減稅降費深化路徑研究

◆葛立宇

一、“減稅降費”政策的積極意義

減稅降費是我國面向國內(nèi)復(fù)雜經(jīng)濟運行態(tài)勢的重要戰(zhàn)略性部署，也是我國有效應(yīng)對復(fù)雜國際稅收競爭環(huán)境的重要舉措，對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟預(yù)期、降低經(jīng)濟發(fā)展成本、提振經(jīng)濟發(fā)展信心都有戰(zhàn)略性意義：

（一）體現(xiàn)“以納稅人為中心”的改革理念

“減稅降費”很好地體現(xiàn)了以納稅人為中心的稅收理念，事關(guān)企業(yè)和自然人納稅人切身利益。各級稅務(wù)機關(guān)通過認真落實各項減稅降費政策，減輕各類市場主體的稅費負擔(dān)，可以給與納稅人實實在在的獲得感。

（二）有利于有效應(yīng)對國際稅收競爭

在全球化加速的背景下，國與國之間稅收競爭難以避免。近幾年，美國減稅政策掀起了全球新一輪減稅浪潮，2018 年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）中已經(jīng)有 8 個發(fā)達國家降低了法定的企業(yè)所得稅率，平均下降了 4.8%，面對國際稅收競爭環(huán)境的深刻變化，我國必須直面挑戰(zhàn)，以堅定的立場為微觀主體降低稅費負擔(dān)，優(yōu)化提升稅收營商環(huán)境，讓企業(yè)輕裝上陣，增強信心，敢于在國際競爭中壯大自身實力。

隨著英國、法國、日本、印度等國家競相推出稅改方案，中國也適時啟動了營改增等一系列改革，目前，我國宏觀稅負仍然有下降的空間，我國有必要進一步加大減稅降費力度，激發(fā)企業(yè)活力，從而適應(yīng)當(dāng)前國際稅收競爭的形勢。

（三）有利于落實“六穩(wěn)”、“六保”要求

2019 年，中央提出宏觀經(jīng)濟政策要圍繞“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”的要求。2020 年4 月，在新冠疫情的影響下，中央又提出“保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運轉(zhuǎn)”的新任務(wù)。實施“減稅降費”，有利于積極發(fā)揮財政政策的乘數(shù)效應(yīng)，實現(xiàn)宏觀調(diào)控工具的逆周期操作[2]。在擴大財政支出支持市場主體的同時，降低市場主體的負擔(dān)，稅收政策和財政政策緊密配合，通過綜合財稅手段穩(wěn)定經(jīng)濟形勢，穩(wěn)定企業(yè)和社會發(fā)展的信心。

二、“減稅降費”政策開展過程中遇到的問題

自各項減稅降費政策出臺以來，國家各級稅務(wù)部門一直將落實中央政策、釋放減稅紅利放在首要位置，通過加強組織統(tǒng)籌，確保各項減稅降費措施不折不扣落實到位。此次減稅降費政策出臺的力度之大、時間之緊、涉及面之廣前所未有，納稅人的獲得感也是實實在在的，但全國納稅人和繳費人體量大、類型復(fù)雜，存在一些問題也需要引起重視。

（一）增值稅改革有待深化

我國自2016 年全面推開實施“營改增”試點方案以來，分別在2018 年5 月和2019 年4 月兩次調(diào)低最高兩檔的增值稅稅率，稅率下調(diào)帶來了可觀的減稅效應(yīng)，但客觀來說，現(xiàn)行的增值稅稅制仍有不少改進的空間，主要涉及三個方面的內(nèi)容。

一是增值稅檔次仍然有簡化空間。稅率檔次過多、高低懸殊，會在不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)甚至產(chǎn)品之間造成稅負結(jié)構(gòu)失衡，破壞稅收中性原則；在征管環(huán)節(jié)，也可能會出現(xiàn)高征低扣或抵扣高征現(xiàn)象，不利于稅收征管的規(guī)范和公正。二是小規(guī)模納稅人沒有享受到減稅紅利。在增值稅納稅人中，小規(guī)模納稅人比例高達80%，營改增以后，小規(guī)模納稅人按簡易征收辦法征納增值稅，增值稅的稅款抵扣機制在小規(guī)模納稅人和一般納稅人之間不能有效運行，因此，小規(guī)模納稅人實際還是存在重復(fù)征稅問題。三是留抵稅額大量積壓。企業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營周期的原因，增值稅的銷項稅額不足以抵扣進項稅額，導(dǎo)致留存有大量留抵稅額，我國現(xiàn)行政策缺乏留存稅款抵扣或退稅的政策，企業(yè)目前只能自行承擔(dān)資金時間成本，不利于減輕企業(yè)稅費負擔(dān)。

