中國特色政府監管立法導向與法律制度體系*

□ 王俊豪 胡 飛 冉 潔

內容提要 改革導向和公共利益導向是政府監管立法的基本導向， 中國特色立法導向應堅持立法與改革相兼顧，堅持以人民為中心的公共利益導向。中國特色政府監管法律制度體系是以憲法為指導，法律為基礎，以其他法規、規章、規范性文件和強制性監管標準等制度為支撐的有機整體。 構成整體的各種法律制度要素相互聯系， 在規范政府監管中具有不同定位和功能。基于對現行政府監管法律制度體系的“短板弱項”分析，需要從多種途徑完善中國政府監管法律制度體系。

導 言

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話， 提出要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化； 堅持建設中國特色社會主義法治體系， 加快形成完備的法律規范體系等基本要求。①政府監管是在市場經濟體制下， 具有監管職能的政府行政機構基于公共利益目標，根據一定的法律制度，對市場主體所采取的各種激勵與制約行為。②有效的政府監管是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容， 依法監管是現代政府監管的基本特征。 這些都要求建立中國特色政府監管法律制度體系。 但現有研究文獻較多的是對法律體系的總體研究， 而對政府監管法律制度體系的研究較少。 中國社會主義市場經濟體制下的政府監管是在2002年中共十六大才明確提出的一個基本政府職能， 特別是在中共十八大后，在深化“放管服”改革，加強事中事后監管， 推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，政府監管職能得到不斷加強。但至今在法學界深入研究政府監管的學者并不多， 而經濟學界雖然對政府監管研究相對較多， 但對適應中國國情的政府監管法律制度的研究比較少見。 這使中國特色政府監管法律制度的研究成為一個相對薄弱的研究領域。 本文將分析中國特色政府監管立法的基本導向， 試圖構建中國特色政府監管法律制度體系的整體框架， 分析這一整體框架的構成要素及其功能， 最后提出完善中國政府監管法律制度體系的基本思路。

一、中國特色政府監管立法的基本導向

立法導向是制定法律制度過程中所體現的價值判斷，集中反映立法的目標、原則等基本法律問題。可以從多視角討論立法導向，本文主要從立法的改革導向和公共利益導向這兩方面探討政府監管立法的基本導向。

（一）政府監管立法的改革導向

由于中國法治化建設需要一個較長的過程，而且中國正處于全面深化改革時期， 有不少學者在研究立法導向時把關注點放在立法與改革之間關系上。例如，有的學者回顧了中國改革開放以來處理立法與改革關系的策略， 發現在不同時期和不同的改革領域，為了解決當時面對的突出問題，在立法和改革之間各有側重（劉松山，2014）。還有學者在系統梳理改革開放以來立法和修改法律的經驗基礎上， 認為中國未來的立法工作將轉移至以法律修改為重心， 而改革將是法律修改的基礎和動因（付子堂、胡夏楓，2014）。有的學者則認為，從建設現代法治國家的目標來看， 應主動尋找立法和改革的聯絡點，在法治的框架下推動改革（陳金釗，2014）。除了辯論改革和立法之間關系之外，還有學者結合某些特定法律來論述立法導向的問題。 例如，有的學者通過考察經濟法立法的實踐，發現經濟法立法趨勢由傳統的理論導向過渡到現在的問題導向， 這種趨勢的轉變可以由“領域法學”理論來解釋（尹亞軍，2017）。從總體上看，盡管不少學者從整個法學的宏觀視角對改革與立法的關系進行了探討，但具體到某個特定部門法，對改革與立法之間的關系權衡又各有不同。 雖然多數經濟、行政管理方面的法律都涉及政府監管問題，但至今中國在政府監管方面獨立的法律制度還很少， 對政府監管立法導向的研究還是一個相對薄弱的領域。 同時，從現有研究文獻可見，立法和改革的先后順序是中國立法導向研究中一個爭論不休的核心問題。按照立法和改革的不同順序，本文首先討論兩種不同的立法導向， 在此基礎上進一步討論具有中國特色的立法導向問題。

1.先立法后改革的導向

這種立法導向的特點是， 為適應重大改革需要，保證改革按照“頂層設計”有序推進。 例如，發達國家在一些壟斷性行業改革與立法方面通常實行先立法后改革的做法。 如美國在1996年頒布《通信法》的一個重要立法目標就是改革原有的本地電話壟斷經營管制體制，以促進本地電話競爭，并制定了相應的法律條文以實現這一目標（William P.Barr, 1999）。 而最有代表性的是英國，英國在20 世紀80、90年代對電信、天然氣、自來水、 電力和鐵路運輸等五個壟斷性行業實行重大改革時，分別頒布了《電信法》（1984年）、《天然氣法》（1986年）、《電力法》（1989年）、《自來水法》（1989年）和《鐵路法》（1993年），對特定壟斷性行業改革的重要問題作了法律規定， 特別是在各個壟斷性行業設立專門監管機構， 并明確規定這些監管機構的責任和相應的監管權， 從而使壟斷性行業改革具有明確的法律依據和實施程序（Ramanadham，1993）。 實行先立法后改革導向不僅要對重大改革有前瞻性的、明確的頂層設計，而且要有較為詳細的改革方案， 但由于立法缺乏實踐基礎，難度較大。

