行政主體與作為行政相對人的控排企業間的權利義務關系均由法律規定，雙方不能自由選擇或相互約定。（6）權利義務具有不對等性。環境行政主體可以依法限制控排企業的權利、增減免其義務、采取制裁措施等。由以上分析可知，權力型的環境行政管制理念決定了企業在碳排放環境風險評估中處于不平等、被支配、被迫服從、無法平等協商、權利義務不對等的地位。

但合作規制理念強調控排企業與環境行政主體間的平等性和獨立性、雙方的合意性、自愿服從性、合作與互惠、自由或約定性、權利義務的對等性以及責任的共擔性。這決定了在該理念下的碳排放環境風險評估活動中，控排企業與環境行政主體間的關系不再是監管與被監管的關系，而是一種合作、協商關系。這種合作關系體現在碳排放環境風險評估過程中，表現為：控排企業可以平等地參與風險評估的各環節，自愿、充分地表達訴求，提供自身掌握的必要信息，與政府等主體一道協商做出風險評估決策，并承擔相應的參與責任。

（四）公眾角色與功能。

根據貝克的風險社會理論，風險是發生于未來并為人的理性所推知但卻不能精準預測的潛在威脅，其“人為的不確定性”令政府的控制能力降低或無能為力，其跨越時空的特征說明它會產生代際影響。風險的這些特征使我們意識到了以下問題：第一，科學“全知全能”的形象正被人們所消解，因為富有說服力的科學結論已不能僅通過特定的科學實驗、數據統計和邏輯推演等過程就能得出，“不存在任何一個人的理性，或任何數量的人的理性，能夠達到確定性；它不過是因為許多人對此一致同意而產生的一個說明”。[21]（p192）第二，越多的科學知識越會創造未知風險，而經驗知識可以幫助人們評估風險。第三，專家僅能提供或多或少的關涉可能性的事實信息，但無法回答何種風險應予以接受或不接受。這些問題引發了我們對風險評估中社會理性的思考：公眾的角色和功能應如何定位？

公眾對風險的認知不同于專家，其意見和建議通常是一種經驗或直覺的表達。諾貝爾經濟學獎獲得者、認知心理學家Kahneman 關于“有限理性”理論的“約束條件”認識可以很好地解釋這一現象。[22]（p376）他認為，公眾的認知判斷一般有3 種策略：其一，易獲得策略。即，公眾對風險進行認知或判斷時，側重于腦海中易于提取的記憶信息。因此，在判斷風險的概率時，公眾易被生動感性、較近發生的信息所干擾。其二，代表性策略。即，公眾總是根據某些主要特征來感知風險。實踐中，人們總是對風險的象征性信息表現得更敏感（如是否與以往的風險相似），而對預測風險發生可能性的概率信息反應遲緩或忽視。其三，錨定調整策略。即，任何不相關的、先入為主的數字信息或其他任何性質的事物，均會構成公眾接下來的認知或判斷基礎。盡管公眾理性在風險認知中存在一定的局限性，但是其對于環境風險評估卻是必要的，這是因為公眾理性并非總是非理性的，其會彌補專家理性的不足，有助于做出高質量的決策，增進公眾對政府行為的理解，減少決策執行的阻力。[23]（p153）

然而，在環境行政管制理念下，公眾在碳排放環境風險評估中被邊緣化，表現為，公眾不能實質性地參與風險識別、風險測量和風險評價，其意見和建議要么被置之不理，要么被形式化處理。與之不同，在合作規制理念下，公眾與政府、專家等均是碳排放環境風險的合作規制主體，其地位由環境行政管制理念下的邊緣化地位轉向了中心地位，其可以實質性地參與風險評估，其意見和建議令其他主體不容忽視。這種實質性參與，也決定了公眾需要承擔相應的碳排放環境風險評估責任。

