清末民初我國警察和近代衛生防疫研究

周依苒

摘 要：清末，近代公共衛生行政與近代警察制度的建立相伴而生，衛生防疫是近代公共衛生行政的重要內容，建立公共衛生防疫體系是衡量一個國家文明發展程度和是否進入現代化的重要特征之一。從清末至北洋政府時期，警察在衛生防疫工作方面發揮了重要作用。但建警初期警察職能龐雜，受社會環境影響，疫病管控效能受之局限。我們應遵循警察職能發展的規律，廓清警察職能的界限，使之更好發揮國之利器的社會功能。

關鍵詞：警察;清末明初;近代防疫

中圖分類號：D035? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2021）12-0049-05

近年來，衛生防疫史的研究引起了我國相關專家學者的關注。通過中國知網（CNKI）學術期刊全文數據庫進行主題檢索，輸入“近代 防疫”的所有文獻，總數為295篇，從計量可視化分析結果中總體趨勢分析來看，2000年之前罕有此主題研究，2003年進入第一個發文高峰期，原因與2003年席卷全國的“非典”關系密切。隨后，關于此方面的研究總體呈現上升趨勢，2012年達到最高峰，年發表論文三十余篇。從主題分布情況來看，多從民國史、傳染病史、社會醫療史視野下研究，對防疫主體的研究較少，即使文中有涉及，也以“政府”或““當局”這類字眼出現，很少有以近代警察作為防疫主體的角度去研究的，多是在介紹近代防疫體系之時，對防疫機構和主體一提而過。本文嘗試以近代警察史研究的視角，對近代衛生防疫體系的建立與近代警察的建立進行相關性研究。

中國曾被西方學者稱為“災荒之國度”，洪水、干旱等自然災害過后帶來諸如鼠疫天花、水源污染等次生災害，特別是瘟疫的流行使得政府和民眾苦不堪言。古代中國以其零散和略顯淺薄的衛生防疫意識來應對疫病的流行，通常以基層社會的自我施救為主。但近代疫情頻發，疫病防控也變得日趨復雜，傳統的建立在經驗基礎上帶有一定迷信色彩的民間自我防疫措施已逐漸無法發揮其功能。當時中國有數十萬人備受肉體和精神雙重折磨，卻不懂科學醫治之法，竟多將染疫斃命歸于“鬼也、命也、妖也、劫也”。{1}民眾對防疫茫然無知。建立由國家和政府主導的系統的衛生防疫體系顯得尤為迫切。

一、近代警察衛生防疫行政之緣起

鴉片戰爭后，中國固步自封的大門被西方列強的洋槍大炮打開。鼠疫霍亂等疫病災害與當時國內的混亂政局和頻發的各種自然災害錯綜交雜，不斷加劇社會矛盾和時代危機。中國進入內憂外患之“數千年未有之大變局”。國人從西方列強占領的租界首次認識了西方警察制度。1898年甲午戰爭之后，清廷歷經“庚子事變”，為救國圖存，被迫宣布預備立憲，警察制度就是新政下西學東漸的重要產物之一。而近代衛生防疫行政最早就是隸屬于警察機構。整個清末民初時期衛生防疫工作的執行，“大部分附屬于警務行政之下”。{2}

1902年，袁世凱在天津巡警所內創辦衛生行政，此舉拉開了中國地方政府施行衛生行政的帷幕。光緒三十一年（1905年），清政府設巡警部，內設有五司十六科，在借鑒日本等國國家衛生行政的基礎上，在警保司下設四科，其中第二科為衛生科，主要負責清道、檢疫計劃及審定一切衛生保健章程。1906年，清廷五大臣在歐美日本等國家考察半年回京后，呈上奏請改訂官職為立憲基礎折，民政部在原巡警部基礎上擴大而成，{3}衛生科升格為衛生司。這也標志著全國衛生行政的開始。地方上巡警道下設衛生科，盡管這一時期各省警政發展不均衡，但衛生防疫職能在巡警道和地方行政長官的共同推進下，逐步也得到統一。1910-1911年，我國東北地區發生了鼠疫。之后疫情如洪水決堤般蔓延開來，不僅橫掃東北平原，而且波及河北、山東等地，危及京津。這在一定程度上推動了清政府在茍延殘喘之際對衛生防疫的重視。清政府耗銀1000余萬兩，設立了民政部防疫局、京師衛生警察隊和奉天萬國鼠疫研究會等來抗擊疫病。