2.先改革后立法的導向

這種立法導向的特點是， 實行“摸著石頭過河”的改革思路，不確定性較大，難以通過立法超前對改革的重要內容和程序做出法律規定。 這種立法導向強調法律制度是改革實踐經驗的總結，實踐經驗是法律制度的基礎。事實上，在中國一些領域基本上遵循先改革后立法的傳統， 雖然有立法針對性強的特點，但以較大的改革成本為代價。例如， 中國電信行業早在20 世紀80年代就開始改革，但至今尚未頒布《電信法》，在2000年9月才頒布了《電信條例》。因此，雖然取得了一定的改革成效，但在“三網融合”、專業性的政府監管機構設立與運行等方面仍存在一些制度缺陷， 這些都與電信行業的法律制度建設滯后有關。因此，需要在總結經驗教訓的基礎上創新這種立法導向。

3.立法與改革相兼顧的新時代中國特色立法導向

由上分析可見，實行“先立法后改革”的立法導向，要求對重大改革具有長遠的整體性設計，但由于不確定性很大，設計難度較大；同時，法律的制定需要一個較長過程， 這可能會錯過改革的最佳時機。而實行“先改革后立法”的立法導向，雖然適合中國長期以來的立法傳統， 但會產生較大的改革成本。同時在日益強調依法治國、依法監管的背景下， 重大改革與政府監管也需要以法律為依據。對此，習近平（2020）強調指出：“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治。 完善立法體制， 提高立法質量。 因此，需要在總結立法經驗的基礎上，探索具有中國特色的立法與改革相兼顧的導向。 總結中共十八大以來的立法實踐和經驗， 中國針對重大改革的立法需求，在缺乏改革實踐經驗的情況下，通常以重大政策來指導改革實踐， 政府有關部門根據重大政策的原則精神， 制定有關規范性改革文件，然后上升為規章、法規，在積累改革實踐經驗，條件成熟時再制定法律。 例如，為深化中國能源行業改革，2015年3月，中共中央、國務院發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，同年11月，國家發展改革委發布了六個電力改革的配套文件，從電力市場建設、售電側改革、輸配電價改革等多個方面推進電力體制改革。 2017年5月，中共中央、國務院又發布了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，推進石油天然氣行業市場結構戰略性重組。 事實上，中共中央、國務院發布的這些改革決定， 是正式法律頒布或重大修改前的最高層級的法律制度。 這已成為中國在立法實踐中所實施的基本思路， 可以總結為中國特色立法導向。同時，中國特色立法導向的另一體現是，在一定范圍（地區或行業）內實行“先行先試”，為立法提供基本經驗，即允許在特定范圍內先行試驗性改革，并制定相應的改革文件，在取得一定改革成效并積累相當改革經驗后，實行“誘致性制度創新”，作為上一級立法甚至全國性法律的基礎。

（二）政府監管立法的公共利益導向

公共利益可以體現在許多方面， 不同領域的立法，公共利益導向又有不同的表現，這里以能源行業政府監管立法為例， 公共利益導向至少可體現在維護消費者利益、 規范企業行為和促進行業效率這三個方面，以直接和間接、即期和長期地維護公共利益。

1.維護消費者利益

各類能源企業和能源消費者既是能源行業的兩大市場主體， 也是具有不同利益導向的兩類基本利益集團。 能源企業希望通過立法能為其維持相對較高的價格提供法律依據（如按照實際成本加成定價），以取得穩定的利潤；而能源消費者希望通過立法能享受較低的價格。 但由于能源企業這一利益集團的規模雖然較小， 但組織協調能力強， 擁有強勢地位， 對能源立法具有特殊的影響力；而能源消費者雖然人多面廣，但缺乏組織協調能力，處于弱勢地位，對政府監管立法也缺乏有組織的影響力。 許多實證資料早已證明這一結論（George J.Stigler、Claire Friedland,1962）。 同時，能源企業與能源消費者在實際生產成本、利潤、供求關系等方面存在嚴重的信息不對稱問題， 這進一步加劇了能源消費者弱勢地位。 而保護弱者利益是立法（包括能源監管立法）的一個最基本原則。這樣， 維護能源消費者利益就成為政府監管立法一個重要的目標導向， 以從法律制度上維護處于弱者地位的廣大消費者的基本利益。

