鄉村振興視域下農村突發公共事件的法治保障

黨振興，向知雨

（1.甘肅省岷縣人民法院, 甘肅 定西 748400；2.湖南師范大學，湖南 長沙 410138）

引言

2018年9月26日，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，①參見 中華人民共和國中央人民政府網站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325534.htm,瀏覽日期：2020年12月20日。全面闡述了實施鄉村振興戰略的總體規劃，為推動鄉村振興和國家治理體系現代化建設指明了航標。突發公共事件的應對是鄉村治理現代化建設中對政府要求最高，與民眾生命財產安全最為緊要的一項工作。突發公共事件由于其不可預見性、臨時突發性、嚴重危害性，對政府臨時性應急處置能力是一種嚴峻的考驗，同時危及普通民眾人身健康和財產安全，以及社會公共秩序的健康發展，一旦沒有正確的應對處置，就會形成更大的損害后果。突發公共事件應急處置過程中充分發動并協調社會力量的參與，是應對突發公共事件的有效方法之一[1]通過法律規范、行政措施約束等一系列手段，依法有序地對突發事件所造成的危害后果做好防范、處置，才能盡可能減少損失。探究鄉村振興戰略下，法治在應對農村重大突發公共事件防控中的價值和路徑，發揮法治的保障性作用，在法治的框架內，整合各種力量，才能實現依法防控、處置突發公共事件，實現公共利益維護和公民個人私權利保障衡平之目的。

一、考察：鄉村治理中重大突發公共事件之特征辨析

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。[2]重大突發公共事件的特征包括：一是臨時突發性。公共突發事件的發生，往往提前沒有征兆的突然發生，或者出現的現象不容易被發覺，并迅速發展變化，人力在一定程度上難以及時控制。二是利益公共性。突發事件一旦在某一特定區域內爆發，就會對該區域內所有個體產生影響，包括個人權利、社會秩序等。如果不能及時有效處置，就會出現個人健康受到威脅，財產受到損失和社會秩序混亂，甚至產生次生危害，形成更大的損失。三是損害后果的嚴重性和緊迫性。此類事件涉及面廣，必須借助國家和政府的公權力緊急調度全社會人力、物力采取有效措施及時處置，才能化解危機。四是影響的全局性。突發公共事件對一定區域內的人和財產都會造成嚴重損害和巨大的影響，關系到全社會的整體安全和全局利益，需要采取緊急應對措施，方能減少損失、處置災情。五是行政決策的非程序性。緊急狀態需要緊急處置，面對重大突發公共事件，政府應在基本法治原則保障的基礎上啟動緊急管理模式，社會進入高級別的應急響應狀態。

二、檢視：我國重大突發公共事件法治保障中存在的問題

我國近幾年來在重大突發公共事件立法、法治保障上均取得了一定效果，成熟的運用法律手段控制了類似于非典病毒疫情等重大突發公共衛生事件，[3]制定了諸如《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發公共事件總體應急預案》《中華人民共和國突發公共事件應對法》等規范性法律法規，為正確有效處置突發公共事件奠定了基礎。但整體上分析我國公共突發事件應急管理體系和相關法律法規，仍然存在著對公權力規范、危機處置的長效機制規定等不足問題。細細研讀，尚存在幾個方面的問題。

（一）現有法律制度原則性規定較多，但具體實施細則缺失，制度適用存在混亂[4]

關于重大突發公共事件的規定，我國現有的法律規范以2007年全國人大常務委員會通過的《中華人民共和國突發公共事件應對法》為主體，同時也先后制定了諸多法律規范，如《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發公共事件總體應急預案》《重大動物疫情應急條例》《國家自然災害救助應急預案》等等，但這些規定相對原則，配套措施較少，部分內容缺乏一致性和延續性。如2013年6月修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》共九章八十條，但全文從總則部分到具體傳染病的醫療救治分項，整部法律規定了傳染病的發現、控制、救治要符合治理要求和標準，以及處置時應采取相應措施，但對具體的標準、措施、程序的規定均較為粗糙，沒有具體細化性規定。再如該法第六十一條第二款規定：“地方各級人民政府應當保障城市社區、農村基層傳染病預防工作的經費。”但經費保障的主體，如何進行經費保障等均尚未明確。同時，缺乏特殊時期行政權運作的明確程序規范，使危機處置工作中各項工作依法規范化推進尚難以完全實現，突發事件的法律保障基礎和成效有待明確和加強。