四、碳排放環境風險評估的合法性危機

在傳統的環境行政管制理念下，政府主導的碳排放環境風險評估活動的合法性面臨著較大挑戰，主要表現在以下兩個方面。

（一）碳排放環境風險評估中“科學理性決定論”被動搖。

傳統的碳排放環境風險評估遵奉的是唯科學理性，即由行政機關及其聘請的有關專家運用科學知識，依據科學方法，理性地評估不同碳排放環境風險對生態環境、公眾健康造成的不利后果，從而正確、客觀地反映風險的嚴重性，讓有限的資源得到最優化配置。它是規制碳排放環境風險的基礎，也是采取風險管理措施的前提。但客觀上，科學理論、科學方法和專家本身都有局限性，不存在“確定無疑”的碳排放環境風險評估結論，專家們的觀點往往會出現矛盾、對峙，致使評估結果的科學性和客觀性因遭到公眾質疑而受到抵制。[24]（p139）

實踐中，普通公眾難以感知因控排企業碳排放對生態環境、公眾健康產生重要影響的風險，因而需要依賴政府及大氣科學、環境科學等領域的專家對之進行客觀、科學、理性的評估。從政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的評估報告來看，盡管有來自全球各地諸多領域的2000余名專家的努力參與，但是氣候變化影響的結論依舊具有不確定性：1995年發布的第二次評估報告結論認為“觀測到的氣候變暖趨勢‘不可能完全由自然因素所引起’，綜合比較各方證據顯示氣候變化過程中存在‘顯著的人為因素’”；2001 年發布的第三次評估報告結論認為“‘在過去50 年中觀測到的大部分氣候變暖很可能是由于溫室氣體濃度增加所致’，而溫室氣體來源于人類活動”；2007 年發布的第四次評估報告認為“1750 年以來的人類活動的凈影響之一是氣候變暖，我們對這一結論有相當的信心”；2013年的評估報告認為上述結論的可能性高達95%。[25]（p113-114）盡管隨著時間推移、科學證據不斷收集、科技手段進步等使得IPCC 報告的可信度得到提高，但這種結論仍被世界各國的一些科學家所強烈質疑，他們認為“氣候變暖”是一種“政治經濟騙局”。專家們出現這種分歧的原因，可能涉及科學家的價值取向、背景立場或者資料選取、分析方法等因素。但是，這種碳排放環境風險評估呈現出的中立性和客觀性的不足，會引致公眾不信任，乃至抵制專家評估結論的科學性、客觀性。例如，在美國，一些企業一致認為IPCC評估專家的結論充滿不確定性而結成聯盟，認為政府不應在科學證據不確定性的情況下盲目采取控排行動，否則會影響本國企業在世界范圍內的競爭力，繼而影響本國經濟的發展，并可能誘發一些不利于社會穩定的因素，以此游說本國政府不要采取任何行動。

（二）碳排放環境風險評估中“社會理性建構論”受排斥。

既然傳統的環境行政管制理念下碳排放環境風險評估遵奉的是“唯科學理性”，那么“社會理性建構論”在碳排放環境風險評估中就必然會被忽視或排斥。這是因為，“社會理性建構論”者主張，科學知識僅屬于社會制造的事實，即“不同的參與者在一個受到利益、權力、意識形態、價值等社會因素影響的過程中經過競爭、磋商、折中等互動過程達成的‘共識’，是不同社會主體基于主觀因素對科學結論做出的選擇性認知”。[26]（p161-162）顯然，“社會理性建構論”與“科學理性決定論”是對立的，前者的本質是價值論，屬于哲學上的價值論范疇，后者的本質是認識論，屬于哲學上的認識論范疇，二者認識事物的方式迥然不同。