2.規范企業行為

前面的理論分析已表明， 能源企業在能源市場中具有強勢地位。在現實中，不少能源企業在特定范圍內還具有壟斷性， 特別是輸配電企業和油氣網管輸送企業擁有很強的壟斷力量， 它們不僅壟斷了能源產品或服務，而且壟斷了信息。如果不存在外部約束機制， 它們就成為市場價格的制定者而不是價格接受者， 就有可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉化為生產者剩余，從而扭曲社會分配效率。 這需要通過能源監管立法規范具有壟斷力量的能源企業行為。同時，以現行的成本加成定價法制定能源價格， 還會刺激輸配電企業采取過度投資行為，從而產生低效率的“A-J效應”（王俊豪，2017）。 這就需要通過能源監管立法對這些企業實行投資監管， 以控制企業作為定價基礎的有效資產規模。此外，由于從事不同業務的能源企業之間和同一業務的不同企業之間，也可能產生不公平競爭，甚至惡性競爭問題，這也需要通過能源監管立法加以防治， 以規范能源企業的競爭行為，更好地發揮競爭機制的積極作用。因此，在能源監管立法中，應體現規范能源企業行為的目標導向， 為政府監管機構采取相應的監管政策措施提供法律依據，以維護社會公共利益。

3.促進行業效率

由于在具有自然壟斷性的能源行業， 存在相當程度的市場失靈問題， 特別是輸配電和油氣網管輸送業務領域，必須實行有效的政府監管，以解決這種市場失靈問題。政府監管的實質是，通過立法和有效的執法， 建立一種類似于競爭機制的刺激機制，以刺激企業提高生產效率，降低成本，同時將部分效率改進之利， 通過降低價格讓渡給消費者， 提高社會分配效率， 從而增進社會公共利益。 因此，在能源監管立法中，需要體現促進能源行業效率的立法目標， 使政府監管機構有法定責任，并通過采取最高限價監管、區域間比較競爭監管等激勵性監管政策， 促使能源企業不斷降低成本和價格，提高生產效率和社會分配效率。

二、中國特色政府監管法律制度體系的整體框架及其基本特征

（一）中國特色政府監管法律制度體系的整體框架

目前， 關于政府監管法律體系的文獻還很少見， 較多的是法學界從總體上對法律體系的研究文獻。在中國法理學中，“法律體系”是一個基本范疇，但對這一基本范疇存在較大的爭議。其中較有權威性的“法律體系”定義是：“由一個國家的全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體”（胡喬木，1984）。 但近年來一些學者對這一早期的定義提出了質疑， 認為法律體系即為部門法體系過于單一化， 并主張從廣義上理解法律體系（錢大軍、薛愛昌，2016）。 有的學者甚至提出，法律體系是縱向與橫向、靜態與動態、內容與形式、規范與制度、法律部門與效力等級等方面的統一（李擁軍，2009）。有的學者還認為，就最一般的意義而言，法律體系不外乎是由法律要素以一定的結構聯結而成的整體。 特定要素與結構的不同組合構成了法律體系的不同模式（雷磊，2016）。 有的學者進一步認為，一個兼具確定性與開放性、安定性與正確性、程序性與動態性的法律體系， 通常來說也就是一個完善的法律體系（馮玉軍，2018）。 而中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分的有機統一整體（國務院新聞辦公室，2011）。 對于特定領域的法律體系，有的學者提出，中國的能源法律體系應以能源基本法為統領，以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節約能源法、可再生能源法、能源公用事業法為主干的法律體系 （葉榮泗、 吳鐘瑚，2006）。 而能源監管法規政策體系除能源法律、法規外，還包括部門規章，規范性文件和行業標準等構成的集合。 而且， 隨著法規政策的層級由高到低， 不同層級的法規政策數量由小變大（王俊豪等，2018）。

在參考現有研究文獻的基礎上，本文認為，政府監管的法律制度體系是以憲法為指導， 法律為基礎，以法規、規章，規范性文件和強制性監管標準等制度為支撐的有機整體。其中，憲法在政府監管法律制度體系中具有至高無上的指導地位，而法律是所有法規、規章，規范性文件和強制性監管標準等制度的制定依據，具有基礎地位。我們可以圖1 表示政府監管法律制度體系的整體框架：

圖1 政府監管法律制度體系整體框架

圖1 的左邊是立法部門， 右邊是對應的不同層級的法律制度。從呈“金字塔型”的圖1 可見，根據法律效力的高低， 政府監管法律制度體系可細分為七個層級， 第一個層級是由全國人民代表大會制定（修訂）的憲法，具有最高的法律效力，是制定所有政府監管法律制度的總依據， 因此處于頂層地位。 第二個層級是也是由全國人民代表大會制定和修改的有關刑事、民事、國家機構和其他方面的基本法律， 這些基本法律直接或間接包含政府監管相關的條款。 第三個層級是由全國人大常委會負責立法的單行法律（如《電力法》等），通常包含政府監管的章節。 雖然第二層級的基本法律和第三層級單行法律的立法主體和層級有一定區別，但都屬于法律范疇，在政府監管法律制度體系中具有基礎地位。 第四個層級是國務院負責立法的政府監管行政法規（如電力監管條例、電信監管條例），這些行政法規主要是根據特定領域政府監管的需要專門制定的。 雖然第五層級至第七層級的立法主體都是具有政府監管職能的行政部門，但它們制定的監管制度具有不同的法律效力和功能， 其中第五個層級是具有政府監管職能的國務院有關部門（機構）制定的規章，這些規章是落實政府監管有關法律規定和行政法規的配套性規定。 第六個層級是由具有政府監管職能的國務院有關部門（機構）制定的規范性文件，是落實部門規章的具體規定。 第七個層級是具有政府監管職能的各級政府部門制定的強制性監管標準（如飲用水水質標準等），是對特定領域特定事項實施政府監管的具體依據。

