土地配置制度創新與工業全要素生產率：基于合成控制法的評估*

□ 鄧慧慧 趙曉坤 李慧榕

內容提要 在土地資源約束日益趨緊的現實下優化土地資源配置、 最大化土地利用效率對高質量發展至關重要，也是地方政府制度創新的著力點。本文以浙江“畝均論英雄”改革作為準自然實驗， 通過合成控制法評估土地資源配置制度創新對工業全要素生產率的影響及其內在機制。 研究發現：第一，通過“畝均論英雄”的政策設計，地方政府在制度創新上展開“逐頂競爭”，這個“趨好的競爭”來自于資源要素差別化配置、全面科學的考核體系、財權事權進一步匹配構成的復合型強激勵策略；第二，通過這個政策設計，地方政府從“以地謀發展”轉向生產率和創新驅動的新發展模式，但仍然保留了土地對GDP 和財政收入增長的工具性，體現出在土地制度和財稅體制聯動改革沒有完成的前提下地方政府行為的理性邏輯； 第三，“畝均論英雄”改革將資源要素的差別化配置與“畝產效益”結合，顯著提升了工業全要素生產率，這種促進作用主要通過糾正土地資源錯配、提升土地利用效率以及倒逼企業創新等途徑實現。

一、引言

十九屆五中全會強調， 在高質量發展的新階段， 必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。在中國資源錯配尚存的現實情境中，政府主導型土地資源配置模式的影響廣泛而深刻。地方政府在農地轉用、 土地征用和建設用地供給中限制市場機制的行為， 使得土地價格無法反映真實的土地價值。地方政府為了招商引資，以土地為籌碼展開“逐底競爭”（race to the bottom），以低地價甚至零地價大規模出讓工業用地， 造成資源浪費和土地配置的嚴重扭曲， 也降低了企業進入門檻，抑制產業結構轉型升級。在中國經濟增長的底層邏輯從要素投入轉向要素使用效率提升的新時代， 土地資源的節約集約利用是實現高質量發展的必由之路。這既是發展理念矯正、發展思路轉變的過程，更是地方治理制度創新的過程。地方政府通過何種政策設計來踐行“問題導向， 分類施策”為基本原則的要素市場化配置體制機制？這其中蘊含的地方政府行為邏輯在發生怎樣的變化？本文以浙江省實施的“畝均論英雄”改革作為準自然實驗， 使用合成控制方法評估土地資源配置政策的變化對工業全要素生產率的影響， 并透視地方政府“漸進治理與制度創新”這一組合拳模式的基礎和基本邏輯。

改革開放前40年，中國最重要的問題是經濟增長。在此共識下，地方政府為經濟發展而展開競爭。這個過程中，基于壟斷征地供地的“土地財政”為快速城鎮化和工業化提供了大量廉價土地和資金（張軍和周黎安，2008；周飛舟，2012），也催生了學界對土地資源配置問題的高度關注。 2008年以來， 中國城市建設用地以年均5%的速度增長，但土地利用效率不高、錯配現象嚴重（World Bank，2014；張莉等，2019）。市場的不完全競爭是影響資源配置效率的主要因素（Banerjee & Moll，2010），具體表現在： 非市場化土地出讓方式降低了工業用地配置效率和企業生產率（陶然等，2009；李力行等，2016）；工業用地價格扭曲造成低效率企業更容易集聚（張莉等，2019）；政策扭曲可能導致個體生產者面臨價格異質性，同時導致產量和全要素生產率的大幅下降（Restuccia&Rogerson，2008）。