在碳排放環境風險評估議題上，“科學理性決定論”者對“社會理性建構論”者的批評主要集中在后者對科學知識的產生和對碳排放的事實認識上。

一方面，碳排放的事實、歸因和損害后果間的割裂。在“科學理性決定論”者看來，碳排放的事實、歸因和損害結果間形成一個完整的邏輯鏈條，不能忽視任一環節：碳排放的事實主要由控排企業等人為原因導致，控排企業等人為原因產生的過量碳排放又致使生態環境、公眾健康遭受損害，這些損害促使人們采取規制行動。而“社會理性建構論”者通常是根據自身利益或價值等因素人為地割裂碳排放事實與損害后果間的內在聯系，即只強調控排企業等產生的碳排放的事實或過量碳排放的后果，而不考慮二者的因果關系。譬如，對二氧化碳濃度的升高與生態環境、公眾健康損害的結果的關系不加論證，僅僅強調其一予以渲染以博取公眾的道德圍觀。

另一方面，因果關系認知的預設傾向?！吧鐣硇越嬚摗闭咴谡撟C控排企業等產生的碳排放的事實與后果間的因果關系時，有種預設傾向：潛在地認為二者存在因果聯系，不必進行論證，因而把關注點集中在碳排放產生的后果上?！翱茖W理性決定論”者據此進一步指出，“社會理性建構論”者的觀點反映到碳排放環境風險評估立法時會出現目標的多元化問題，這是由于多元參與主體的立場、價值觀和利益觀等方面存在差異，可能會基于自身訴求而主張不同的風險評估標準、方法等，這會偏離“碳排放環境風險規制”目標。

五、碳排放環境風險評估合法性危機之探源

碳排放環境風險評估階段之所以會出現合法性危機，主要是因為在風險的識別、測量和評價過程中不僅有科學自身的局限性，也有主體價值選擇上的不確定性及保障制度的缺失。

（一）碳排放環境風險評估中科學理性的局限。

“科學理性決定論”遭受公眾質疑，主要由于當今所處的風險社會是一個科學知識極度匱乏的時代，是一個決策于未知的時代，以致無法在碳排放環境風險評估議題上獲得確定性結論。這主要體現在：

1.碳排放環境風險知識的有限性。

面對碳排放環境風險這種復雜的新型環境風險，專家知識出現了不完備性、模糊性等現象，無法滿足風險評估的現實需求。原因主要有兩個：一方面，碳排放環境風險形成邏輯的復雜性。即，碳市場中控排企業的配額獲取行為與生態環境、公眾健康損害間的因果關聯存在識別、測量等方面的困難，如測量方法不夠科學、測量工具不夠精確、運用模型誤差高等。這些問題勢必會增加碳排放環境風險評估專家判斷的難度，這種難度是科學認識水平的客觀不足造成的，而科學發展通常是個漸進的過程，要改變專家知識匱乏需要大量的科學研究，往往需要等到氣候變暖事件頻發、造成損失的情況下才能積累相應的經驗知識。在此之前專家所進行的碳排放環境風險評估就表現出模糊性或憑直覺開展，這與一般公眾的評估效果并無差別。另一方面，碳排放環境風險數據具有不確定性。碳排放環境風險評估涉及大量的數據信息，這需要一定范圍內的企業的全面配合，需要企業公開化石燃料燃燒活動、能源利用活動、工業生產過程等方面的完整、真實、可靠的碳排放數據信息，但企業大多出于商業秘密的緣由或拒絕或不如實公開，這就令專家基于這些數據所做出的評估結論具有不確定性。