（二）政府監管法律制度體系的基本特征

政府監管法律制度體系的特征至少表現在以下幾個方面：（1）高層級法律法規是較低層級政府監管制度的法律淵源， 低層級政府監管制度是高層級法律法規的適用。例如，憲法是所有法律制度的法律淵源，而所有法律制度都是適用于憲法。法律是行政法規和部門規章制度的法律淵源， 部門規章制度又是法律的適用，依次類推。通過上位法的淵源和下位法的適用關系， 將不同層級的政府監管法律制度緊密相聯， 形成政府監管法律制度體系中各構成要素的有機聯系。（2）法律制度的層級越高， 法律概念和原則性法律條款所占的比例就越大；隨著法律制度的層級依次降低，具體法律規則和可操作性條款所占的比例就越大。 表現為憲法的原則性最強， 對所有法律制度都有普遍約束力；而政府監管規章制度是上位法的落實，主要是由具體法律規則和可操作性條款組成， 法律制度體系中層級最低的強制性監管標準主要是由具體指標組成，但具有直接的可操作性。 （3）法律制度的層級越高，法律法規的數量就越少，反之，規章制度的數量就越多。例如，法律主要是從較為宏觀層面對有關事項做出概括性規定， 內容高度精煉，因此法律的數量較少。而政府監管部門規章和規范性文件需要規范的事項多，規則繁多而復雜，需要許多不同的部門規章和規范性文件加以規范。 （4）從動態變化的角度看，較高層級的法律法規是立法理念的體現，需要相對穩定性；而較低層級的規章和規范性文件需要根據現實需要適時調整有關規則。 這種較高層級的法律法規保持相對穩定， 而較低層級的部門規章和規范性文件動態適應現實的配合， 不必為適應現實而頻繁修改法律，影響法律的權威性，又不必為了保持法律的穩定性而造成法律的不適用性。

三、中國特色政府監管法律制度體系的構成要素及其功能分析

中國特色政府監管法律制度體系的構成要素，按法律層級從高到低可分為憲法、法律、法規、規章、規范性文件和強制性監管標準，這些構成要素相互聯系， 在規范政府監管中具有不同定位和功能。

（一）憲法對政府監管法律制度的指導作用

憲法是國家的根本大法， 在中國社會主義法律體系中處于核心地位， 在中國政府監管法律制度體系中具有根本性指導作用。 憲法是制定政府監管法律制度的根本依據， 必須遵循憲法的基本原則。例如，憲法第一條規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。 中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”這決定了中國的政府監管法律制度體系必須符合社會主義制度要求， 任何政府監管機構都是在中國共產黨統一領導下開展監管活動。又如，憲法第五條規定：“一切法律、 行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”這要求政府監管法律制度體系建設必須適應憲法的要求。而且，憲法的有關條款還是特定領域政府監管的根本依據。 例如，憲法第十五條規定：“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”憲法第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。 ”這些分別是政府實行市場監管和生態環境監管的根本依據。

（二）法律中的監管條款

中國的法律可分為全國人大立法的基本法律和全國人大常委會立法的單行法律。其中，基本法律覆蓋面廣， 通常以條款的形式規定政府監管的有關事項。 例如，《合同法》第一百一十一條規定：“質量不符合約定的，應當按照當事人的約定承擔違約責任。”這一基本法律為所有產品質量監管提供了基本依據。 而單行法律是特定領域的專門法律， 需要以專門的章節對政府監管的有關事項做出規定。例如，《電力法》第五章對電價與電費監管作了專門規定，包括電價的范圍、定價原則、監管權限等具體規定。 該法第八章則對監督檢查作了專門規定，包括電力監管的法律依據、監管人員和監督檢查的程序等具體規定。又如，《環境保護法》第二章對環境監管作了專門規定， 包括各級政府及環境保護主管部門的職權、環境監測制度、環境保護目標責任制和考核評價制度、 環境資源承載能力監測預警機制等作了具體規定。 該法第十五條和第十六條還分別規定國務院環境保護主管部門制定國家環境質量標準、國家污染物排放標準，地方政府可以制定嚴于國家環境標準的地方環境標準。 而這些強制性標準正是實行環境監管的具體依據。 值得一提的是， 由于環境保護涉及面很廣， 不可能在一部法律中對各方面環境保護問題做出法律規定，因此，除了《環境保護法》，中國還制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等20 多部法律， 雖然這些法律都是由全國人民代表大會常務委員會制定，但《環境保護法》實際上是環境保護領域的基本法。