已有研究為解讀中國的土地資源錯配現象提供了深刻洞見，但仍有可以探索的空間。 首先，當前的研究主要源自經濟學視角， 這些研究雖然有助于解釋市場因素對資源錯配的影響， 但制度性因素的影響有待進一步挖掘。 在治理轉型的大背景下，地方政府的諸多制度變革、政策試驗亟待學術界的深度關切。 制度創新究竟如何影響工業全要素生產率？如何基于地方經驗、地方探索推動系統性制度創新及推動全要素生產率提升？ 這些都是亟待回答的問題。其次，在以土地收入為支撐的財政收支平衡體系被打破之后， 地方政府要治理土地資源錯配，就必須改革土地供給制度，但地方政府又不愿舍棄土地工具性帶來的財政收益。 以“畝均論英雄”為代表的這類政策正好清晰地呈現了地方政府努力探尋能夠兼顧土地改革收益與資源配置效率的新治理模式的過程， 據此描摹地方政府行為邏輯的微觀變化并揭示其政策涵義，可能具有更為重要的學術價值和現實意義。

二、“畝均論英雄”制度創新歷程及政府行為邏輯

本研究選擇發軔于浙江的“畝均論英雄”制度變革為準自然實驗，原因主要有以下兩點：第一，重要性與代表性。作為以問題為導向的基層探索，“畝均論英雄”將農業領域的“畝產”概念引入工業，高水準開展“畝均效益”綜合評價，并通過綁定綜合評價的結果與差別化的要素供給， 發揮資源要素市場化配置作用， 由此在全國產生了較強的示范效應和政策擴散效應。 比如上海推出了“畝產+創新”為導向的綜合評價體系；江蘇、廣東等省份的多個城市開始制定畝均效益綜合評價實施方案，不斷豐富“畝均”的內涵；重慶、海南在園區建設和招商過程中也設立“畝產準入門檻”，許多產出強度弱的工業企業被拒之門外。第二，連續性與穩定性。從基層探索、試點拓展，到整體推廣、全面深化，“畝均論英雄” 制度創新的過程具有很強的連續性和清晰的邏輯主線。 相對長的時間窗口為觀察實際影響提供了良好的數據基礎， 也使我們有條件追蹤和剖析制度探索的整個過程， 并結合實證分析的結論進行進一步驗證。 通過案例梳理與實證分析， 本文發現地方政府在保留土地工具性的同時提升資源配置效率， 兼顧發展質量和土地收益的行為邏輯。

（一）“畝均論英雄”制度創新的背景和過程

土地是不可再生的資源， 也是最基本的生產要素。 浙江人多地少，耕地面積僅占全國的1.2%，人口占全國的3.6%，向來有“七山一水兩分田”之說。但與土地資源極度短缺并存的，是以要素投入為基本驅動力的粗放式增長模式下土地資源的閑置和浪費，部分企業占有資源要素較多，卻不產生相應的高效益，造成嚴重的資源錯配、低配。 在這種困境下，浙江土地市場不僅亟待擴充，更亟需提升配置效率。 “畝均論英雄”濫觴于浙江省紹興縣（現柯橋區）的地方性摸索實踐，表1 簡單梳理了浙江“畝均論英雄”的發展歷程。

（二）地方政府行為邏輯變化

漸進式政策試驗是推動中國改革開放取得巨大成就的重要動力，也是制度創新的主流模式。作為一種由區域性發展“痛點”倒逼轉型的探索，“畝均論英雄” 政策實施中呈現出的地方政府價值取向和行為邏輯變化值得關注。

表1 浙江“畝均論英雄”制度創新歷程

1.“以地引資”行為目標變化：“揮金如土”到“惜地如金”

改革開放以來， 在不改變土地基本性質的前提下， 中國進行了豐富的土地制度改革探索。 其中，《中華人民共和國土地管理法》 雖對城市土地配置有諸多限制， 但仍賦予了地方政府在城市土地資源配置上足夠的自由裁量權， 由此土地成為地方政府調控經濟的重要手段。 2019年中央經濟工作會議提出“改革土地計劃管理方式，深化財稅體制改革”，反映出中國獨特的分稅制和城市土地制度是地方政府“以地謀發展”模式背后的重要制度根源， 也塑造了中國經濟過去粗放型增長模式的軌跡（鄭思齊和孫偉增，2014；雷瀟雨和龔六堂，2014；范子英，2015；劉守英等，2020）。 一方面，由于土地資源的不可再生性， 先發地區面臨嚴重的土地短缺困擾，以土地壟斷供應為基礎的“以地引資”對經濟的推動作用日益式微；另一方面，在土地制度和財稅體制聯動改革沒有完成的前提下，地方政府又沒有動力丟棄土地之于本地經濟增長和財稅收入的工具性。

