陸海統籌理念下的海堤生態化建設研究

程曉婭 ,林立 ,岳文

(1.中山大學法學院 廣州 510006;2.中環宇恩(廣東)生態科技有限公司 廣州 510520;3.廣東省土地調查規劃院 廣州 511453)

0 引言

近年來,全球氣候變化引發海平面上升和極端天氣頻發。我國是遭受海洋災害影響最嚴重的國家之一,2019年我國沿海共發生風暴潮過程11次,其中臺風風暴潮過程9次,有5次造成災害,直接經濟損失達116.38 億 元,為 近10 年 平 均 值(86.59 億 元)的1.34倍[1]。

海堤作為防御海洋災害風險的主要屏障,其建設成為海洋防災減災工作的重中之重。目前我國的海堤仍主要是傳統的“灰色海堤”即硬質海堤,雖然能夠顯著降低風暴潮等自然災害風險,但由于采用拋石或混凝土構件的方法,海堤建設對生態環境造成嚴重破壞,主要包括5個方面。①改變自然岸線屬性,甚至導致自然岸線消失;②破壞紅樹林等濕地資源,如廣西有近70%的原生紅樹林消失與海堤建設有關;③切斷海堤外緣生物與陸地之間的聯系和能量流動;④破壞陸海過渡帶的生物廊道;⑤弱化海岸帶生態系統服務功能。廣東的實踐經驗表明,海堤建設會造成地形地貌變化,原有潮間帶的泥沙沉積物增多,海岸帶的多樣化植被逐漸被巖石和混凝土替代,最終導致生態環境遭受不可逆的破壞。此外,隨著全球氣候變暖和海平面上升,風暴潮災害在發生頻次和破壞力度上可能加劇,現有海堤未來能否有效抵御災害風險也不容樂觀。因此,為貫徹習近平生態文明思想,實現可持續發展和陸海統籌,亟須改進海堤建設理念,而海堤生態化建設是主要發展方向。

1 海堤生態化建設是陸海統籌的重要組成部分

1.1 陸海統籌的內涵

目前陸海統籌多指“在陸地與海洋兩大系統之間建立的一種資源利用、經濟發展、環境保護、生態安全的綜合協調關系和發展模式”[2],其范疇不僅包括環境治理,而且包括與建設海洋強國有關的經濟、政治、文化、社會和生態環境保護等各方面內容。

黨的十九大強調“堅持陸海統籌,加快建設海洋強國”。總體來說,陸海統籌是建設海洋強國以及保障海洋與陸地經濟和社會協調發展以及生態環境整體保護的指導原則,其作為生態文明建設的重要組成部分,要求不同主體在開發利用海洋資源和保護生態環境時,應當秉持陸海“生命共同體”理念。

1.2 海堤生態化建設的屬性契合陸海統籌的要求

海堤作為陸地和海洋兩大生態系統的結合部,在陸海統籌理念的要求和指導下,其建設也必須遵循陸海“生命共同體”理念,將陸地和海洋兩大生態系統視為整體進行開發利用和保護,打通陸地和近海兩大生態廊道,促進陸地和海洋之間的物質和能量流動,防控陸地面源污染對近海生態系統的影響。

海堤生態化建設是指以維持或提升海堤防潮御災能力和恢復海岸帶生態功能為目標,通過優化堤身結構、采用生態建筑材料和種植植被等措施對海堤進行的維護、改造和加固等活動[3]。與傳統的硬質海堤相比,生態海堤最主要的特征是關注陸海生態系統的交互作用,以陸域和海域整個生態空間[4]為對象,提供防御災害、修復生態環境和滿足社會需求等功能。這些屬性實質上都事關陸地和海洋兩大生態系統的協調發展和保護,契合陸海統籌的要求,因而是陸海統籌的重要組成部分。

1.2.1 維護陸海經濟和社會安全

海洋災害風險已經成為威脅我國陸海經濟和社會安全的重要因素之一。海堤是防御海洋災害風險的主要屏障,其建設須將防災減災作為主要目的。自然海堤具有一定的護岸防侵蝕能力,但抵御強風暴潮的能力有限[5]。由于強風暴潮往往伴隨巨浪,海堤建設必須考慮抗浪能力。《關于推進廣東省海岸帶保護與利用綜合示范區建設的指導意見》明確指出以增強植物消浪以及抗御臺風和風暴潮為重點,靈活運用恢復原貌和軟化岸基等多種方式,兼顧景觀、濕地、生態多樣性保護、休閑娛樂和旅游文化等多種功能,實施生態化修復,建設生態海堤。海堤生態化建設將以強化防災減災為主要功能,遵循當下和未來的防洪標準,同時利用植物的消浪能力,提高護岸防侵蝕能力,可有效防御當下和未來的海洋災害風險,更好地維護陸海經濟和社會安全。