（三）監管性行政法規

根據《立法法》規定，國務院根據憲法和法律，制定行政法規。 例如，為落實《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（國發〔2002〕5 號）精神，加強電力監管，規范電力監管行為，完善電力監管制度，2005年2月國務院專門頒布了 《電力監管條例》，對電力監管機構、監管職責、監管措施、法律責任等政府監管事項作了較為詳細規定， 以彌補《電力法》與電力體制改革的滯后性。又如，電信產業是中國改革開放相對較早的一個基礎設施產業，但一直沒有一部《電信法》，2000年9月國務院先行頒布了《電信條例》，試圖經過實踐檢驗，待條件成熟時再制定《電信法》。 該條例雖然不以政府監管為主要內容的， 但有不少條款對電信監管作了規定，例如，該條例對電信產業準入監管作了專門規定，其中第九條規定：“經營基礎電信業務，須經國務院信息產業主管部門審查批準，取得《基礎電信業務經營許可證》。 ”第十條則對經營基礎電信業務，應當具備的準入條件作了具體規定。同時，對電信網間互聯互通、電信業務資費標準、電信資源分配、電信服務、電信安全等重要電信監管問題在有關條款中作了規定。

（四）監管性部門規章

監管性部門規章是國務院有關部門和直屬機構根據《立法法》 相關規定而制定的政府監管規章。規章的名稱一般稱“規定”、“辦法”。例如，國家能源局頒布的《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》（國能監管〔2014〕84 號），規定了國家能源局負責油氣管網設施開放監管相關工作， 包括建立健全油氣管網設施公平開放監管規章和工作機制。 監管內容包括：油氣管網設施公平開放，輸送（儲存、氣化、液化和壓縮）能力和效率、價格與成本，接入申請和受理，合同簽訂與執行，信息公開等油氣管網設施公平開放相關事宜。

（五）監管性規范性文件

行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令和規章外，由行政機關依照法定權限、程序制定并公開發布，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。 有效的監管性規范性文件有利于降低政府監管制度性交易成本， 提高制度效率。 例如，為了加快推進市政公用事業市場化，促進市政公用事業健康發展，建設部在2005年9月制定了《關于加強市政公用事業監管的意見》（建城〔2005〕154 號），根據該文件規定，監管的重點是規范市場準入、完善特許經營制度、加強產品和服務質量的監督檢查、落實安全防范措施、強化成本監管等。 并提出轉變管理方式，落實監管職責；完善法律法規，依法實施監管；健全監管機構，加強能力建設等監管政策措施。

（六）強制性監管標準

標準是指有關領域需要統一的技術要求，根據《標準化法》第二條規定，強制性標準是必須執行的國家標準。 本文討論的強制性監管標準就是在有關政府監管領域中， 必須強制性執行的國家標準。根據該法第三十七條規定，生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準的， 依照有關法律、行政法規的規定查處，構成犯罪的，依法追究刑事責任。可見，雖然強制性標準不屬于法的范疇，但具有法律效力性質，相關方必須執行，否則將會受到制裁。因此，政府監管領域基本上都需要制定強制性國家標準， 作為統一的政府監管技術依據。 例如，中國對生活飲用水質量高度重視，質量標準不斷提高，2006年底，對1985年版的標準作了修訂， 并頒布了新版《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2006）， 自2007年7月1日起全面實施。 水質指標由GB 5749-85 的35 項增加至106 項，增加了71 項；修訂了8 項。

四、完善中國政府監管法律制度體系的基本思路

（一）現行政府監管法律制度體系存在的“短板弱項”

完善中國政府監管法律制度體系， 首先需要以問題分析為導向。從總體上而言，中國在法律制度建設方面已取得了較好成效， 但在政府監管立法方面還存在不少問題， 成為現行政府監管法律制度體系的“短板弱項”，突出表現在以下三個方面：

1.不少政府監管領域還缺乏權威性法律規范

有效的政府監管需要權威性的法律規范，但至今中國不少政府監管領域或行業仍未頒布法律。例如，中國的電信行業在20 世紀80年就開始改革，2000年9月國務院才頒布 《電信條例》，至今仍未制定《電信法》。 同樣改革較早的中國能源行業，雖然已有《電力法》、《煤炭法》等能源單行法，但還沒有制定《能源法》，石油、天然氣等行業還缺乏單行法，對石油、天然氣行業政府監管缺乏法律依據。在中國城市公用事業領域，雖然已出臺了《城市供水條例》 等分行業法規和許多部門規章，但尚未頒布《城市公用事業法》或類似法律。由于這些行業缺乏法律統領， 致使政府監管缺乏權威性的法律依據， 不少法律制度之間也缺乏有效銜接。