（二）稅制設(shè)計有待完善

1994 年的分稅制改革給我國的稅制結(jié)構(gòu)帶來了深遠的影響，隨著經(jīng)濟的深入發(fā)展，現(xiàn)行的稅制體系也逐漸表現(xiàn)出一些設(shè)計上的弊端：一是直接稅和間接稅比例失衡。我國目前在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)繳納的具有累退性質(zhì)的間接稅占比較高，而在收入分配領(lǐng)域具有累進性質(zhì)的直接稅占比較低，稅制不利于合理調(diào)節(jié)社會收入分配[3]。二是地方缺乏主體稅種。目前房地產(chǎn)稅處于立法階段，資源稅還未啟動實質(zhì)性改革，遺產(chǎn)稅也未納入立法計劃。三是省以下的稅收關(guān)系尚未理順。基層政府缺乏財源保障，制度上還未形成收入的穩(wěn)定預(yù)期。

（三）非稅收入有待規(guī)范

如果僅以狹義上的稅收收入來看，我國宏觀稅負在世界范圍內(nèi)其實并不高，但非稅收入、政府性基金（土地出讓金）、社會保障費卻是居高不下。近幾年來，我國稅收收入和稅外收入大概各占到了50%，稅外各種收費立法滯后，監(jiān)管不嚴，是引發(fā)社會“稅負痛感”的主要原因。具體來看：一是社會保障繳費率較高。我國“五險一金”的繳費比例一般占到員工基本工資總額的43%左右[4]，而美國僅為9.8%，社保負擔(dān)已經(jīng)嚴重影響到我國企業(yè)的國際競爭力。二是行政性、事業(yè)型、中介組織收費名目繁多。各種收費項目涉及到眾多權(quán)力部門和利益主體，盡管中央政府加大了對亂收費的整治力度，但還不能徹底根治；在“放管服”改革過程中，仍有部分收費項目轉(zhuǎn)移到了關(guān)聯(lián)性的中介服務(wù)機構(gòu)，企業(yè)制度性交易成本居高不下。三是政府性基金缺乏規(guī)范制約。政府性基金收費體系龐雜，既有屬于稅收收入性質(zhì)的，也有屬于國有資源（資產(chǎn)）交易收入性質(zhì)的，還有屬于使用者付費性質(zhì)的，結(jié)構(gòu)復(fù)雜、種類繁多，管理上缺乏有效制約，公共定價機制不健全。四是生產(chǎn)要素成本居高不下。包括土地、電價、水價、過路費、融資成本等都構(gòu)成了企業(yè)的生產(chǎn)成本，而這些要素價格居高不下和政府壟斷定價有關(guān)。

（四）納稅營商環(huán)境有待繼續(xù)優(yōu)化

世界銀行出版的《營商環(huán)境報告（2019）》顯示，中國營商環(huán)境較去年大幅提升32 位，位列全球第46 名，這是世界銀行營商環(huán)境報告發(fā)布以來中國的最好名次。據(jù)世行統(tǒng)計，我國納稅人納稅年度次數(shù)減少為7 次，納稅時間縮減為142小時/年[5]，雖然有不小進步，但也必須看到，我國納稅營商環(huán)境仍和發(fā)達經(jīng)濟體有差距，納稅營商便利度也不能完全滿足人民群眾創(chuàng)業(yè)、營業(yè)的要求，特別是總稅率及社會繳費率方面還有大幅下降和優(yōu)化的空間。優(yōu)良的納稅服務(wù)是提升營商環(huán)境的有效途徑，目前我國納稅服務(wù)可能還存在以下不足：一是缺乏專業(yè)分工的稅收服務(wù)組織。二是缺乏納稅人維權(quán)組織。三是稅務(wù)信息公開機制有待進一步完善。四是納稅服務(wù)社會化程度還不能滿足納稅人的需求。五是稅收征管的稽核能力有待加強。

（五）稅務(wù)數(shù)字化程度有待提高

金稅三期啟動后我國稅務(wù)數(shù)字化水平呈現(xiàn)加速發(fā)展趨勢，但目前數(shù)字化仍然處于較低水平，納稅人的納稅成本還不能通過數(shù)字化舉措有效降低。主要存在以下幾個問題：一是納稅軟件不能全面覆蓋稅收管理的全流程。稅務(wù)機關(guān)的大量工作還需要人工手動操作，既加大了工作人員工作強度，又降低了行政效率。二是網(wǎng)上申報納稅比例不高。由于稅務(wù)機關(guān)稅收征管的信息化程度不高，導(dǎo)致目前我國網(wǎng)上納稅申報的比例落后于世界主要發(fā)達國家。三是缺乏統(tǒng)一的電子化納稅表格。統(tǒng)一的電子納稅表格可以大幅提高納稅人網(wǎng)上申報的便利程度，但我國稅務(wù)機關(guān)目前還沒有對網(wǎng)上申報表格進行統(tǒng)一化、標(biāo)準化的設(shè)計。四是缺乏通過大數(shù)據(jù)獲取第三方信息的手段。第三方信息在納稅機關(guān)信息采集中占有重要的作用，通過互聯(lián)網(wǎng)和信息化的手段可以有效提高不同部門之間的信息共享和交流，我國目前還缺乏統(tǒng)一的納稅數(shù)據(jù)共享平臺。