這一行為邏輯也體現在“畝均論英雄”政策設計中：首先，浙江各縣市都將差別化資源要素價格機制與“畝均效益”綜合評價結果掛鉤。 不管是在規模以下、 規模以上還是高新技術企業的綜合評價指標體系中，畝均稅收都占據最重要的地位，各轄區的權重均在40%以上；其次是畝均增加值，各轄區的權重均在10%以上； 再次是全員勞動生產率和研發指標的權重。通過這個政策設計，地方政府從“以地謀發展”轉向生產率和創新驅動的新發展模式，推動要素向高效益、高產出、高技術、高成長性企業集聚， 倒逼落后產能退出和低效企業轉型的同時，保留土地對GDP 和財政收入增長的工具性作用， 使得地方政府收獲的土地紅利不僅僅表現在土地資源的優化配置上， 也突出體現在稅源的穩定和財稅收入的充盈上②。

2.地方競爭策略變化：“逐底競爭”到“逐頂競爭”

過去40年，地方政府“為增長而競爭”的策略深入到經濟發展的各個領域。其中，土地優惠政策的“逐底競爭”是地方政府招商引資的重要一環，并且直接導致工業用地價格的扭曲和土地資源的低效利用。與之相對照，各縣市都以浙江省制定的六項指標、四檔結果為基礎，創新性地增設面向企業和項目的規則、標準，并因地制宜調整有關指標的比例權重。 本文梳理了浙江“畝均論英雄”改革典型城市的相關政策并進行對比，見表2。

表2 浙江省典型城市“畝均論英雄”改革的相關政策對比

表2 中各地差別化的政策反映出地方政府正通過公開、透明、適宜的政策工具，在制度創新方面展開 “自我加碼” 的 “逐頂競爭”（race to the top）。 地方制度創新“逐頂競爭”的動力來自三方面：其一，資源要素分配激勵。浙江省政府按照“利用效率高、要素供給多”的原則頂層設計政策，將年度用地、用能、排放等資源要素分配和重大基礎設施建設決策與轄區“畝產效益”績效掛鉤，并鼓勵市縣區結合實際構建“畝產效益”綜合評價規則和標準。其二，政績考核激勵。浙江省政府將“畝均論英雄”工作納入轄區年度考核范圍，并把工作成效作為選拔任用干部的重要依據。 為了獲取上級的政治信任并得到更多的資源投入， 各市區縣在此剛性制度的安排下， 基于資源稟賦和發展重心與難點的現實約束， 理性地選擇了因地制宜主動創新。 其三，財政激勵。 浙江省完善了事權與支出責任相適應、 更加注重財政績效的新一輪財政體制改革， 凸顯出省政府通過財政專項資金競爭性分配識別轄區“畝均論英雄”治理努力程度的強激勵意圖。

三、經驗檢驗與分析

在不違背國家土地供給制度的前提下，“畝均論英雄”雖未完全消除土地資源錯配，但在事實上減弱了土地資源配置的扭曲， 并使地方政府可以兼顧土地的謀利性和土地配置效率的提升。 那么隨之而來的問題是： 這一土地資源配置的地方制度創新是否有利于工業全要素生產率的提升？ 進一步的實證分析有助于解答這一問題。

（一）估計方法

本文使用Abadie & Gardeazabal（2003）提出的非參數估計合成控制法， 選取影響被預測變量的主要因素和部分年份的被預測變量值作為預測變量，對控制組進行加權，擬合出與浙江省特質相近的“反事實”合成控制組，通過比較政策實施后浙江省與合成浙江省之間的差異來評估“畝均論英雄”的政策效應。研究樣本包含30 個省，假設其中第1 個省代表實施改革政策的浙江省， 而其余為未進行改革的29 個省。 設為i 省在t年受到政策干預的潛在結果，表示i 省在t年沒有受到政策干預的潛在結果（i=1，2，…，30；t=1，2，…，30），則浙江省實施改革的政策效應為：