2.現行的法律制度中缺乏對政府監管的明確定位

在中國現行的許多法律中， 基本只是籠統規定有關行業主管部門對其主管的行業實施監督管理，而且沒有詳細規定具體的監管職能、監管措施等內容。 而政府監管機構設置的主要依據是有關主要職責、內設機構和人員編制的“三定方案”，并且以規范性文件的形式下發執行， 既缺乏嚴格的法律規范和責任追究機制， 又使監管機構在具體的監管執法時缺乏法律依據和授權。 現行的不少法律立法時間較早，但在法律修訂時，仍未改變這種情況。 例如，世界各國都對鐵路實行政府監管，中國在1990年9月制定、2015年4月修正的《鐵路法》 第三條規定：“國務院鐵路主管部門對國家鐵路實行高度集中、統一指揮的運輸管理體制，對地方鐵路、 專用鐵路和鐵路專用線進行指導、協調、監督和幫助。 國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能。”但該法對鐵路監管機構和職權、鐵路運費價格、鐵路行業準入等主要監管內容都沒有明確規定。而“國家鐵路運輸企業行使法律、行政法規授予的行政管理職能。 ”這是鐵路行業政企不分的表現， 不符合多種所有制并存下公平競爭原則。 在《電力法》等法律中也普遍存在類似問題。

3.政府部門規章制度立法中還存在部門化傾向

由于部門規章的立法權屬于政府有關部門，雖然根據中國《立法法》對部門規章制定有原則性規定，但在立法實踐中，不少政府部門在制定規章及規范性文件等制度時，往往存在部門化傾向。這突出表現在2014年以來國家發展改革委和財政部密集制定有關PPP 規章制度中， 有的學者對此作了較為深入的研究（喻文光，2016），并對PPP 政策的制定主體、政策目標和政策影響力作了分析，認為國家發展改革委的官方目標是促進基礎設施和公用事業領域的投融資體制改革， 吸引社會資本；而其隱性目標是上項目、促投資、穩增長。而財政部的官方目標則是轉變政府職能、 實現公共服務供給提質增效、完善財政投入和管理方式；其隱性目標是將政府債務轉換為企業債務， 以控制地方債務，防范財政風險。特別是這兩個國務院政府部門都力圖擴大PPP 政策影響力 （角色）， 競爭PPP 立法和決策主導權(主角)。而與PPP 相關的其他行業主管部門在這兩大勢均力敵的部委前面僅僅是“配角”，但其隱性目標是爭取本行業內PPP的監管主導權。 這種多方博弈明顯表現出部門化傾向的特征。 其直接的負面政策效應是造成地方政府部門對不同的PPP 政策難以適從。 而這導源于部門規章制度立法缺乏科學的審查機制。

（二）完善政府監管法律制度體系的戰略步驟

完善政府監管法律制度體系是一個長期的動態過程， 因此， 在戰略步驟上應當區分近期目標（五年內目標）和長期目標（五年及更長目標），近期目標的重點是對現行政府監管法律制度的更新和整合。 完善政府監管法律制度體系不是推倒重來， 而是需要以更新和整合現行各類法律制度為起點，這是在短期內能完成的基礎性工作。長期目標的重點是新的法律頒布和實施，所需周期較長，包括頒布與實施綜合性政府監管法律， 并針對有關政府監管領域的特點制定相關單行法。同時，以法律為基礎制定一系列相關的法規、規章、規范性文件、強制性行業標準等制度，最終形成較為完善的政府監管法律制度體系。

在實施完善政府監管法律制度體系的近期目標階段， 由于法律在政府監管法律制度體系中具有基礎性地位， 雖然在此階段也要重視制定迫切需要的新法律， 但立法資源必然會限制新法律的數量，因此，重點工作是對現行政府監管相關法律進行修訂更新。 由于不少現行法律是較早時期制定的， 與中國特色社會主義市場經濟體制下政府監管的客觀要求相比必然存在較大的不適應性，需要在充分理解政府監管在相關法律中的重要地位基礎上，對政府監管做出應有定位，以專門章節明確政府監管機構及其職責與權力配置等事項。然后根據政府監管的法律規定， 依次更新相關法規、規章制度等，為完善政府監管法律制度體系奠定基礎。

而在實施完善政府監管法律制度體系的長期目標階段，更要重視科學立法，高起點、高質量創制新的法律， 在法律中充分體現符合中國特色社會主義市場經濟要求的政府監管理念、監管原則、監管方法和手段等，在此基礎上，在新的法律框架范圍內，制定相應的法規和規章、規范性文件、強制性行業標準等制度作為配套，并與修訂更新后的法律制度相結合，最終形成以憲法為指導、法律為基礎、以其他法規、規章、規范性文件和強制性監管標準等制度為支撐的政府監管的法律制度體系。