三、進一步深化“減稅降費”政策的建議

我國“減稅降費”政策作為一項全局性的重大部署，必須將長期戰(zhàn)略和短期謀劃相結(jié)合，宏觀調(diào)控和優(yōu)化稅制相結(jié)合，既要考慮改革的時效性和可行性，也要尊重經(jīng)濟規(guī)律，注重方案的前瞻性和科學(xué)性，目前可以考慮從以下幾個方面繼續(xù)深入推進：

（一）推動增值稅深化改革

增值稅目前是我國第一大稅種，有必要通過進一步完善增值稅稅制，明確政策傳導(dǎo)機制，發(fā)揮增值稅在減稅降費中的核心作用，實現(xiàn)政策的精確定位。一是進一步簡化增值稅層級，降低稅率。現(xiàn)有的三檔稅率可以適時合并成兩檔，并在國家財力有保障的時候，綜合考慮實行一檔稅率的可行性，從而有效發(fā)揮增值稅對市場機制的“中性”作用[6]。二是考慮取消小規(guī)模納稅人分類。小規(guī)模納稅人和一般納稅人要按統(tǒng)一的規(guī)范化增值稅繳稅辦法繳稅，即當(dāng)期的銷項稅額可用進項稅額進行抵扣。在發(fā)票的管理上，小規(guī)模納稅人也要通過增值稅開票系統(tǒng)開具統(tǒng)一的增值稅發(fā)票[7]。三是及時優(yōu)化增值稅留抵稅額退稅制度。增值稅納稅人進項留抵稅額達到一定數(shù)量時，經(jīng)過納稅人申請，稅務(wù)機關(guān)可以在核實后予以退稅。四是及時跟蹤增值稅減稅降費紅利分配結(jié)果。深入研究增值稅減稅降費的傳導(dǎo)機制及運行規(guī)律，判斷增值稅減稅紅利分配格局是否合理，以及結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離程度，并及時做出調(diào)整。五是加快增值稅立法。對于經(jīng)過實踐證明合理的增值稅制度應(yīng)該盡快納入法制化軌道，以法律的形式保障稅制的穩(wěn)定和有效。

（二）完善稅制，構(gòu)建減稅降費長效機制

從稅制優(yōu)化的角度看，減稅降費是長期過程，是大國稅制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的常規(guī)操作。要使減稅降費政策產(chǎn)生長期、穩(wěn)定的效果，避免稅費負擔(dān)反彈，就必須構(gòu)建有利于減輕企業(yè)稅費負擔(dān)的長效機制。一是要統(tǒng)籌考慮貨物勞務(wù)稅系、所得稅系以及財產(chǎn)稅系的比例平衡。直接稅的累進特征更有利于實現(xiàn)社會收入公平，一般OECD 國家的稅制結(jié)構(gòu)中直接稅的比重都占到60%以上，我國目前所得稅系占的比例相對較低，財產(chǎn)稅系幾乎可以忽略不計，在分稅制體制下，這樣的稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致地方的稅源不足，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮完善增值稅、所得稅和財產(chǎn)稅稅制結(jié)構(gòu)，逐步有序降低直接稅占比。二是培育新的地方稅種。加快房地產(chǎn)稅的立法工作，逐步將房產(chǎn)稅培育為地方的第一大稅種，進一步改革資源稅和適時考慮推出遺產(chǎn)稅。三是完善省以下的地方稅收體系，增加基層政府稅源，確保地方政府民生支出有稅源保障。另外，我國稅制的改革和完善在方案正式推出前，應(yīng)該廣泛吸收社會各層面包括稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的意見，需要給予征納主體雙方充分的心理預(yù)期，避免對正常的市場秩序以及原有的征納關(guān)系產(chǎn)生沖擊。

（三）正稅清費，大力緩解企業(yè)稅負“痛感”