設T0為政策實施年（1≤T0＜T），當t≥T0時，表示浙江省在2013年后并未實施改革的 “反事實”結果變量。通過構造“因子模型”和合成控制組的權重向量W=（w2，…，w30）'，我們可以得到潛在結果的估計值，其中wj表示第j 個省在合成控制組中所占的權重且wj=1，wj≥0（j=2，…，30）。

Abadie et al.（2010）通過最小化事前（pre-inter vention）均方預測誤差（MSPE）證明，在滿足一定的正則條件下， 如果合成控制組權重W 能完全復制浙江省的經濟特征與政策實施前的結果變量，使得期望為0， 則當政策實施前的時期數T0足夠長時，合成控制估計量是漸近無偏的，由此可以得到“畝均論英雄”的政策效應effect1t。

（二）變量說明與數據來源

本文重點關注土地資源配置制度創新對工業全要素生產率（TFP）的影響。全要素生產率的測算方法主要包括以數據包絡方法（DEA）為代表的非參數方法和以隨機前沿法（SFA）為代表的參數方法。 考慮到非參數方法可以避免函數形式的主觀設定可能造成的結果偏誤問題， 本文采用基于DEA 的Malmquist 指數法計算TFP 的動態變化。產出用各省規模以上企業工業總產值衡量， 投入要素包含物質資本、人力資本和土地。基于數據可得性， 物質資本采用規模以上工業企業固定資產凈值作為資本投入進行核算； 人力資本采用年末工業就業人員與平均受教育年限相乘來衡量，用來反映勞動力數量和質量變化； 以各省工業用地面積表征土地投入。

參考張少輝和余泳澤（2019）等的研究，本文選取如下影響工業全要素生產率的地區經濟特征向量作為預測變量， 包括工業發展水平、 政府干預、社會固定投資、對外開放和基礎設施等。 本文采用第二產業總產值占GDP 的比重來反映資源在產業間的配置情況和工業發展的總體水平；通過實際利用外資與當年各省GDP 的比值來度量對外開放程度， 實際利用外資金額按照當年人民幣對美元匯率的中間價計算； 以一般預算支出與GDP 的比重反映政府行為對市場經濟的干預；以人均公路里程作為基礎設施的代理變量。 隨時間變化的變量均通過工業產品出廠價格指數和固定資產價格投資指數平減至基期價格水平。數據來自國家統計局、《中國區域經濟統計年鑒》、《中國工業統計年鑒》、中國城市數據庫和各省統計年鑒。

（三）政策效果評估

圖1 刻畫了2006~2016年浙江省和合成浙江省的全要素生產率動態變化， 其中實線表示浙江省實際全要素生產率的變動情況， 虛線表示最優權重下合成浙江省的全要素生產率變動率， 垂直虛線所在的位置為浙江省“畝均論英雄”政策的實施時間，即2013年。 具體來看，在政策實施前，合成浙江省的TFP 變動率與浙江省的TFP 變動率擬合度較高， 說明在政策實施前合成浙江省的TFP 變動率反映了浙江省TFP 變化的基本趨勢；而在政策實施后， 浙江省TFP 變動率明顯高于合成值，隨著政策的持續推進，全要素生產率動態變化的實際值與合成值之間的差距呈現擴大趨勢。