（三）加強政府監管立法審查制度

針對目前中國在政府部門規章制度立法中存在部門化傾向，規章制度立法數量過多的問題，應進一步加強政府監管立法審查制度。 這在美國等國家也發生過類似經驗教訓， 并成為后來加強政府監管立法審查的一個重要原因， 這值得中國借鑒。例如，美國在1946年頒布《行政程序法》后，國會授予政府監管機構獨立發布監管規章的權力，擁有了“準立法權”。 同時，美國在20 世紀70、80年代， 資本主義經濟發展帶來嚴重的環境污染和產品安全等問題，為此，美國又設立了一批新的監管機構， 與原有監管機構一起形成了一個數量龐大的政府監管機構體系（王俊豪等，2003）。 這樣，美國的政府監管機構發布的規章數量越來越多，如在2002年， 美國聯邦政府監管機構發布規章4153 個，規章總頁數達67983 頁，監管的總成本達6170 億美元，占當年GDP 的6.04%，占聯邦財政支出的33.6%（席濤，2004）。 這促使美國政府不斷加強對監管機構制定的規章實行成本收益分析方法，并在白宮“管理和預算辦公室”下設“信息與監管事務辦公室”，集中統一審核監管規章的發布和績效評價。

對中國來說，根據國務院頒布的《行政法規制定程序條例》 規定， 報送國務院的行政法規送審稿，由國務院法制機構負責審查。 其中，有關部門對送審稿規定的主要內容存在較大爭議的， 國務院法制機構可以緩辦或者退回起草部門。 這些規定要求在法規立法過程中國務院相關部門參與，有利于控制法規立法中的部門化傾向。因此，受特定部門影響相對較小。 但也需要重視加強行政法規實行立法審查制度， 以提高立法的科學性和有效性。

根據中國《立法法》規定，部門規章由政府有關部門制定，無需上級法制機構審查。這就難免導致在部門規章立法中存在的部門化傾向問題，前面以國家發展改革委和財政部制定PPP 規章制度為例， 實證分析了部門規章制度立法中部門化傾向問題。因此，在目前中國政監合一為主導的行政管理體制下， 加強政府監管立法審查的重點是部門規章， 需要在國務院或有關部門設立專門從事部門規章審查機構，加強對部門規章審查工作。

對于大量的由國務院有關部門制定的行政規范性文件，根據國務院辦公廳《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37 號）的有關規定，為嚴禁越權發文，嚴控發文數量，需要規范制發程序，確保合法有效。 主要措施包括：建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規范性文件合法性審核機制，以強化行政規范性文件制定部門審查的責任主體，并由國務院有關部門組織督查考核， 按照有關規定嚴肅問責。因此，行政規范性文件審查的重點是強化部門內部的審查機制， 并通過國務院組織督查和問責，提高行政規范性文件的合法有效性。

（四）理順政府監管中央立法與地方立法的協調關系

中國是一個單一制國家，強調全國統一，除少數民族地區外不搞地方自治。 憲法具有最高的法律效力，法律是全國制定政府監管法規、規章制度的主要依據。因此，本文以此為前提討論中國特色的政府監管中央立法與地方立法的協調關系。

1.政府監管中央立法與地方立法的優勢比較

政府監管中央立法有許多優勢：（1）有利于保障全國人民的基本權利。例如，由中央政府制定全國性的電力、電信、鐵路運輸等基礎設施行業的普遍服務監管法律制度， 有利于解決各地區之間發展不充分、不平衡問題，讓經濟發展水平較低地區的人民群眾也能享受基本的基礎設施服務。（2）許多地方性問題會產生全國性影響， 這要求實行全國性監管法律制度。例如，在中國經濟發達的東部地區產生的空氣污染， 可能會影響中西部地區的空氣質量， 北方地區的空氣質量也可能會影響南方地區的空氣質量。 這就要求中央政府制定全國性的大氣污染防治監管法律制度。（3）對于全國性經營的產品或服務， 由中央政府制定全國性監管法律制度往往更有效率。 如果有關企業為了滿足不同地方政府的法律制度而生產經營不同的產品或服務，那么就必然會大大增加成本，減少收益。因此，對諸如通信設備和全國性通信服務，應該實行全國性政府監管， 采用全國統一的強制性產品或服務標準。（4）中央政府比地方政府更有權威性，并具有更多的信息優勢、 立法資源和技術力量，從而能制定更為科學、全面、更具有權威性的監管法律制度。 這些都是地方立法無法替代的優勢。

