檔案行政監督改革的方向和路徑

陰志芳 秦 敏

(1.呼倫貝爾學院 內蒙古 海拉爾 021008； 2.內蒙古師范大學 內蒙古 呼和浩特 010022)

在“依法治國”戰略實施的大背景下，貫徹依法治檔方針，引領新時代檔案發展。當前，我國檔案行政監督主要依據《檔案法》行使權利。檔案行政監督管理，既是法律的要求、社會公眾的需要，也是推動我國檔案工作規范化、法制化發展的重要途徑。從內容上看，檔案行政監督包括對檔案行政工作，國家機關和各級政府、社會組織處理檔案事務，檔案管理和監督。但隨著檔案業務領域多元化發展和檔案管理方式的變化，檔案行政監督也亟需改革。當前，我國檔案行政監督還存在著監督主體缺乏、監督機制和程序不完善等問題，這也給我國檔案行政監督改革的方向和路徑提供了新的思考。如何更好地發揮檔案行政監督的效力、充分貫徹《檔案法》的法律精神、強化行政監督主體和客體的認識，應成為檔案行政管理部門著力解決的問題。

一、檔案行政監督概述

我國對檔案行政監督的內容在總體上做岀了規定，但要做好檔案行政的監察督促工作,必須要清楚具體操作內容。就我國目前的檔案工作實際而言，檔案行政監督具體內容是指以檔案行政機關為監督主體對被監督客體所進行的行政監督。主要包括以下幾個方面：

(一)對檔案行政工作的監督

檔案行政工作的監督，包括檔案行政機關的內部監督和外部監督。內部監督就是對其自身各職能部門、工作者以及所屬單位的監督；外部則包括對下級檔案行政部門的監督。在一定意義上說，對檔案行政工作的監督是縱向的監督。這種監督內容主要包括政治、業務和機關管理方面。

在政治方面，一看其是否認真貫徹執行黨的路線、方針、政策；二看其是否認真貫徹執行相關法律、法規、規章；三看其是否加強思想政治工作，在檔案工作的黨性、政治原則和政治方向、專業方向和服務方向能否保持正確的堅持。

在業務方面，一看是否貫徹執行檔案工作“統一領導、分級管理”的基本原則；二看是否將檔案工作列入本單位工作規劃；三看檔案事業系統內部各方面是否和諧,與外部各有關方面的關系是否協調。

在機關管理方面，一看檔案行政機關的樞紐部門是否工作有序；二看在人事管理方面是否正確貫徹我黨的選拔任用干部政策，正確執行國家公務員和技術人員的有關政策；三看在財務管理方面是否有健全的財務制度，制度執行情況如何。

(二)對國家機關和各級政府、社會組織處理檔案事務的監督

檔案行政部門對同級國家機關、社會組織和下級黨委、人民政府等進行檢查，或向被監督客體通報其檢查情況，提出意見和建議，為橫向的監督。這種監督包括兩方面，一是本地區、本部門、本單位的檔案工作是否以法制建設為基礎，并嚴格執行政策法規；二是檔案工作的內部建設和外部工作條件。內部建設著重點在檔案工作領導體制和管理體制是否理順，檔案工作所必需的機構和人員是否列入機構設置和人員編制方案，以及檔案工作開展的物質條件是否列入財政預算；外部的工作條件則包括檔案工作是否能夠有效協調，檔案工作人員是否參加與檔案工作有關的業務活動的控制環節，比如在工程驗收階段、設備開箱過程、項目洽談等環節。

(三)對檔案管理工作的監督

1．對文件材料工作監督的重點著眼于本單位的文件材料管理的組織領導工作網絡、組織形式、控制措施、工作計劃和規章制度等能否與檔案管理平穩銜接；文件材料的編制、制作材料與制作技術是否符合檔案工作規范要求；文件的形成程序和規律是否與產生它的職能活動程序相符；文件材料的形成、積累、立卷和歸檔工作是否有章可循，對業務規范和規章制度的執行情況如何；在機構改革和產權轉制過程中的文件材料管理是否齊全完整等。

2．對單位檔案管理工作的監督主要是指檔案業務工作的相關制度、標準是否建立健全并得到有效執行；各環節檔案業務工作是否符合相關標準和要求。在收集環節著重其歸檔的完整率、準確率；在整理環節看其全宗內分類、案卷排列、編目、零散文件的整理、案卷調整等是否符合要求；在鑒定環節，看其歸檔案卷保管期限的檢查與調整、期滿檔案的鑒定與銷毀是否符合標準；在保管環節，看其檔案上架排列與案卷排列是否一致，檔案庫房與裝具管理、日常檔案保護技術設施是否有利于檔案的保存條件。