1911年，中華民國成立后，對中央政府機構進行調整，建立中央警政管理機關內務部，警務局和衛生局分別隸屬內務部，但由于南京臨時政府民族資產階級的軟弱性和妥協性，其警政建設也帶有明顯的歷史局限性，南京臨時政府警政建設歷時不到三個月就落入了北洋軍閥袁世凱及其幫兇趙秉志的手中，警政隨著南京國民政府的夭折而中途夭折。袁世凱在竊取辛亥革命成果，爬上臨時大總統的寶座后，就著手策劃“劃一警政”。袁世凱當政期間，警政整頓以清末警政為基礎，大部分警政制度是清末警政的延續及發展。1912-1918年，各省警政機構逐步統一，各省相繼設置省區警務處、省會警察廳、商埠警察廳及各地方警察機構（非商埠城市設立的警察機構）。其下都設置有“衛生科”，盡管名稱和具體職能不盡相同，但都承擔了防疫義務。如山西省會警察廳，下設兩室四科，即包含衛生科。商埠警察廳以煙臺警察廳為例，下設四科一處，即包含衛生科。地方警察局在北洋政府時期數量有限，據統計全國不超過15個，但也都有衛生科這一機構。如哈爾濱臨時警察總局設四科一處，其中就包括衛生科。{4}縣級警察機構以直隸為例，下設四股，其中第四股承辦醫務、保健、醫生、防疫等業務。{5}直至北洋政府統治結束，衛生機構的設置和職權沒有再發生變化。南京國民政府成立之后，衛生行政逐步從警察機構中消弱直至脫離。

二、清末民初警察衛生防疫之舉措

在衛生行政職能中，因疫病直接威脅到民眾生命，防疫便成為衛生行政的中心。而衛生防疫被設立在警察部門，也意味著衛生防疫屬于警察的職能范圍，與警察權密切相關，防疫由消極內斂的個人行為轉變成了積極主動的國家行政介入的公權利，被賦予了國家強制干預的色彩。可以說，從清末到南京國民政府成立之前，警察是一系列防疫舉措的重要制定者，也一直在充當政府當局防疫舉措最直接、最主要的執行人。清末《違警律》和民國《違警罰法》以立法的形式明確賦予了警察對地方衛生事務的行政管理職權及對違反衛生防疫行為予以處罰的權力。清末民初時期警察衛生防疫主要舉措概括如下：

（一）防疫立法

警察當局在衛生行政中把立法工作置于近代衛生現代化之首。其中不乏防疫立法。清末京師內外城巡警總廳制定頒布一些單行公共衛生法規，并通行于全國。主要有：《廳區救急藥品使用法》《預防時疫清潔規則》《衛生處化驗所章程》《管理種痘規則》等。直隸警務處也頒行有一些防疫法規，并在局部區域推行。如《天津衛生總局現行章程》《大沽查船驗疫章程》《預防傳染病章程》等。1916年北洋政府內務部頒布《傳染病預防條例》，隨后又相繼頒發了一系列防疫實施細則。如《清潔方法消毒方法》《檢疫委員設置規則》《防疫人員獎懲及恤金條例》等。這些衛生法規中涉及防疫的內容，從疫情報告到強制消毒，從居民個人的強制性衛生消毒到公共場所的強制性消毒，從強制性檢驗隔離到預防接種及醫療救治，無所不包，無所不有。防疫立法為近代衛生防疫體系的建立奠定了基本構架，是各項防疫舉措的立法基礎和依據。

（二）宣傳督導

疫病之所以在人群中快速傳播擴散，除受環境因素制約外，跟人們的衛生觀念、衛生習慣和衛生行為有極大關聯。而傳統中國社會民眾普遍缺乏衛生觀念。為提高人們對疫病的認識，警察通常通過通俗易懂的白話文文字、形象生動的圖片等形式，張貼布告，刊發報紙等進行輿論宣傳，向民眾傳播各種現代化防疫觀念和方式。并不時出示告示，提醒督促民眾及時清理垃圾，打掃廁所，滅蠅滅鼠，注意預防時疫。這種輿論宣傳造勢潛移默化地改變民眾衛生習慣，使得近現代衛生防疫觀念在民眾中得以根植，減緩了民眾對現代衛生行為的抵觸，一定程度上減少了民眾發生疫病的機會，保護了民眾生命健康和安全，同時也減輕了當局在衛生行政上的負擔。