（四）穩健性檢驗

上文發現“畝均論英雄”改革對全要素生產率具有正向推動作用， 但需要進一步排除這種促進作用是否來自于其他未觀察到的宏觀經濟影響或偶然因素的干擾。

1.計算事后與事前均方預測誤差的比值

計算浙江省與其他29 個省份事后 （post-intervention） 均方預測誤差與事前均方預測誤差的比值， 檢驗擬合程度的分布狀況。 2013年以前MSPE 越小表示擬合越好，在此前提下，2013年后實際值與合成值的偏離越大則說明合成對象受到的政策影響越大。 圖2 描述了30 個省份在2013年后與2013年前MSPE 的比值，橫軸代表這一比值，縱軸則表示相應比值范圍內的省份頻數。從中可以發現， 大多數省份2013年后與2013年前MSPE 的比值都在5 倍以內，而浙江省的這一比值達到15.487 倍。 圖2 右端比值最高的兩個省份分別為陜西省和四川省，但這兩個省份在2013年后TFP 變動率實際值與合成值差值并非為正， 因此可以在5%的顯著性水平上接受“畝均論英雄”政策顯著提升工業全要素生產率的結論③。

2.更換控制組排除溢出效應干擾

考慮到政策對浙江省周邊省份可能存在的空間溢出效應，在剔除浙江省周邊的四省一市（江蘇省、安徽省、江西省、福建省和上海市）后進一步檢驗“畝均論英雄” 對工業全要素生產率的動態影響。 圖3 表明， 在排除可能存在的空間溢出效應后，前文結論并未受到顯著影響。本文還參考蘇治和胡迪（2015）的做法，依次排除有權重的省份進行敏感性分析。 通過在每一次迭代過程中刪去對合成浙江省有權重的省份， 我們檢驗浙江省改革政策的實施效果是否受到控制組權重的影響，是否會因為缺失某個省而導致結果不同。 從圖4 可見， 本文的基準回歸結果并不因控制組省份的不同而發生顯著變化。

3.反事實檢驗

借鑒劉甲炎和范子英（2013）做法，選取合成控制組中權重最大的兩個省，即福建?。?4.2%）和廣東省（33.3%）進行反事實檢驗。這兩個省權重最大，說明它們的經濟特征與浙江省最為相似，可以假設這兩個省份在窗口期同樣也實施了改革并評估其政策效果④。圖5 和圖6 分別展示了福建省和合成福建省、 廣東省和合成廣東省全要素生產率的動態變動軌跡，可以發現，廣東省和福建省并沒有產生與浙江省同樣的經濟效果， 證明浙江省工業全要素生產率的提升確實是由“畝均論英雄”的實施而非其他偶然因素引起。

圖1 浙江省與合成浙江省的TFP 變動率

圖2 干預前后的MSPE 比值

圖3 去掉浙江省周邊省份的合成圖

圖4 逐步去掉有權重的控制組的合成圖

圖5 福建省與合成福建省的TFP 變動率

圖6 廣東省與合成廣東省的TFP 變動率

四、機制分析

（一）理論分析

通過上述檢驗，本文發現“畝均論英雄”改革顯著提升工業全要素生產率，進一步，本文將通過梳理政策實踐和既有研究 （袁東明和蘭建平，2018；俞林等，2019），定性歸納出以市場化配置資源為導向的“畝均論英雄”改革促進工業TFP 的可能機制（如圖7 所示）。

第一，“畝產效益” 改革有利于形成地方政府配置土地資源的激勵相容機制， 從而促進全要素生產率的提升。 資源配置效率的提高取決于要素的自由流動以及相應的體制環境， 兩個條件缺一不可。在我國地方政府掌握土地資源配置權的背景下，提高對政府有效配置的激勵，能夠降低土地資源錯配所產生的經濟效率損失（楊繼東等，2020），發揮資源配置優化效應。 “畝均論英雄”改革構建了新型政商關系，在地方政府“逐頂競爭”中形成閉環評價機制， 規范了土地資源配置制度， 促進“有為政府”與“有效市場”統一。 政府通過效率激勵引導土地資源配置， 形成企業效率高→畝產效益高→地方要素供給多→規模經濟擴大→發展質量提升的良性循環， 由此推動資源配置向有效率的方向改進。 市場化價格配置資源不僅提高企業和地區收益， 同時也使得整體資源配置效率得到了改善。