（二）突發公共事件處置的常設性應急機構設置及運轉程序的法律規定缺失

我國廣大農村地廣人稀，經濟文化、醫療水平、政府服務能力等較為落后，集多種職能于一身的鄉鎮一級政府在面對重大突發公共事件的應急處置過程中，無論資源配置、業務能力、經費保障等各個方面均存在嚴重供給不足。重大突發公共事件的有效處置，需要全社會共同協作、資源的宏觀調配、資金的大力保障。這就需要一個能夠統一協調，有效統籌各個部門工作進度的應急處置常設性機構，確保工作順利開展。為了有效應對突發公共事件，我國在2018年成立了國家應急管理部，對應急管理的部分力量進行了整合，但這在鄉鎮層級尚未涉及該項改革，使廣大農村沒有關于應急處置工作的專門機構，各項工作推進緩慢。縱觀地方政府突發公共事件應急組織體系，依然還存在著不同程度的缺陷。[5]保障應急職能在法治框架下慢慢步入正規，有效處理、應對農村突發公共事件，成為政府在推進市域治理現代化過程中一個需要長期研究的內容。

（三）突發公共事件中行政權力的行使沒有明確的法律依據

為了有效應對突發公共事件，《中華人民共和國突發公共事件應對法》等法律規范對突發公共事件中緊急狀態下行政權力的授予、行使等內容進行了規定，但立法機構長期受“宜粗不宜細”“太細容易固化行政權”“注重地域差異”等立法原則的影響，這些規定均原則性、靈活性富余，而細致性、規范性不足。對危機狀態下應急權力的具體行使機構、授予范圍、具體的運行程序等均未作出細則性規定，導致具體性法律授權很難實現依法有序運轉，且實效性較差。缺乏法律的預先規范，必然導致具體應急處置工作的無序和行政權運行中極易招致公眾的質疑。我們應當對緊急狀態的認定、緊急狀態權的實體內容和運行程序、公民權利的保障和救濟等作出統一細致的規定，起到細化落實憲法和統帥其他專項危機治理立法的作用。[6]

（四）傳統公權力面前一味強調“犧牲小我”的儒家思想，使公民私權利保障制度缺失

面對公共應急事件，為了保護公共法益，以犧牲較小的個體利益換取較大的公共利益，如捐錢捐物、進行自我隔離、個人信息的收集等，這種為了維護社會公共利益，損害個人人身財產權利的行為是有明確法律規定的，也符合中華民族傳統美德。但具體實踐中，關于公民哪些個人權利應當被克減、可以被限制，個人權利被不當侵害時如何尋求救濟等等，這些基本問題的解決，現有的相關法律規范、規章制度鮮有涉及，成了“說不清道不明”的空白場域，使犧牲公民個人權利一度被絕對化，容易引起輿論風波，影響突發事件處置過程中公權力的行使。公民權利的克減一要注意克減的主體、情形及具體權利，二要注意克減的依據。[7]

（五）個體自發救援行為體現了困難面前互幫互助的傳統美德，但缺乏制度規范和引導

民間救援力量人數龐大，作為國家救援的輔助，如果能規范引導，其對于突發災害的救援能事半功倍，彌補國家救援力量之不足，但如果缺乏規范性指導，反而會給救援工作“添堵”。例如汶川大地震發生之后，由于缺乏及時有效地信息宣傳，缺乏政府的正面組織和引導，短時間之內通往震中的各條道路就被來自各方民間救援力量堵的水泄不通，都急于到達震中施救，但皆被“卡殼”在行進途中，政府的救援力量也無法順利集結，導致規模化的救援行動一度被延誤，一定程度上影響了救援工作的及時性開展。新冠疫情爆發期間也出現了類似問題，為了疫情防控，有效隔斷疫情傳染源，部分地方民眾自發采取挖路斷橋、封門堵窗等極端措施，一定范圍內起到了防控疫情之目的，但也導致緊急情況下包括救護車輛、警用車輛、救援物資運輸車輛等特種和緊急車輛的無法順利通行，大量應急物資被阻擋在外，無法及時運輸和發放，形成民眾更大的恐慌。