（三）日常預防

清末民初各類疫情泛濫，政府為預防疫情，依靠警察力量，通過管理糞業、清道以至飲水問題來規范衛生行為，通過對日常環境衛生的清潔，減少了傳染病源頭。警察被要求每天分班巡邏于區屬街道，對違反衛生規則的行為，或阻礙衛生行政之事，予以干涉制止及處罰。京師警察廳在疫病易發季節，會在主干道潑灑防疫藥水，并向各警察區署發放防疫藥物備用，遇民眾患有疫病，及時施放。為預防疫病發生，警察還會定期協助強制預防接種。1918年3月19日《益世報》刊登，“天津警察廳廳長楊敬林，以邇來時設流行，天花最易發生，惟恐各處窩鋪災民、幼童，患染是癥，日昨派員會同防疫處醫士，前往各窩鋪查驗，凡有未種痘之幼童，一律令其種痘云”。{6}對疫病的日常預防，反映出當局試圖把疫病防控由個人防疫義務逐步轉變為國家性、強制性、整體性的活動。

（四）疫情報告

依據疫情報告制度規定，各地方警局、自治團體均派出了由醫生、警察等人員構成的檢疫隊伍，挨家挨戶進行檢疫。如若發現疫病應及時報告，并由各警察蜀派人立即送醫隔離。同時要求任何人發現疫病患者都必須報告，否則受罰。醫生在接診過程中，如若發現疫病患者或疑似疫病患者，除抓緊醫治外，還應立即向所屬地警察機構報告。如京師警察廳責令“患病人之家長亦應隨時報告，萬不可延遲隱匿，貽患他人”。{7}

（五）阻斷交通

為防止疫情擴散，當局采取了阻斷交通的舉措。在東北鼠疫爆發初期，清政府下令“將京津火車一律停止，免致蔓延”，{8}至此關內外的鐵路交通完全斷絕。除了鐵路外，各地區在疫情嚴重之時也都采取了阻斷交通措施，由陸軍和警察共同駐守城鄉出入要道，除了運糧車輛、穿制服的陸軍與警察和官府的公差人員外，一律禁止出入。{9}東北鼠疫期間，鐵嶺警局“諭飭北分區巡警凡有法庫來鐵之人一律不準放行以免傳染”。{10}開原出示禁絕交通的告示，“暫將西門往來行人車輛一律禁止”，勸令人民配合防疫。{11}在疫病蔓延之時，適時阻斷交通，確實在一定程度上起到了扼止疫病快速傳播的作用。

（六）檢疫隔離

在疫情爆發時期，警察身穿特制的防疫服裝，深入到大街小巷，挨家挨戶，把疫病患者或疑似患者統一帶進臨時設立的隔離室，采取強制檢驗隔離、強制消毒等防疫記錯。東北鼠疫時期，營口巡警總局議定天津、大沽、煙臺、登州、龍口、秦皇島為有疫港口，從疫區港口駛來船只均需在指定地點停泊等待檢疫，船員及旅客均需進入留驗所留驗7天，船上如有貨物，貨物需消毒方可放行，船上的人未經允許不許登岸，侯醫官隨時上船檢疫，檢疫無礙后方可放行。如果在船上驗有染疫病患者，應立即將疫患者送指定病院，并將其同船所有人送到隔離所，并立即對該船進行全部消毒，過7日后才可放行。{12}又如當時北京有疫病，一名人力車夫在大街上吐血死亡，所管區署立即向京師警察廳報告，通知京師傳染病醫院及時前去取血檢驗，并未驗出疫菌，但所管區署警察謹慎行事，還是將與此車夫有密切接觸的的數十人送往留置所隔離留觀。{13}針對疫病的檢驗隔離措施，在疫病爆發時期得到普遍施行，對于遏制疫病的進一步流行發揮了有效作用。

除以上防控舉措以外，警察還附有限制或禁止群眾集會、勒令商鋪關門停業、強制消毒、焚燒疫尸、清理穢物等防控舉措，在此不再一一贅述。

三、衛生防疫行政開端與封建帝國尾聲交錯之遺憾

近代衛生防疫體制同近代警察制度一樣，都是“舶來品”。其建立皆是在清政府力求挽救危機，實行新政的背景之下，在一定程度上加快了中國社會向近代化邁進的步伐，反映了國家權力向民眾生活的不斷延伸，使得近代中國公共衛生得以改善，對當時疫病的控制也起到了舉足輕重的作用。震驚中外的東北鼠疫在當時中國醫療條件和技術極其落后的情況下，不到四個月即被有效控制，雖是當局各方努力之合力，這其中自然也有警察防疫的一份不可估量之功勞。