2.碳排放環境風險評估專家的不可靠性。

實踐中，碳排放環境風險評估專家的不可靠性主要體現在：其一，專家不能以發展的眼光看待理論知識。如，專家們所建立的知識體系本應是開放的，隨著時代的進步，知識需要不斷得到檢驗、補充、完善或更新，而時下專家卻將其作為一個封閉的認知體系，將其所擁有的知識視為終極知識。其二，專家的專業偏見。實踐中，風險評估的主導專家通常只認可本專業的評估結論，而對其他專業的專家意見則表現得不夠包容，甚至很少邀請其出席評估活動，出現“一葉障目，不見泰山”現象。如，在碳市場主管部門組織的涉及碳排放控排的一些評估活動中，幾乎由來自經濟學、環境科學等個別領域的“熟面孔”專家主導，很少出現其他領域的專家的身影。其三，專家的中立性不足。實踐中，與會專家常常受雇于碳市場主管部門、控排企業，其可能出于自身利益的考慮而做出一定程度的偏袒意見。碳市場中一種很常見的現象是，碳市場主管部門所邀請的專家，往往就是該市場機制的（參與）設計者，一旦企業或公眾對相關問題產生懷疑，他們會根據主管部門的指示做出解釋或回應。更深層次的原因則是環境管制理念與合作規制理念下碳排放環境風險評估中專家定位的差異。

3.公眾知識與專家知識的競爭。

當今社會，隨著知識傳播和獲取手段的多樣化，教育水平和教育質量的被重視及平等、權利等觀念的普及，公眾的知識水平和認知能力等方面都有顯著提高。這使得他們不再像過去那樣盲目崇拜專家，而是開始運用自身掌握的知識來審視與評價專家知識。公眾在環境風險評估問題上擁有獨特的知識系統，這種知識系統對專家知識構成挑戰，甚至會影響到專家系統的可信度。[24]（p164-165）

反映到碳排放環境風險評估議題上，專家借助的是科學知識，公眾理性則多是憑借經驗和直覺。公眾往往通過主觀感受、聯想、圖像等方式認知碳排放環境風險，例如，生活在大型水泥、鋼鐵、金屬冶煉等“高能耗、高排放、高污染”控排企業周邊的公眾會較為快速地對環境中的不確定或威脅性因素產生驚慌、焦慮等情感反應。對公眾的這種反應應全面看待，在部分極端事件上，公眾可能由于受到可得性啟發而表現得過于擔憂，如過量碳排放可能導致“傳染病蔓延”“空氣污染加劇”“人體免疫系統受損”等。但是，我們不能因此說公眾在碳排放環境風險評估上的認識是錯誤的，這是由其獨特的區別于專家的價值體系所決定的。譬如，公眾反對控排企業引致的碳排放環境風險，主要是由于對碳排放環境風險倍感陌生、對其危害性存在認知困難以及控排企業行為和危害后果間存在間接性?？梢姡娝莆盏倪@些背景性因素對于評估碳排放環境風險的程度具有一定說服力。此時簡單地否定公眾關于碳排放環境風險的評估方法及依據該方法所得出的結果顯然是不可取的，尤其是在一個涉及多元利益、價值的風險社會背景下。實際上，專家借助數據所做出的碳排放環境風險評估是一種定量評估，而公眾憑借直覺和經驗所做出的評估則為一種定性評估，后者考慮了專家所忽略的一些合理因素，令風險評估的內涵更豐富。在此意義上，可以說沒有社會理性的碳排放環境風險評估是空洞的。加之，實踐中專家間就碳排放環境風險評估存在觀點分歧和對立，這更強化了公眾對專家碳排放環境風險評估的不信任感。

（二）碳排放環境風險評估中民主理性的闕如。

碳排放環境風險評估中“社會理性建構論”受排斥的制度原因在于：公眾參與碳排放環境風險評估缺乏制度保障，碳排放環境風險評估缺乏有效的信息溝通機制。

1.公眾參與碳排放環境風險評估缺乏制度保障。

碳排放環境風險評估不應僅局限于科學理性，還需要民主理性，并且應該有相應的程序保障后者的實現。哪怕公眾可能缺乏碳排放環境風險評估的專業知識，也可能會基于感性而表現出情緒化或者非理性的行為，甚至其參與還可能會引致利益和價值沖突，阻撓或延緩合理評估結論的做出，[27]（p181）但也應讓利益相關者或較廣泛的公眾參與碳排放環境風險評估過程，充分聽取不同的利益訴求與主張，這既是對公眾訴求的尊重、關注、考慮與回應，也是公眾參與制度內在的、獨立的民主價值。[28]（p11-20）當前，在碳排放環境風險評估階段，普通公眾始終被置于被動接受者、服從者地位，未有制度化的保障使其參與其中。