3．對檔案開發與利用工作的監督。檔案開發與利用涉及到多個主體，因此監督工作的內容和對象也較為繁雜。從對象上看主要包括三個方面：一是對單位檔案利用的監督。這主要是單位檔案利用工作有無相關制度、條件和組織落實情況如何，檔案利用手續是否完善并且對于利用的效果、反饋有無完整的記錄；二是對檔案館的監督。主要包括檔案館是否有開放利用檔案制度，檔案館公布檔案權限管理是否明晰，檔案利用的環境條件及組織落實如何，公民利用檔案的權利是否得到保障，開放利用檔案的收費是否符合有關規定；三是對個人和集體所有檔案的監督，監督重點在于對利用過程的監督。

二、檔案行政執法監督存在的問題

(一)行政監督主體方面

表現在行政監督主體上的問題主要包括三個方面：一是執法監督主體不明確、不清晰，根據《檔案執法監督檢查工作暫行規定》對檔案行政執法監督主體的規定，縣級以上檔案行政管理部門是監督執行檔案法規的機關。但在實際工作情況中，由于區域間的不平衡性和檔案管理體制的不完善，很多縣級檔案行政管理部門缺乏行政執法部門，這也導致行政監督主體缺位的情況；二是存在多頭執法的情況。上文中提到，檔案行政管理部門有權進行橫向監督，既對同級國家機關、社會組織和下級黨委、人民政府等進行檢查。但從現行的運行機制上看，執法監督的客體也有權進行檔案行政監督與處罰，如衛生部門、財務部門等都能夠在本系統內進行檔案行政監督。同時，又由于同級部門間的信息壁壘和溝通不暢，在執法監督中各自為政，容易出現重復監督與監督缺位的情況，大大降低了檔案執法監督的效率。

(二)監督機制和程序方面

監督機制存在的問題主要包括內部和外部兩個方面。內部監督主要表現為對同級部門的監督不力。檔案行政執法的監督還要接受外部監督，包括人大、司法、社會和公眾等；在所有外部監督中，人大應是最權威和最有效地監督，但由于缺乏明確的監督內容程序，人大更多的是扮演執法者的角色，監督職能被弱化；司法監督方面也缺乏監督內容，同時檔案行政執法機關也缺乏接受司法監督的意識；在輿論監督方面，由于檔案工作長期處于封閉管理的狀態，產生的社會影響較小，新聞媒體對檔案監督執法的情況也缺乏相應的報道，又由于檔案工作具有滯后性，輿論監督能起到的作用極為有限；社會和公眾的檔案行政執法監督意識較為薄弱。一方面，除民生檔案外社會大眾的檔案利用率較低，日常生活中接觸到的檔案種類和內容極為有限，在利用過程中發生的問題會直接向所屬部門進行反饋；另一方面，傳統檔案的行政管理執法體制給公眾留下了較為“神秘”的印象，公眾不會監督、不知監督的情況普遍存在，這使得社會公眾監督效果不佳。檔案行政監督過程中“重實體、輕程序”的思想還普遍存在，現行法律、法規中對執法監督程序方面的規定不清晰、不完善，這使得在實際監督工作中缺乏正規、完善的程序指引，執法監督過程中的人為主觀因素影響較大。

(三)執法監督環境方面

在內部環境上，檔案工作者執法監督觀念保守，執行力不強。從檔案行政管理部門的領導到基層工作人員，對于檔案執法監督的重視不夠。在實際的監督工作中，檔案行政執法存在著“剛性不足、柔性過度”的情況，這使得行政監督的效力弱化，久而久之就產生思想上的懈怠，認為檔案行政監督工作可有可無。而對于行政相對人來說，執法監督的疏忽也導致他們置檔案法律法規的威嚴性于不顧，在日常工作過中不照章辦事；在外部環境上，社會檔案意識還較為薄弱，民眾對于《檔案法》的知曉度不高，對自己在檔案方面享有的權利和應盡的義務不夠了解，更不知道運用《檔案法》維護自身的合法權益。社會檔案意識的缺失，既使得檔案行政監督中社會公眾監督的缺位，也使得檔案行政監督缺乏良好的環境和群眾基礎。