但在當時的社會環境下，其發揮效能的局限性也是顯而易見的。雖制定有疫病報告，強制隔離、強制消毒等具體舉措，然實施起來舉步維艱，民眾衛生意識淡薄，遇有警察采取防疫舉措時，不配合甚至有抵觸心理，醫生責任心不強，發現疫病病人也很少主動上報。1921年，東北第二次鼠疫大流行期間，由于隔離沒有嚴格執行，“逃跑成為常事，死亡也更加嚴重，呼倫幾乎成為一座空城，一座死城”。{14}近代衛生防疫的引入與彼時封建帝國尾聲相交錯，在我們看到一系列令人驚喜的現代化防疫理念和舉措的同時，也給帶來了深深的遺憾。究其原因，自然是多方位多角度的。

首先，我國警政設立之初，警察機構集戶籍、治安、城建、衛生等多功能為一體，職能繁雜，衛生防疫行政僅是警察職能之一，并沒有獨立編制的衛生警察。警察職能過于綜合化，只會消減警察本有的治安管理職能，而且在實際運行過程中往往出現職權不明、效率低下等問題。

其次，警察創建初期素質之低與衛生防疫行政之專業性不相匹配，以致“衛生機關……所任警察官佐無衛生知識，不知其職責所在，故二十五年間不見絲毫進步也加之。{15}加之，警察隊伍腐敗不堪，防疫甚至成為一些警察借機斂財之良機。警察以防疫為借口對商販進行敲詐勒索，“每逢商鋪開門營業之，即詐稱時疫發現，禁止營業，如給洋元，便準許營業，否則棍打之或飭令關門之”。{16}

再次，衛生防疫立法也過于突兀，與當時社會基礎脫節嚴重。當時雖然當局頒布大量衛生防疫法規法令，但多是直接翻譯日本法規，與中國國情并不相符。同時，衛生防疫立法和執行都是由警察機構來履行，缺乏有效監督機制。防疫法規的執行往往不了了之。法規立而不行是當時普遍現象。

另外，當時衛生防疫資源的分布也嚴重不均衡。本文引用的史料，也大部源于京津冀、東三省及各大城市，罕有其他地區及偏僻之地警察防疫記載。在諸如京津冀、東三省等地，因在當局政權所在地或臨近政權所在地，其疫病管控好壞與否，直接影響當局政權安危，所以政府投入較多，防疫舉措相對容易執行。而在一些貧窮落后，交通不便之地，尤其是農村，由于警力不足，交通不便，加之政府經費有限，防疫舉措往往很難涉及這些地區，對于以農村小型“蜂窩”型社會結構為主的傳統中國而言，農村地區是整個中國社會的基礎，農村防疫舉措無法落實，勢必影響防疫整體效能的發揮。

當然，影響防疫舉措的最大障礙在于當時西方列強對我國虎視眈眈，國內當局政權更迭頻繁，政府昏聵腐敗，1912-1926年的北洋政權就經歷了48次內閣變化，{17}使得防疫舉措的實施缺乏安定的政治環境。加之，軍閥混戰連連，嚴重破壞了民眾正常生產和生活秩序，致使民不聊生，軍隊和難民因生活所迫大規模流動，流離失所，居住環境和衛生條件惡劣，是要生計還是要衛生，往往使民眾兩難。看似完善可行的防疫舉措，在執行過程中必然會步履維艱，難以最終落到實處。