目前，我國尚未出臺專門的應對氣候變化法，現行的《大氣污染防治法》《碳排放權交易管理辦法（試行）》等有關溫室氣體控制立法并未規定碳排放環境風險評估中的公眾參與。雖然新修訂的《大氣污染防治法》在第2條第2款提出“大氣污染物和溫室氣體協同控制”，第28條要求“建立和完善大氣污染損害評估制度”，但由于二氧化碳等溫室氣體并非大氣污染物，所以這里的評估制度并不適用于碳排放環境風險評估，有關公眾參與的條款自然無法適用?！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法（試行）》共8 章43條，不僅未規定“碳排放環境風險評估制度”，也未賦予公眾可以參與該類評估活動的權利。國家發改委牽頭起草的《應對氣候變化法（初稿）》尚未對外公開，中國社會科學院研究項目組起草于2012年的《應對氣候變化法》（征求意見稿）（以下簡稱“《意見稿》”）反映的立法動向或可供我們分析?！兑庖姼濉返?9條雖然對“溫室氣體減排預評估”進行了規定，要求“和節約能源評估、環境影響評價結合進行”，并強調評估主體為“有資質的機構”，但卻沒有規定公眾參與“溫室氣體減排預評估”的權利。顯然，《意見稿》關于碳排放環境風險評估的制度雛形依然遵循的是科學理性模式，公眾被排斥在外。

2.碳排放環境風險評估缺乏有效的信息溝通機制。

由于碳市場主管部門、相關領域專家、控排企業和公眾在風險評估中扮演著不同的角色，擁有不同的信息資源，發揮著不可替代的作用，理想的碳排放環境風險評估需要這些主體的共同參與，各主體在信息交流、溝通和協商的基礎上就風險評估中的一些問題達成共識，避免科學理性與專家理性的對立與偏頗。顯然，這需要立法提供一套信息溝通的保障機制。然而，審視現行立法，無論是《大氣污染防治法》等環境污染防治立法，還是《碳排放權交易管理辦法（試行）》等碳市場管理立法，均未對碳排放環境風險評估中的信息溝通機制做出規定。

六、碳排放環境風險評估合法性危機的克服

從傳統環境管制理念下碳排放環境風險評估中出現的合法性危機，可以看出現行環境法的制度設計存在不適用或缺失問題，難以科學、合理應對碳排放環境風險。合作規制理念能夠平衡科學理性與民主理性的緊張關系，能夠整合二者的優勢。因此，該理念指導下的碳排放環境風險評估制度的立法設計需要重新認識科學理性和民主理性，才能克服風險評估危機。

（一）科學理性：由“客觀理性”到“共同體高度認同”。

長期以來，科學被認為是一種客觀理性，具有“先驗性、至上性和至高無上的權威”。[29]（p81）由此，一切以“科學”名義所進行的活動就潛在地被認為是合乎理性的、客觀的、正確的，不容置疑和批評。顯然，這種認識沒有意識到上述提及的科學理性的局限性，沒有認識到科學自身的開放性、發展性。正如美國學者蘇珊·哈克指出的，這種科學主義“過分夸張了對科學的遵從，過分殷勤地把科學提出的任何東西奉為權威，摒棄任何對科學或科學實踐者的批評，并把其視為反科學的偏見”。[30]（p2）