另一方面， 雖然政府監管通常被認為應該需要全國性監管法律制度，但事實上，并不是所有的監管法律制度應該由中央政府來制定與實施，有充分的理由能說明，在某些領域，地方立法比全國統一立法更具有優勢：（1）地方的社會經濟發展水平等因素會影響某些政府監管法律制度。 由于地方經濟狀況的差異， 不同的地方有不同的政策偏好，例如，對于經濟發展水平較高的地方，當地政府可以制定高于全國的最低工資標準， 讓勞動者享受較高的福利。 而對于經濟發展水平較低的地方，當地政府只能制定相對較低的最低工資標準。（2）地方性政府監管法律制度更能反映特定地區成本與收益的差異性。 從政府監管成本與收益的比較看， 一項政府監管法律制度對某個地方可能是收益大于成本，而對另一個地方來說，可能是成本大于收益。 地方性政府監管法律制度使地方政府可以通過成本與收益的比較， 以制定收益量大化的政府監管法律制度。例如，對人口密度高的地區（特別是大城市）， 地方政府需要制定較為嚴格的汽車尾氣、污水等排放標準，以控制空氣污染，實現監管收益大于成本； 而對于人口密度很低的西部地區，如果采用同樣嚴格的排放標準，則可能導致得不償失，監管成本大于收益。當地政府可以根據空氣、水體的自凈能力，在符合中央政府有關法律制度的前提下，制定合適的質量監管標準，從而保證監管收益大于監管成本。（3）地方立法有利于政府監管法律制度創新。 政府監管法律制度創新是一種政策試驗，可能成功，也可能失敗。 如果某一個地方的監管法律制度創新成功， 這種新的監管法律制度就成為一種公共產品， 提供給其它地方政府模仿、借鑒、推廣。相反，如果某項監管法律制度創新失敗，其他地方政府就可以引以為鑒，減少政策試驗的成本。反之，如果實行全國性的監管法律制度創新試驗，其成本往往是巨大的，還可能造成社會經濟、政治的不穩定。

2.政府監管中央立法與地方立法的協調關系

政府監管中央立法與地方立法的優勢比較表明，在完善政府監管法律制度過程中，既要強調中央立法的權威性、全面性和系統性的優勢，通過從上而下的強制性制度創新， 完善政府監管法律制度；又要調動地方立法的積極性，根據當地需要實行創造性地方立法，并通過地方立法實踐，在條件成熟時將地方性法規轉化為國務院行政法規甚至法律創造條件，從而實現誘致性制度創新，完善政府監管法律制度。在這兩種不同路徑制度創新，共同完善政府監管法律制度過程中， 需要根據《憲法》和《立法法》，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。

由于許多政府監管法律制度包含在有關中央立法和地方立法的法律制度中，因此，上述關于中央立法與地方立法的關系， 實際上也就是政府監管中央立法與地方立法的關系， 只是在政府監管立法實踐中表現為更具有復雜性和具體性， 也更需要創造性探索， 以不斷完善具有中國特色的政府監管法律制度體系。

五、結論與政策建議

本文的主要研究結論是：（1）國內外立法實踐證明，“先立法后改革”和“先改革后立法”都各有優點，但也存在難以避免的問題，因此，中國特色政府監管立法的改革導向應堅持立法與改革相兼顧的導向。 而政府監管立法的公共利益導向應充分體現以人民為中心的導向， 注重維護消費者利益，規范企業行為，促進行業效率，讓人民群眾享受更多的福利。（2）中國特色政府監管的法律制度體系是以憲法為指導、法律為基礎、以其他法規、規章、 規范性文件和強制性監管標準等制度為支撐的有機整體。其中，憲法是政府監管法律制度體系的總依據，具有至高無上的指導地位，而法律是所有法規、規章，規范性文件和強制性監管標準等制度的制定依據，具有基礎地位。 （3）政府監管法律制度體系的基本特征是： 高層級法律制度是低層級法律制度的法律淵源， 低層級法律制度是高層級法律制度的適用。法律制度的層級越高，法律概念和原則性法律條款所占的比例就越大， 隨著法律制度的層級依次降低， 具體法律規則和可操作性條款所占的比例就越大。 從動態變化的角度看，較高層級的法律制度更要體現立法理念，需要相對穩定性； 而較低層級的法律制度需要根據現實需要適時調整有關規則。

本文在分析現行政府監管法律制度體系 “短板弱項”的基礎上，主要政策建議包括：（1）明確完善政府監管法律制度體系的戰略步驟， 區分近期目標和長期目標及其戰略重點。 受制于立法資源有限性， 近期目標的重點是對現行政府監管法律制度的更新和整合； 長期目標的重點是新的法律制度頒布和實施，重視科學立法，高起點、高質量創制新的法律， 充分體現符合中國特色社會主義市場經濟要求的政府監管理念、監管原則、監管方法和手段等， 最終形成中國特色的政府監管法律制度體系。（2）針對在政府部門規章制度立法中存在部門化傾向，規章制度立法數量過多等問題，應加強政府監管立法審查制度， 運用立法成本與收益的比較分析方法，提高政府監管立法效果。 （3）權衡政府監管中央立法與地方立法的比較優勢，根據《憲法》和《立法法》關于中央和地方立法權劃分， 通過從上而下的強制性制度創新和從下而上的誘致性制度創新， 共同完善中國特色政府監管法律制度體系。

注釋：

①詳見習近平：《在中央全面依法治國工作會議上的講話》，2020年11月16日。

②政府監管在學術研究中也被稱為政府管制或規制，為避免理論界與實際部門在概念上的分歧，并更好地為實踐服務，本文使用“政府監管”一詞，但其學術含義基本等同于市場經濟體制下的“管制”或“規制”。