四、結語

晚清以來，中國傳統社會發生了巨大變革，傳統的治安模式保甲、團練制度已發生功能性式微。力圖存亡的清政府不得不革故鼎新，仿效西方建立近代治理機制，以此為依托來收復因社會變遷而分散的社會權利，完善國家對分散的社會暴力機制的壟斷。而近代警政的建立是加強政府行政滲透能力的最佳選擇。中國近代警政一經建立，就“集萬千寵愛于一身”，眾多現代行政功能諸如衛生、治安、司法、戶口、消防、建筑、風俗、營業、出版等被同時賦予警察這一新興職業，以致警察成為一個綜合性實體，而無暇專注與其維護社會治安秩序，預防和打擊犯罪主業。當然，根據能量守恒定律，由于警察職能的過于分散，其在衛生防疫方面的功能也勢必無法正常發揮。好在，警察機構兼管衛生防疫職能僅是建警初期國家近代化過程中的一個短暫的過渡階段。南京國民政府成立以后，衛生機構逐漸脫離警察機構，成立專職衛生部門。不同的歷史時期，不同的國情下，警察職能的重心也在發生轉變，近代警察職能經歷了“階級控制”到“犯罪控制”再到“國家公器”的歷史發展階段，我們應遵循警察職能發展的規律，廓清警察職能的界限，使之更好發揮公之利器的社會功能。

（注：這一時期，由于政權更迭頻繁，從中央到地方警察機構的組織和名稱也變化頻繁。為便于讀者閱讀，本文用警察機構和警察來統稱不同時期的組織和人員名稱。）

注 釋：

{1}論風水鬼神皆為中華之錮蔽[N].申報，1895-09-11（02）.

{2}申報年鑒[M].申報年鑒社編，1933.95.

{3}{4}{5}韓延龍、蘇亦工.中國近代警察史[M].北京：社會科學文獻出版社，1999.72-73，393，395.

{6}幼童皆須種痘[M].益世報，1918-3-20（01）.

{7}京師警察廳布告[N].晨報，1918-1-15（06）.

{8}宣統政紀.卷47清實錄（第60冊）[M].北京：中華書局，1987.841.

{9}遮斷交通之措置[M].東三省疫事報告書（下冊）.1911，2（04），12-13.

{10}隔斷法庫交通[N].盛京時報，1910-12-26（05）.

{11}禁絕交通示諭照錄[N].盛京時報，1911-01-16（05）.

{12}水陸檢疫之措置[M].東三省疫事報告書（下冊），1911，2（08）：43-44.

{13}警廳防疫認真[N].晨報，1918-03-27（06）.

{14}張琳.民國時期東北地區疫災流行與公共衛生意識的變遷研究[D].武漢：華中師范大學，2016.

{15}伍連德.中國公共衛生之經費問題[J].朱實彝譯.中華醫學雜志，1929，15（04）：352.

{16}秦亞歐.盛京時報.（長春資料選編民國卷1920-1921）[M].長春：長春出版社，2012.98.

{17}錢實甫.北洋政府職官年表[M].上海：華東師范大學出版社，1991.201-204.

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〔3〕韓廷龍.中國近代警察制度[M].北京：中國人民公安大學出版社，1993.

〔4〕焦潤明.清末中國大規模防疫法規建設之濫觴[J].晉陽學刊，2019（01）.

〔5〕費正清.劍橋中國晩清史（下）[M].北京：中國社會科學出版社，1993.

〔6〕（日）飯島涉.霍甜流斤與東亞的防疫體制——香港、上海、橫濱1919年[M].上海：華東師范大學出版社，1997.

〔7〕韓延龍，蘇亦工，等.中國近代警察史[M].北京：社會科學文獻出版社，1999.

〔8〕鄧云特.中國救荒史[M].上海：上海書店，1983.

〔9〕鄧鐵濤.中國防疫史[M].廣西：廣西科學技術出版社，2006.

〔10〕丁芮.北洋政府時期北京警察對傳染病的管控[J].公安學研究，2019（03）.

〔11〕余新忠.晚清的衛生行政與近代身體的形成——以衛生防疫為中心[J].清史研究，2011（03）.

（責任編輯 賽漢其其格）

Chinese Police and Modern Epidemic Prevention in the Late Qing Dynasty and the Early Republic of China

ZHOU Yi-ran

（Henan Police College， ZhengZhou 450046， China）

Abstract： At the end of the Qing Dynasty， the modern public health administration and the establishment of the modern police system came together. The health and epidemic prevention is an important part of the modern public health administration. The establishment of the public health and epidemic prevention system is one of the important characteristics to measure the development of a country's civilization and whether it has entered the modernization. From the late Qing Dynasty to the Beiyang government， the police played an immeasurable role in the work of health and epidemic prevention. However， in the early stage of police construction， the functions of the police were complex， affected by the social environment， and the efficiency of disease control was limited. We should follow the law of the development of police function， clarify the boundary of police function， and make it better play the social function of national weapon.

Keywords： Police; Late Qing Dynasty and Early Republic of China; Epidemic Prevention