實際上，科學并非神圣的，從語言（哲）學的角度來看，科學是人類理性創造的產物，是由語言符號進行表達的語言體系?？茖W作為一個特殊的語言體系，往往首先需要進行某種前提性假設，繼而進行邏輯推演。在這一過程中，符號語言發揮著極其重要的作用，其呈現出四個方面的特質。其一，可分離性，即語言與語言主體相分離，所以可以傳遞至不同的范圍。其二，可組織性，即語言由基本語言符號組成，可以表達出無窮的語義。其三，理智性，即語言是基于人類理智的產物，且遵循一定的理性規制。其四，可繼承性，即語言可被繼承，并世代相傳。由于每個人掌握符號語言的能力不同，由此形成的科學認知也就不同（如上文提到的專家分歧、對峙）。但是，科學可以借助符號語言實現由“個體認知”向“共同體認知”的轉變。譬如，通過符號語言的可組織性，可以把專家個體分散的知識與經驗積累下來，逐漸形成整體的知識體系；通過符號語言的可分離性、理智性和繼承性，可以對部分專家的知識進行批判、矯正，提出共同體高度認可的知識體系。

同樣，評估碳排放環境風險的科學既是一種特殊的理論體系，也是一種語言體系，它不應是個別專家理性的產物，而應是所涉專家共同體的理性產物，需要不同專家間的合作。因此，碳排放環境風險評估制度設計時需要扭轉環境管制理念下風險評估中科學之“客觀、真理”認知，應充分體現出合作規制理念下的專家“共同體高度認同”的科學認知。

（二）民主理性：由“公眾個體理性”到“公共理性”。

人們對民主理性的排斥與批判，主要因為每個參與者在利益訴求、價值觀等方面存在差異，且這些影響因素具有易變性，最終達成的共識可能具有濃烈的主觀色彩、缺乏足夠的客觀性，由此形成的碳排放環境風險評估結論就可能損及環境公共利益。這些擔憂是必要的，也因此引出了人們對民主理性的反思。那么，民主理性應如何超越公眾個體理性？公共理性由此受到青睞。

所謂“公共理性”是指具有平等公民資格的社會成員所持有的理性，其以追求公共善為目的。[31]（p161）這一理性具有以下特點：第一，公共理性承認公眾理性的差異化。公共理性認識到，公眾即使在道德觀念和價值立場方面擁有普遍認知，但是其因社會分工、文化境遇等不同，在對某一理論體系的認識方面卻不可能完全一致。第二，公共理性超越了個體觀念。公共理性以合理善的共同追求為目標，以此化解公眾理性差異帶來的矛盾與沖突。這是因為公眾的自利追求和妥協結果均會損及社會公共利益，而公共理性則是意識到一些原則的遵循對于公共利益的必要性，以此原則達成的共識不再是公眾個體訴求的妥協，而恰恰是出于公共利益。第三，公共理性基于共同體。公共理性以共同體為基礎，不同共同體的社會成員可以經由公共理性的交流、協商達成相應的共識內容。第四，公共理性適用于公共領域。公共領域催生于國家與市民社會的緊張關系之中，其前提是“市民社會對私人領域的公共興趣不僅要受到政府當局的關注，而且要引起民眾的關注，把它當作是自己的事情”。[32]（p22）由此，公共領域并非公共權力領域的同義表達，而是由市民社會中私人集合而成的公眾的領域。它是社會交往的場合，其為公眾以公共自主的方式參與公共事務，為人之理性提供了平臺。公共理性所體現的公眾就公共事務所展開的商談正是在公共領域展開的。

合作規制理念蘊含著協商民主的觀念，協商民主又體現出平等性、公共性、合意性等核心觀念，這使得公共理性和合作規制理念有著內在的緊密聯系。公共領域（如碳排放環境風險評估）既是公共理性的平臺，也是合作規制的場域。甚至可以說，合作規制中的民主理性是面向公共領域的一種公共理性。這種公共理性有助于化解對民主理性的質疑，有助于合作規制中公眾參與質量的提升，有助于主體間信息的有效溝通。因此，合作規制理念下的碳排放環境風險評估制度設計既要保障公眾的有效參與，又要確保主體間信息的溝通。