1.2.2 修復陸海生態環境

傳統海堤通常采用鋼筋混凝土或拋石等物理手段將堤身建高,強行切斷陸海之間的物質和能量流動以及陸海生態廊道,使陸源面源污染直接影響近海,而忽視陸海生命共同體,不利于陸海生態系統的統籌保護。海堤生態化建設關注陸域和海域整個生態空間,是修復受損海岸帶和改善海洋環境的有效方法。

海堤生態化建設的生態效益主要體現在3個方面。①避免水土流失。在海堤生態化建設期間,可在堤前和迎水面等位置恢復紅樹林、草本植物、海草床和大型藻類等自然狀態下的植被,減少海浪對海堤的沖刷,維持海堤系統的基本穩定[6]。②維持生物多樣性。除種植海草和恢復紅樹林等常規的生物手段外,很多海堤生態化建設工程會在生態海堤上設置人工礁石,并模仿自然生態環境構建水洼、孔穴和縫隙等,不僅可以顯著改善迎水面的坡度,而且有助于擴大潮間帶面積,為海洋生物提供必要的棲息地,對于維持物種多樣性意義重大。③改善水質。生態海堤大量植被的根系對于各類營養物質具有吸收作用,可改善水體富營養化等問題,此外可通過創建孔穴和縫隙等微生物環境以凈化水質。

1.2.3 促進人-海和諧

海堤生態化建設通過植被種植、堤前生境重建和堤身生態化改造等方式,不僅充分發揮防洪和生態修復作用,而且具有重要的美學觀賞和休閑娛樂價值。在實踐中,部分地區在堤頂防浪墻后設置植物種植池、游步道和觀海臺等綠化設施,或在堤后建設海岸防護林、濱海濕地和景觀公園等,將海堤及其周邊地區變為親水平臺,滿足公眾的休閑娛樂和觀景等需求,為公眾更好地觀察和了解海洋以及陸海生態系統的交互作用提供平臺。

2 海堤生態化建設面臨的問題

海堤生態化建設作為陸海統籌的重要組成部分,越來越受到我國重視。相關發展規劃以及防災減災、海岸帶保護和生態修復等政策文件均提出海堤生態化建設的要求[7-10]。海堤生態化建設雖已具有一定的政策優勢,但仍面臨“瓶頸”。

2.1 法律規范和技術標準不健全

我國海堤生態化建設的發展歷史不長,雖然目前政策層面已給予很多關注,但并未充分體現在法律規范和技術標準等內容上。法律規范和技術標準的缺乏易導致海堤生態化建設市場處于野蠻生長和混亂失序的危險狀態。

受長期陸海“分而治之”的影響,目前我國涉及陸海規劃、建設和生態環境保護的法律規范仍處于割裂狀態,遑論關注海堤生態化建設。此外,由于我國海岸線綿長,各沿海地區的經濟狀況、社會發展水平和海岸帶生態環境差異較大,難以制定統一的海堤生態化建設技術標準。雖然2020年出臺《圍填海工程海堤生態化建設標準》(T/CAOE 1—2020),但該標準屬于行業標準,且主要針對圍填海工程新建海堤的生態化建設,而既有海堤的生態化建設只能參照適用,實踐中的規劃、設計和施工等環節由于缺乏指導往往各行其是,且仍處于探索階段。

2.2 地方政府、社會組織和公眾參與不足

海堤生態化建設不僅涉及海洋防災減災,而且關乎海岸帶生態環境保護,是涉及多方主體和多個環節的系統工程,因此獲得不同主體的支持至關重要。目前地方政府、社會組織和公眾對海堤生態化建設的認識和支持均不足,具體體現在3 個方面。①缺乏長效和穩定的地方資金籌措機制,海堤生態化建設仍主要依賴中央財政撥款;②即使有中央財政支持,部分地方政府由于專業能力有限,尚未意識到海堤生態化建設對于海洋防災減災和海岸帶生態環境保護的意義和價值,僅有少數將海堤生態化建設納入地方發展規劃,如廣東在一系列海岸帶修復和保護規劃中對海堤生態化建設提出要求;③由于缺乏認知,社會組織和公眾對海堤生態化建設的參與度不高。