圖7 “畝均論英雄”推動高質量發展的機制

第二，“畝均論英雄”推進土地市場化改革，倒逼企業集約發展，實現土地規模經濟，有利于工業全要素生產率提升。 浙江“畝均論英雄”評價體系不以企業規模大小作為配置土地生產要素的標準， 而將畝均工業產值、 畝均稅收等納入用地指標，用“畝均”度量實際生產中有多少要素真正參與生產、發揮作用，以企業畝產效益評估企業單位面積上產出的效率與土地利用的密集程度， 本質上就是要求企業占用最小的土地獲得最大的效益產出。 “畝均論英雄”實質上是土地再開發的市場化激勵政策，能夠盤活企業存量土地，提高存量土地的利用率，有效遏制企業“圈而不用”、“圈多用少”等低效用地行為。

第三，“畝均論英雄” 評價機制能夠促進企業的創新，實現優勝劣汰，有利于提升工業全要素生產率。 浙江省各縣市重視并支持生產效率高的企業，鼓勵和保護創新，完善企業創新的考核機制，引入研發費用占主營業務收入比重、 全員勞動生產率等指標，將科技創新作為企業加分、提檔的重要參考， 實施獎罰分明的差別化要素供給。 2017年，“優先發展”類和“鼓勵提升”類企業用電成本節約24.4 億，諸如此類的政策實施成效釋放了節約用地可節約生產成本的信號， 引導企業通過創新不斷提高畝產效益?？傊?，改革的正向激勵和反向倒逼促進了工業企業全要素生產率提高。

（二）中介效應檢驗

借鑒Baron & Kenny（1986）、溫忠麟和葉寶娟（2014）的做法，本文采取如下步驟對以上機制進行中介效應檢驗。 第一步對模型（2）進行回歸，檢驗“畝均論英雄”對全要素生產率的估計系數是否顯著。 若系數c1顯著為正，則表明該政策顯著促進全要素生產率的提升。第二步對模型（3）進行回歸，分別檢驗該政策對資源配置效應、土地集約效應和企業創新效應的影響，若倍差項系數a1顯著，則表明政策顯著影響中介路徑。第三步對模型（4）進行回歸，將倍差項與機制項同時放入回歸方程，若系數b 顯著，倍差項系數降低或不顯著，則說明政策通過糾正資源錯配、提高土地利用效率、激勵企業創新等路徑對全要素生產率起到促進作用。 遞歸模型如下：

首先， 由于缺乏工業企業間土地配置的微觀數據，在此借鑒陳永偉和胡偉民（2011）、白俊紅和劉宇英（2018）計算資源錯配的方法來估計各省工業用地絕對扭曲系數和相對扭曲系數。 土地價格絕對扭曲系數Dsi=1/（1+TSi）表示工業用地無扭曲時的加成情況，體現土地資源使用的絕對成本。如果土地價格都同比例上升， 那么各省土地相對使用價格保持不變， 土地在全國的配置情況將是不變的。因此，本文在實際計算中使用工業用地相對扭曲系數代替絕對扭曲系數反映土地使用的錯配程度，具體計算公式如下：

其中，si和S 分別為i 省和全國工業用地面積，θi為工業總產值比重，βsi和βs分別為i 省和全國的工業用地作為投入要素的產出彈性，產出彈性通過時變無效性隨機前沿模型計算。相對價格扭曲系數反應各省實際使用土地資源與有效配置的偏離程度， 如果整個經濟中不存在土地扭曲“稅”，那么30 個省的價格相對扭曲系數都是1。si＞1 表示i 省過度使用土地且工業用地的成本較低，si＜1 則表示土地使用不足。 參照白俊紅和劉宇英（2018）的做法，經恒等變形，本文得到土地錯配指數si-1，TSi＞0 表示土地配置不足，TSi＜0 表示土地配置過度。 進一步，我們對解釋變量TSi取絕對值， 該值越大， 代表土地資源錯配程度越嚴重。 本文對中介變量土地錯配指數回歸的預期符號為負，表明改革通過糾正土地資源扭曲錯配、優化配置促進全要素生產率提升。