三、我國檔案行政監督改革的方向和路徑

(一)完善檔案立法，強化內部監督

1.著力加快檔案行政監督相關法律法規“立改廢”進程，解決不同層面行政法規相抵觸的問題。對檔案行政監督的主體問題進行明確的說明和規定，同時，重點關注相關法律法規的實施和執行情況，對于尚未建立行政監督隊伍的檔案管理部門加緊督促、實時追蹤。理順監督主體，首先要從立法層面進行。通過基層行政監督主體的落實情況來建議立法的質量。此外，還要建立常態化的持續改進制度，對于不適應當前檔案行政監督實際情況與《憲法》沖突、實際執行可行性不強的法律法規及時的修改和補充。

2.針對重復監督和監督缺位的問題，應進一步理順內部監督體制。首先應進一步明確各個監督主體的行政權力清單，讓各個部門的監督權公開運行，同時也能夠直觀的了解各個垂直體系下的重復監督和監督缺位問題，提高監督和運作效率。在管理模式上，可改革探索垂直管理模式，即在不改變國家檔案局歸屬的前提下，將各級檔案局獨立出來，行政標準統一的監督管理模式，同時在監督過程中還能夠有效的避免地方政府和同級部門的干擾，真正的做到監督的公平公正。此外，這種管理模式還能夠優化資源配置，有利于檔案行政執法監督與其他工作的均衡發展。

(二)強化外部監督，完善監督程序

強化外部監督機制，要著力發揮人大、輿論和社會公眾的監督作用。

1.強化人大監督作用。在很多情況下，檔案行政監督與執法中通常與人大進行“聯合執法”，借助人大的影響力來實現行政執法監督目的。在行政監督改革中，應強調人大的監督職能。人大應督促檔案行政管理部門解決行政監督中發現的各項問題并持續追蹤問題落實情況。在二者聯合執法中，應明確職責劃分，各司其職，分別當好自己的執法者、監督者角色。

2.在輿論監督方面，檔案行政執法部門要轉變工作風格，主動與媒體接觸，不能單方面的封鎖負面消息，而是要始終遵循真實性的原則，如實的展現行政監督的過程和情況。媒體應把握分寸，謹防“媒介審判”，要堅持自己的立場和原則，通過對典型案例的報道對個人和單位起到警示作用。

3.社會公眾監督方面，一方面，社會公眾要主動了解檔案行政監督的相關知識，明確自身的權力和義務；另一方面，檔案行政監督部門也要加強普法知識宣傳，拉近與公眾的距離。

監督程序的完善，要建立在立法和守法的基礎上。檔案行政監督部門應加強法治觀念和程序意識，嚴格遵守相關法規和條例。在監督程序改革上，可嘗試建立循環監督系統，形成監督閉環，對未解決的問題持續監督直至解決為止。最后，加強行政監督的效果評估，以監督效果為依據結合檔案行政監督權力清單，發現檔案行政監督工作的薄弱點和空白點。

(三) 增加干部考核評價內容，加強監督力度

在干部選拔任用和年度考核、任職考核、換屆時，加強監督管理的基礎環節，建立多維度考核體系。由于檔案工作的滯后性，實時考核并不能完全體現檔案管理工作情況，所以不僅在德、勤、績、能、廉等方面對干部進行考核外，而且應增加檔案工作的量化考核項，來完善干部考核評價機制，加強檔案行政監督工作的力度。

(四)加強普法宣傳，提高檔案意識

對于外部監督缺失和檔案行政監督不足的問題。首先，應加強檔案行政監督普法宣傳。普法宣傳工作，要立足于社會公眾的需求，將檔案行政監督的法律知識與檔案實際工作相結合，通過生動的案例展示和情景再現，讓社會公眾真正的了解檔案行政監督工作的內容、價值和意義，進而將檔案行政監督的場景延伸到公民的生活中，讓社會公眾認識到檔案行政監督對其日常學習、生活和工作的深遠影響和實際價值；其次，樹立良好的公眾形象。開展多渠道的宣傳工作，融合線上線下模式，以電視、廣播等傳統媒體為平臺開展科普性宣傳，以微信、微博等新媒體為平臺增強與公眾的互動，拉近距離、消除神秘感。此外，加強與其他單位的合作，合力舉辦主題展覽，發揮群眾的主體傳播作用，進一步擴大檔案普法宣傳的覆蓋面和影響力。

公眾檔案意識的提高，要在檔案利用中潛移默化的施加影響。在公眾檔案內容中尤其是加強關注大眾自身相關利益的檔案，要對檔案利用的流程進行全面優化簡化，突出利用服務的規范性和嚴謹性，進而提高檔案行政管理部門的權威性。嚴格執法，對于行政執法中發現的違規行為，應落實嚴格的執法監督程序，辦好典型案例，讓行政相對人能夠正確的認識到檔案行政監督的權威性，促使其在工作中照章辦事，遵守法規。