實際上,生態海堤可提供防災減災、生態修復和親水娛樂等功能,地方政府、社會組織和公眾都是海堤生態化建設的受益者,也應是海堤生態化建設的倡導者和參與者。海堤生態化建設不能僅由中央推動,還應充分發揮地方政府、社會組織和公眾的作用,彌補資金和技術的不足。

2.3 長時間序列多源數據支撐薄弱

項目決策者和實施者須根據充分和準確的信息開展海堤生態化建設。例如:海堤改造須掌握海岸侵蝕、水文動力和地貌環境變化等數據;堤前生境重建須通過構建生態位來恢復陸海能量流動和物質交換,最終恢復陸海生態系統的穩定狀態,這就要求掌握目標地區海洋物種的分布情況;海堤生態化建設效果評估須掌握潮間帶植被消浪作用、生態系統恢復、海堤安全穩定性和綜合防災減災等數據。然而目前相關數據集中在不同管理部門,信息化程度較低,且缺乏專業的跟蹤監測評估數據,導致長時間序列多源數據支撐薄弱,不利于海堤生態化建設。

3 對策建議

3.1 完善法律規范和技術標準

海堤生態化建設關乎海洋防災減災和海岸帶生態環境保護,須將海堤生態化建設的要求充分體現在《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》和地方條例等法律規范中,盡快將海堤生態化建設涉及的權利義務關系和法律責任等納入考量。同時,盡快制定并完善海堤生態化建設的技術標準,規范工程設計、規劃、實施、維護、監測和報告的各個環節。基于《圍填海工程海堤生態化建設標準》的實施經驗,應盡快出臺針對既有海堤的生態化建設標準。

法律規范和技術標準的完善既依賴于理論體系的創新,也依賴于施工技術的改進。陸海統籌理念可作為海堤生態化建設理論體系創新的思想根基,而海堤生態化建設施工技術的改進也可以陸海統籌理念作為評判標準和追求目標。

3.1.1 以陸海統籌理念為思想根基,創新理論體系

陸海統籌理念能夠為海堤生態化建設的理論體系創新提供指導。我國的海堤生態化建設起步較晚,相關研究尚不夠深入,且在海堤生態化建設的環境效益、功能分類和適宜性評價等方面存在較多空白。國外的成功案例雖值得借鑒,但其實際環境與我國存在明顯差異。

人類希望海堤抵御海洋災害風險并為人類活動提供必要的空間,同時構想海堤生態化促進人與自然的和諧共處,二者之間存在一定的張力。海堤生態化建設本身是復雜的系統過程,涉及海洋學、生態學、社會學、地質學和行政管理學等多學科內容,關系到陸海各環境要素的交互作用,其成功的關鍵在于研究陸海整個生態系統。因此,解決各種矛盾是海堤生態化建設的固有問題,其理論體系創新的重點在于協調和系統保護。而陸海統籌理念的實質就在于使陸地與海洋及其各要素實現從無序到有序的轉變以及從失調到和諧的轉變,各方面相互銜接和良性互動[11],其天然包含“協調”和“銜接”的內涵。因此,須將陸海統籌理念作為海堤生態化建設理論體系創新的思想根基,進一步結合我國海岸帶具體的地理環境、生態環境和社會環境,完善海堤生態化建設的理論體系。

3.1.2 以陸海統籌理念為評判標準和追求目標,改進施工技術

未來我國必然會在海堤生態化建設工程技術領域取得突破。穩步開展海堤生態化建設的重要手段包括充分借鑒現代化工程經驗、掌握海岸帶生態環境狀況、協調和完善海洋開發利用和保護格局以及選擇科學和合理的施工方式。同時,為更好地適應未來工程建設的需求,須在生態混凝土、生物礁石和海堤新結構等方面積極嘗試,通過土壤改良等方法探索海浪狀態下的護坡植被建設,盡量維持基質穩定性,為全面提高海堤生態化建設水平奠定基礎[12]。這些嘗試均須以陸海統籌理念作為最終的評判標準和追求目標。