表3 中介效應檢驗結果

其次，本文借鑒張志輝（2014），通過數據包絡法采用投入導向模型構建一個包絡30 個省作為決策單元（DMUS）計算工業用地相對最優效率的生產前沿面， 用工業用地實際投入與潛在最優投入的比值來衡量工業用地利用效率， 其中涉及的投入產出指標與前文一致。 當土地利用效率處于生產前沿面時，相對效率為1，越接近生產前沿面土地利用效率越高。 最后，我們選取省級層面工業企業發明授權專利件數作為企業創新的代理變量。

實證結果見表3，可以發現模型（2、4、6）中配置扭曲系數顯著為負且通過5%水平的顯著性檢驗，說明政策矯正了土地資源配置的扭曲，提高了要素配置效率；土地利用效率企業創新的系數顯著為正且通過1%水平的顯著性檢驗，表明改革政策對土地利用效率和集約發展的正向影響，從微觀層面促進了企業的創新。 模型（3、5、7）中同時加入中介變量和倍差項，結果顯示配置效率在5%的顯著性水平上顯著為負、土地利用效率在1%顯著性水平上顯著為正、企業創新變量在5%顯著性水平上顯著為正。 綜上，中介效應檢驗結果表明，“畝均論英雄”改革通過糾正資源錯配、提高土地利用效率和促進企業創新等渠道提高了工業全要素生產率。

五、結論與啟示

2020年以來，土地要素市場化配置改革銜枚疾進：1月1日，新修訂的《土地管理法》正式實施， 對土地征收制度做出重大改革；4月9日，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提到“鼓勵盤活存量建設用地， 充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地”；5月18日，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，聚焦要素市場化配置與定價。 政策密集出臺的背后是破除高質量發展體制機制障礙的變革信號。 作為近年來最具代表性的矯正土地資源配置扭曲的地方制度創新，“畝均論英雄” 實踐恰恰體現頂層設計與地方創新之間的微妙勾連， 也為檢驗如何通過優化土地資源配置、 推動經濟高質量發展提供了一個良好的準自然實驗。

本文發現，“畝均論英雄” 改革將要素差別化配置與“畝產效益”緊密結合，通過優化土地資源配置、 提高土地利用效率和倒逼企業創新等路徑顯著促進工業全要素生產率的提升， 推動地區高質量發展。 在新時代國家和地方治理轉型的背景下，本文嘗試透過“畝均論英雄”實踐過程中呈現出的地方政府行為邏輯變化探索行之有效的地方治理創新之路。其一，通過“畝均論英雄”的政策設計，地方政府從“以地謀發展”轉向生產率和創新驅動的新發展模式，但仍然保留了土地對GDP 和財政收入增長的工具性， 體現出在土地制度和財稅體制聯動改革沒有完成的前提下地方政府行為的理性邏輯。其二，地方治理創新需要頂層設計和分層對接，基層地方政府著力于企業“畝產效益”綜合評價和推動企業之間資源市場化配置， 省級政府制定面向縣市的綜合評價規則和標準， 推動區域性資源要素的合理配置。其三，地方政府圍繞制度創新展開的“逐頂競爭”初現端倪，這個“趨好的競爭”發生條件為資源要素差別化配置、更加全面和科學的考核體系、 財權事權進一步匹配構成的強激勵復合策略。

注釋：

①規模以上工業企業綜合評價以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D 經費支出占主營業務收入之比6 項指標為主，評價結果分為4 檔：A 類優先發展、B 類鼓勵提升、C 類監管調控，D 類落后整治。

②據浙江省商務廳、經濟和信息化廳數據，從2013年到2018年， 規模以上工業企業畝均稅收由12.6 萬元增至28 萬元，畝均增加值由85.8 萬元增至104.7 萬元。

③因限于篇幅， 未報告陜西省和四川省合成結果，如有需要，可向作者索取。

④其他省市借鑒浙江做法開展的“畝均論英雄”改革開始的時間點都晚于本文樣本窗口期，并且是省份內的部分城市先行試點，還沒有在全省層面推廣，因此可以作為安慰劑檢驗的對照組。