三、規范：重大突發公共事件法治保障的基本原則

當重大公共事件突發，行政權的運行更應遵守基本的法律原則，高效規范的應對危機、處置應急事件。行政權的運作依法進行、取信于民，民眾才會積極配合并主動參與到突發公共事件的處置之中。

1.依法行政原則。依法治國、依法行政是公權力運轉的基本要求，任何狀態下行政權的行使都應限制在憲法、行政法等法律法規授權的范圍內，如果背離法治的軌道，就會失信于民，政府的應急處置權也可能被濫用。這不僅不能有效應對突發的緊急事件，還會造成消極的后果，給公民的權利和社會穩定產生不應有的損害。

2.措施適度原則。面對重大突發公共事件，政府采取的任何一個錯誤的決定都有可能給公眾安全和社會秩序雪上加霜，造成更大的民眾恐慌。公權力應依法實施，確保行政權力的行使在法律允許的適當范圍內。應對危機要措施得當，對公民權利的限制或侵犯要符合適度原則。

3.科學處置原則。眾多重大突發公共事件，一旦爆發，因為其領域的特殊性，在救援及防控處置時，都具有很強的科學性，科學規范化操作，才能有效處置突發事件。常規的政府救援模式，不僅無法應對危機，還可能會使危機進一步惡化，天津港“8·12天津濱海新區爆炸事故”中救災人員大規模的傷亡案例就是血的警示。①據騰訊新聞報道，截至2015年9月11日下午3時，“8·12天津濱海新區爆炸事故” 遇難者總人數165人，其中公安消防人員24人，天津港消防人員75人，民警11人，其他人員55人。失聯者人數為8人，其中天津港消防人員5人，其他人員3人。因此，應對重大突發公共事件時，應當充分考慮不同突發事件的各自特點，做好風險評估，配備相應的專業性人才，進行危機處置或進行專業化應對的指導，以達到更好的防控、處置效果。

4.權利保障原則。重大突發公共事件面前，為了積極、快速、有效的處理和控制重大突發事件造成的危機，政府可以采取極端措施限制公民個人權利，來保護更大的社會公共利益和維持危機下的社會秩序。但不管面對何種危機，采取何種緊急措施，政府需要保障諸如公民的健康權、人身安全等最基本的權利，這是現代法治和民主的基礎，也是重大突發事件應急處置的一個正當且合理的出發點。

5.權力集中原則。對重大突發公共事件的處理，需要政府各部門的通力協作，法律要賦予重大突發公共事件應急處理機構相對集中的行政權力，確保及時調度各方救援力量、快速分發應急救援物資，甚至是臨時性的交通管制、區域封鎖等。災難之下，必須當機立斷，應當建立以中央為中心，地方各部門為基本單位的應急處置工作體系，保證分工明確、權責統一、高效運轉的管理模式。

6.權力制約原則。處于重大突發公共事件爆發的特殊時期，行政權力較之一般情況更需要具有強烈的集權性和擴張性，只有這樣，才能合理調配資源，對緊急出現的重大突發公共事件進行有效的處置。但即使是重大突發公共事件爆發的特殊時期，行政權力也同樣需要制約，使其符合最基本的行政法治原則，且做到依法授權，否則就有可能會發生權力濫用的危險。

7.行政應急原則。是指在緊急情況下，為了保障重大社會公共利益和公民權利，維護社會秩序，在法治建設相對滯后的情況下，政府在法律授權范圍內，可采取相應的行政應急措施，以更好地臨時應對突發危機，及時有效的處置重大突發公共事件。

四、進路：多維度完善農村突發公共事件防控中法治保障的路徑

我國廣大農村地廣人稀、資源不均，在應對重大突發公共事件中力量相對薄弱，需要舉全社會之力，在國家層面和上級政府的統籌推進下，在法律授權的范圍內，通過立法及行政法、民法、刑法等各方法治保障力量的綜合運用，方能實現有條不紊、規范有效的應對突發公共事件。

（一）立法層面：完善法律法規制度體系，用科學規范的法律法規應對重大突發公共事件[8]