3.2 提高地方政府、社會組織和公眾的參與度

3.2.1 加強地方政府領導

地方政府的有力領導是保障海堤生態化建設和海岸帶生態環境保護的關鍵。《中華人民共和國防洪法》第十二條規定“受風暴潮威脅的沿海地區的縣級以上地方人民政府,應當把防御風暴潮納入本地區的防洪規劃,加強海堤(海塘)、擋潮閘和沿海防護林等防御風暴潮工程體系建設,監督建筑物、構筑物的設計和施工符合防御風暴潮的需要。”可見,沿海地區的縣級以上地方人民政府是海堤建設的責任主體,同時在政府對環境質量負責的情況下也是生態環境治理的主體。海堤生態化建設既強調對海洋災害風險的防御,也強調對海岸帶乃至陸海整個生態系統的修復和保護。因此,沿海地區地方政府應將海堤生態化建設納入本地區的防洪規劃、新建海堤建設規劃以及海岸帶修復和保護規劃,同時統籌加強生態環境部門、自然資源部門、水利部門以及發展與改革部門在海堤生態化建設中的協作。

3.2.2 鼓勵社會組織投入

海堤生態化建設是復雜和龐大的系統工程,其資金籌措不能僅依靠中央財政撥款,而須探索產業化發展的新模式和新路徑,其中的重點就是構建生態服務和生態產品的價值實現機制,由傳統的政府公益性投入轉變為社會生產性投入,為海堤生態化建設提供強大的資金支持。應積極推動全域旅游、海洋牧場和生態養殖等相關行業的發展,產出高品質的海產品,實現增產增收。這些舉措有助于擴大海堤生態化建設的適用范圍,同時有助于促進社會組織和公眾對海堤生態化建設的了解和支持,從而形成良性互動。

3.2.3 提高公眾認知

通過各種渠道和手段對公眾進行海堤生態化建設的科普宣傳,提高公眾對海堤生態化建設的認知,從而激發其參與意識。例如:通過實地參觀、成果展覽和媒體報道等方式介紹海堤生態化建設的價值、作用機制和實際工作;地方政府向公眾公開海堤生態化建設的規劃和進展,充分做好論證工作,通過召開新聞發布會和聽證會等形式為公眾參與海堤生態化建設和海岸帶生態環境保護提供便利。

3.3 完善陸海數據支撐機制

3.3.1 構建長期的現場調查監測機制

海堤生態化建設是漫長和持續的過程,期間任何因素都可能對生態海堤的生物多樣性產生影響。針對這種情況,須構建長期的現場調查監測機制,采用資料收集、現場勘查、衛星遙感監測、無人機監測和生物識別等方法,了解海岸侵蝕、水文動力、地貌環境、水上水下環境和海洋生物等的信息,對海堤生態化建設的物種多樣性進行評估,全面調查海堤生態化程度,并建立大范圍的數據庫,從而為海堤生態化建設提供必要的數據支撐[13]。

3.3.2 建立長期有效管理的陸海數據庫

為增強對海洋生態環境和陸海生態系統交互作用的認知和理解,須掌握更多的整合數據。因此,應積極探索大數據技術和數據集成管理技術在海堤生態化建設中的應用,建立長期有效管理的陸海數據庫,為海堤生態化建設提供數據支撐。例如:在海堤生態化建設前后,通過大數據技術觀察目標地區海洋物種的數量和分布情況,根據歷年數據評價海堤生態化建設對物種的影響,從而全面評價海堤生態化建設的生態價值和環境價值;同時,公眾可便利地獲取海洋信息,進一步了解海堤生態化建設和海岸帶生態環境保護的相關事項,并積極參與其中。

為加強對海洋數據的整體管理和高效利用,英國建立海洋環境數據和信息網,由政府部門、研究機構、環境保護機構、商業基金和商業機構聯合發起,向所有有興趣利用海洋數據的用戶開放,同時提高核心元數據的搜索能力和制定共同元數據的標準[14]。我國可在海堤生態化建設乃至整個海洋生態環境保護中借鑒相關做法,建立高效和完善的陸海數據管理系統。

4 結語

從發展歷程來看,海堤生態化建設是海堤發展的主要趨勢,也是陸海統籌理念下生態文明建設的重要議題。海堤生態化建設已展現強大的生命力,對于平衡陸海生態系統和降低海洋災害損失具有重要意義,同時具有一定的政策優勢和技術基礎,應加大力度推廣,使其成為海堤工程建設的首選方式。針對海堤生態化建設過程中的問題,應在陸海統籌理念的指導下創新理論體系和改進施工技術,并在總結經驗的基礎上完善法律規范和技術標準,提高地方政府、社會組織和公眾的參與度,同時完善陸海數據支撐機制。值得一提的是,海堤生態化建設不能過于集中于海堤本身,其成功的關鍵仍在于研究陸海整個生態系統并關注陸海各環境要素的相互作用,在此基礎上進行方法思考和技術選擇,這樣才能更好地實現對陸海生態環境的整體保護。