我國減稅降費的減稅空間其實有限，而降費則大有可為，清理各類稅外收入是減稅降費的主戰(zhàn)場。一是盡快降低我國社保繳費率。在國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，2017 年以來，我國社會保險繳費已經(jīng)陸續(xù)開始下調(diào)，2019 年5 月1 日，再次將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例降至16%，但我國的社保繳費率在國際上仍然處于較高水平，群眾還缺乏獲得感。我國有必要繼續(xù)降低社保繳費率，并以市場化為方向改革現(xiàn)行的住房公積金制度。二是清理行政收費、事業(yè)收費和中介機構(gòu)收費項目，降低企業(yè)制度性交易成本[8]。加快政府行政職能轉(zhuǎn)變，實行政府職能負面清單制度，繼續(xù)減少行政審批和行政干預(yù)，有效推進簡政放權(quán)，對于行政性、事業(yè)性收費應(yīng)該明確不收費為常態(tài)，收費為非常態(tài)。三是規(guī)范政府性基金收費，保證有章可循。我國現(xiàn)階段政府性基金中除土地出讓金有其存在的必要性，清理其他政府性基金并不存在障礙，因此有必要將政府性基金統(tǒng)一納入政府預(yù)算，統(tǒng)一管理政府資本性收支。四是盡快實現(xiàn)生產(chǎn)要素價格形市場化。我國生產(chǎn)要素市場長期滯后于商品市場，導(dǎo)致了企業(yè)的生產(chǎn)成本居高不下，目前應(yīng)加快政府在土地、金融和戶籍制度等領(lǐng)域的改革，改革行政定價的機制，減少政府對要素資源價格的不合理干預(yù)，有效降低企業(yè)的融資、物流、資金和用工成本，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低制度性交易成本，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生活力。

（四）優(yōu)化納稅服務(wù)，提升稅收營商環(huán)境

世界各國學(xué)者們的研究表明優(yōu)良的營商環(huán)境可以改善企業(yè)家才能的配置，引導(dǎo)企業(yè)家提高創(chuàng)新性的投入。我國學(xué)者的研究也表明營商環(huán)境的改善可以降低企業(yè)的制度性交易成本，減輕企業(yè)負擔(dān)，激發(fā)市場活力，做大經(jīng)濟蛋糕，從而服務(wù)國家和社會發(fā)展，保障民生[9]。

稅收營商環(huán)境是整體營商環(huán)境的重要組成部分。構(gòu)建優(yōu)良的稅收營商環(huán)境需要稅務(wù)機關(guān)提供高效、便捷、專業(yè)的納稅服務(wù)：一是構(gòu)建專業(yè)化的稅收服務(wù)組織機構(gòu)。可以按照納稅人類型相應(yīng)設(shè)置納稅部門和崗位，滿足不同類型納稅人專業(yè)化的需求。二是設(shè)置納稅人服務(wù)維權(quán)組織。通過納稅人維權(quán)組織有效保障納稅人的合法權(quán)益。三是建立稅務(wù)信息公開機制。定期公開納稅服務(wù)支出項目，主動接受納稅人的監(jiān)督，提高納稅人的納稅遵從度。四是推進納稅服務(wù)的社會化。規(guī)范稅務(wù)中介機構(gòu)的良性發(fā)展，有效降低納稅人的學(xué)習(xí)成本和時間成本。五是規(guī)范征管，有效打擊偷騙稅行為。打擊偷騙稅要依托稅務(wù)機關(guān)系統(tǒng)上下和內(nèi)外多方力量，做到打騙與打虛并舉、打擊與防范并重、檢查與建制并推、總局和地方聯(lián)動，依托稅務(wù)、公安、海關(guān)、人民銀行四部門協(xié)作機制，積極開展打擊騙稅和虛開專項行動，持續(xù)保持對騙稅、虛開發(fā)票等違法犯罪活動的高壓態(tài)勢，保障國家收入。

（五）加強稅務(wù)數(shù)字化建設(shè)

稅務(wù)信息化是納稅營商環(huán)境的核心指標(biāo)，在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的大背景下，應(yīng)該使稅務(wù)管理模式適應(yīng)信息化社會的要求，盡快實現(xiàn)網(wǎng)報納稅率達到100%。一是要加快稅務(wù)軟件的開發(fā)和應(yīng)用。按照稅收征管規(guī)范和流程設(shè)計、開發(fā)從納稅信息采集到申報、評估、審計、監(jiān)控等全系列的稅務(wù)軟件，實現(xiàn)稅務(wù)管理工作的信息化全覆蓋。二是要設(shè)計符合網(wǎng)絡(luò)申報和辦公要求的統(tǒng)一化申報表格。簡化報表格式，并且逐步通過大數(shù)據(jù)手段為納稅人預(yù)填納稅數(shù)據(jù)。三是要進一步優(yōu)化全國聯(lián)網(wǎng)的稅務(wù)數(shù)據(jù)庫。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該牽頭和銀行、海關(guān)、工商等部門盡快建成統(tǒng)一的全國稅務(wù)數(shù)據(jù)庫，便于實現(xiàn)第三方信息數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)共享。

四、結(jié)論

總之，為了保障市場主體今后稅費負擔(dān)不反彈，減稅效果能持久，稅務(wù)機關(guān)有必要在實踐中將減稅降費的相關(guān)措施、方法、程序通過法制手段固定下來，形成減稅降費的長效機制，從而發(fā)揮大國稅制在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐作用。