關于突發公共事件的應急處置，我國法律體系尚不完備，大部分僅有原則性規定，沒有實施細則的配套。面對突發公共事件，各級行政部門不敢逾越紅線、靈活處置，不能發揮出制度規范的導向作用。如《中華人民共和國突發事件應對法》規定應急處置與救援的第四章第五十二條，該條規定了人民政府必要時對應急救援設備、設施、場地等物資的征用權力，對如何操作，規定尚不完善。目前我國對突發公共事件下之行政權行使的規定尚不完善，沒有明確的細致性程序方面的規定，在具體修改完善的過程中應以憲法中應急條款的規定為圓點，準確界定突發公共事件應急處置的程序、行政權力行使、監督管理、社會救助等方面的內容，以及與重大突發公共事件相關的違法行為打擊、矛盾糾紛化解、救濟機制的建設、市域社會治理等體系建構，為突發事件的應對提供理論基礎和有效制度支持。

（二）行政法層面：發揮行政職能，完善行政征收征用、強制隔離等行政執法程序

我國的行政應急法是以應急行政行為作為調整對象，為政府防范和應對突發事件的活動提供合法性。[9]要發揮行政法對行政權指引、規范、監督的價值導向作用，防止行政權力違法或被濫用，配合“三治”結合的社會治理體系建設，①十九大報告提出：“加強農村基層工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”十九屆四中全會提出：構建基層社會治理新格局。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。為推進突發公共事件的有效應對提供公權力救濟供給。

1.規范征收征用制度的行使。在征收征用的利益博弈中，最強勢的是公共利益，最弱勢的是公民利益。[10]面對公民利益保護與公共利益維護之間的沖突，完善征收征用的相關行政法規，不僅能保障突發公共事件處置中征收征用工作合法有序進行，提升行政行為的公信力，實現應急救援物資及時到位，全民上下一心共同應對突發公共事件，也能避免公權力對公民合法財產權利的不當侵害，保護公民個人的切實利益。

2.規范化的運用行政強制隔離措施。在處置非典、新冠疫情等突發公共衛生事件的過程中，強制隔離措施作為切斷傳染途徑，控制疫情最原始也是最為有效的措施之一，起到了舉足輕重的作用。通過突發事件應對法、行政法等法律規范明確規定公安機關、醫療機構、社區，以及其他被授權的部門和社會組織實施強制性隔離措施及實施程序，能夠有效防控、應對突發疫情。通過法律法規依法規范強制隔離制度的實施，減少權利、公權力和私權利之間的法益沖突，能規范行政行為、聚合人心，使廣大民眾團結起來，積極參與公共突發事件的處置。

3.推進市域治理現代化，穩定市場經濟，保障危機應對的經濟基礎和社會基礎。面對鄉村公共事件突發，政府在行政權行使方面要加大法治保障和政策支持力度，及時有效推進企業復工復產，穩定市場經濟秩序。在政府履職、服務協調層面，要加強法律的穩定性和政策支持力度，優化政府在市場監督管理過程中的服務審批流程。通過稅收傾斜、利息減免、成本補貼、節能減排支持等措施，為企業減負，優化市場經濟體制下企業營商環境，推進市域治理現代化。

（三） 刑事層面：嚴厲打擊中推進社會治理，維護社會秩序

刑法是最嚴厲的社會治理手段，通過刑罰從嚴從快的打擊涉及突發公共事件期間的各類違法犯罪活動，能維護災區社會公共秩序和市場經濟秩序的正常化，為有效應對農村突發公共事件提供基礎。

1.嚴厲打擊突發公共事件期間的違法犯罪行為。在公共事件突發時期，各種矛盾糾紛會不斷被放大、惡化，利益糾葛復雜交織。如果牽涉其中的違法犯罪行為不能得到及時有效懲處、制止，民心就會不穩，社會就會混亂，危及公共安全和社會治理。通過嚴厲打擊違法犯罪活動，維護正常的社會公共秩序，為突發事件的有效應對提供法治保障，才能從源頭上最大化消減民憤和民怨，穩定民心。同時，通過突發事件中違法犯罪活動的及時打擊懲處，可以樹立政府公信和司法權威，警示、規范、評價和指引其他民眾的社會行為。

2.提升法治權威，依法進行從嚴從重懲處。依托最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》等應急期間的法律法規，輔之以《刑法》《傳染病防治法》《食品衛生法》《突發事件應對法》等，通過這些法律規范共同應對突發公共事件，打擊相關違法犯罪活動，才能保障人民群眾的生命財產安全和維護正常的社會秩序，推進應急處置各項工作的順利開展。

（四）民商法層面：優化應對重大突發公共事件經濟保障體系

應對重大突發公共事件是一項、系統性工作。我國應在物權法、債權法、商主體法、保險法、合同法等多方領域中建立一套突發性公共安全事件的綜合對應制度和補償制度，[11]以此做為鄉村社會應對突發公共事件中經濟發展和社會穩定保駕護航的根基。

1.建立應急資金基金會托管制度，規范資金的籌集和管理。“一方有難八方支援”，歷來是中華民族的傳統美德。面對突發災害，大量的國家財政撥款、愛心捐款等資金會通過各種途徑，向災區涌來，這些救助資金會在短時間內快速匯集，對管理機構形成諸多挑戰。當前，我國的應急資金管理與使用還存在資金支出結構不合理、資金使用不規范、管理不科學等問題。[12]傳統的資金、物資管理運轉模式由于信息的不公開不透明，一直受到各種輿論“非議”，損害政府公信力的同時影響危機事件的有效處置。通過建立具有應急救援資金管理職能的專業基金會，實現對應急資金和物資的統一管理。在需要資金時，由政府進行公示后統一調配，將物資管理權和分配權分離，這是一種成熟且高效的商業運作模式，能防范資金管理使用風險和消減民眾的“合理懷疑”。

2.完善保險救助機制建設，實現社會保險全覆蓋、多層次、可持續發展。社會保險制度作為保障經濟發展和社會穩定，平抑經濟波動的手段。面對突發公共事件造成的巨額損失，通過民商事法律規定中的社會保險救助機制，能消除災害造成的財產損失，保障當事人的合法權利。通過保險賠付，實現突發公共事件中的災難分擔和社會救助作用。要不斷拓寬社會保險救助的深度和廣大，鼓勵全民樹立保險防范風險意識，實現應保皆保和政府兜底保障機制，為應對突發事件提供不時之需。

3.充分發揮司法職能，為恢復重建提供強有力的司法保障。突發公共事件發生后，在搶險救援、災后重建特殊情境下會在經濟運轉、合同履行過程中形成一系列不可抗力和情勢變遷情形。這些社會經濟關系的調控，需要充分發揮司法能動作用，通過法律法規的既定規則和公平交易原則共同加力，正確分配各自地權力和義務，才能維護民事主體在社會經濟活動中平等的財產權利，優化營商環境，促進社會經濟正常發展，積極修復受損的市場經濟關系，維護社會發展之基。

4.大力開展普法宣傳教育，提高廣大民眾法治素養和突發事件應對意識。普法宣傳，不僅能增強普通民眾的個人權益保護、公共安全和防范風險的意識，增強避險自救能力，還能夠消除民眾緊張和恐懼情緒，有效應對突發公共事件。加強法律宣傳教育，通過送法下鄉、事件追蹤報道、司法案例宣傳等形式，多角度進行應急法制宣傳報道，增強普通民眾規則意識，規范他們的社會行為，讓每一個民眾認識到何種行為屬于違法行為，以及違法之后面對的懲處后果，為應急處置工作提供輿論宣傳保障和寬廣的社會民意支持。

余論

法治為突發公共危機的防控、處置，災后恢復重建提供了強有力的保障。面對重大突發公共事件，政府的應急管理要以保障社會整體利益為最高目標，強調應急治理的制度統攝能力。[13]政府對危機的規范化應急處置，其行政權的運轉需要嚴格控制在法律法規授權的范圍內行使。通過完善的法律體系規范行政權的行使，實現應急物資等資源的有效調配，促成矛盾糾紛的化解，嚴厲打擊違法犯罪行為等等，這些都需要用法治手段，以此準確應對重大突發公共事件，修復受損的社會經濟關系。[14]我國約三分之二的人口在農村，農村突發公共事件的有效應對是一個需要長期研究的課題。在突發公共事件特殊時段，既要保證權力的高效行使，也要將行政權力的運轉控制在合法、合理、適度的范圍之內。這樣既能及時有效的應對突發事件，保護社會公共利益，又能限制行政權力的過度擴張和對公民個人利益的不當侵害，這是做好重大突發公共事件應急處置工作的方向，也是必須依靠的社會基礎。[15]