淺議基層公益類事業單位內部經濟責任審計

◆王 進

按照計劃，國家2020 年年底前完成事業單位改革，公益二類事業單位將其承擔的生產經營類職能剝離后，按職能整合，原承擔公益服務職能的正式職工隨公益職能分流到事業單位，承擔生產經營職能的合同制人員，隨生產經營職能改制，成為企業人員或者自主擇業。因此2020 年后，事業單位分類中只有公益類事業單位一種。面臨新形勢新要求，如何在公益類事業單位中更好地利用內部經濟責任審計強化對權力運行的制約和監督，加強干部監督管理，揭露和懲治腐敗，進一步促進領導干部履職盡責、擔當作為，成為亟需深入研究的重要課題。

一、公益類事業單位領導干部內部經濟責任審計存在的問題

經濟責任審計是我國審計的一種獨有形式，是對黨政領導干部在其任期內對各項經濟活動的履行職責和義務的情況進行監督、審查、評價和證明的一種重要手段。黨中央高度重視，不斷完善經濟責任審計制度，特別是2019 年中辦、國辦聯合印發了修訂后的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，進一步明確了黨對審計工作的集中統一領導。但隨著經濟責任審計實踐的不斷深入，一些新問題逐步顯現，需要進一步深入研究。

（一）公益類事業單位內部經濟責任審計的獨立性問題

按照干部管理權限，由上級部門直接對本單位主要領導進行經濟責任審計，單位內部審計機構受人事部門委托，負責由本單位任命的下屬單位主要領導干部的經濟責任審計。審計實踐中發現，基層公益類事業單位，特別是公益二類事業單位，往往存在經費不足、水平不高，面向社會提供與主業相關服務能力不強等問題。容易使原則性不強的領導產生“同情心”，對開展經濟責任審計的內審人員施加影響，發現的審計問題或呈報的審計報告份量被弱化，大事化小，小事化了。另一方面，被審計對象與內審人員在一個系統內，有些在以前還存在上下級關系，日常工作中都有聯系，相互認識甚至熟稔。在潛移默化中，很容易造成內部經濟責任審計獨立性缺失，導致經濟責任審計的作用不能很好地發揮。

（二）相關配套制度的健全和評價體系完善等問題

經濟責任審計的過程是對經審計證據證實的事項進行分析，對存在問題性質對照法律法規及相關規定進行定性，提出處理意見和建議。在我國，公益類事業單位廣泛分布在政治、經濟、文化和社會發展的各個領域，承擔著教育、科學、文化、衛生、科研等諸多工作。種類繁多，業務特征各不相同，宏觀性的經濟責任審計制度，很難覆蓋所有業務領域。特別是對領導干部經濟責任履行的評價標準有待進一步完善，容易造成經濟責任審計工作人員首先在研究制度時出現解讀的分歧，理解的不統一；其次是在審計過程中，由于對定性標準或操作指引理解的不同，對于發現的審計問題，審計評價與審計事實可能存在出入。同一個被審計單位和領導，任中和離任評價標準可能不一樣；不同行業不同單位領導干部的經濟責任審計，卻可能采用相同的審計模式，得出高度雷同的審計評價。如果普遍性和特殊性脫節，會造成問題定性不準，工作開展困難。

（三）經濟責任審計工作人員專業素質有待于進一步提高

經濟責任審計工作是一項系統工程，其系統性和復雜性，決定了團隊和人員的專業素質是經濟責任審計高質量的根本保證。基層公益類事業單位內部經濟責任審計除了要求審計人員具備審計專業知識外，還要求有豐富的行業知識儲備和一定的行業工作經驗，能正確理解和評價不同被審計單位的工作完成情況。

現實工作中，知識結構單一、能力建設不足的問題可能存在于經濟責任審計團隊中。有的審計人員可能政治站位不高，缺乏職業榮譽感，沒有認識到經濟責任審計職責的重要性；有的專業工作能力較差，沒有會計學、經濟學等專業學習經歷，更沒有相關審計專業知識，理論與實際結合程度不高，審計實踐經驗不足，不能迅速準確地發現問題線索，還原事實真相；有的職業素養與責任擔當意識有可能不強，面對領導干部存在的問題不敢擔當作為，不能客觀審計與公正評價。

二、存在問題原因分析

（一）內部審計的獨立性問題

處在同一個單位的大環境下，公益性事業單位內部審計人員的地位、工資待遇、職務晉升等與被審計對象存在相互制約，特別是有些單位把審計、紀檢監察部門都納入績效考核，工作性質和工作效果容易被人誤解，甚至有些同志認為查出問題會破壞單位穩定，影響單位發展。這些問題可能會影響和制約著審計人員執紀執法的程度。另外，人們普遍存在不愿得罪人的心理，審計人員與被審計對象同屬一個單位，衡量人際關系輕重，即使發現了問題，是會深入挖掘、全面反映、揭露本質，還是會弱化、淡化問題，這使得經濟責任審計的力度、強度大打折扣，這些都與審計人員個人素質有關。

（二）全國性的事業單位經濟責任審計評價體系制定的問題

據統計我國事業單位近140 萬個，其中公益性事業單位占40%。制定出臺符合行業特點，具有科學性、可操作性的統一規范、統一標準，為公益性事業單位經濟責任審計工作開展提供制度保障，確實具有很大難度。同時所有公益性事業單位經濟責任審計都按照一個審計評價標準進行評價，不考慮不同行業、不同地域、不同管理模式等特殊性，審計評價同樣是偏頗的。審計結果在與被審計對象和單位管理層的溝通過程中難以獲得認同，對審計發現問題很難取得一致意見，會導致相關職能部門在運用審計成果時左右為難，被審計單位在審計整改時無從下手，不利于加強內部管理、提高單位效益，激化審計與被審計對象之間的矛盾。

（三）經濟責任審計人才培養及素質提高存在瓶頸

經濟責任審計中，審計人員直面領導干部工作中存在的問題，要有擔當精神，不畏強權的勇氣和膽量，這需要個人的意志磨練和組織長期的培養；經濟責任審計中最重要的是審計人員具有較強的專業素質，能夠應對工作中的諸多問題，需要一個長期的不斷總結、積累、實踐、提高的過程，不會一蹴而就。而職業道德素養更是因人而異，每個人的工作作風、工作態度、責任心強弱都會在工作實踐中不斷變化的。一方面，隨著形勢的變化，新政策新規定新要求使工作方式方法發生很大改變，適應能力不足造成了審計質量良莠不齊。另一方面，審計人員在自身職業素養、政策解讀上的不自信，造成面對上級和被審計對象時引導力度不夠、把控局面的能力不足。

綜上所述，在事業單位經濟責任審計過程中，如果審計機構及審計人員的素質不完備，審計獨立性不夠，審計評價指標不健全，那么這些問題都會對經濟責任審計工作的開展造成不利影響，使經濟責任審計、權力運行監督大打折扣。

三、改進措施和建議

（一）經濟責任審計委托審計可以有效解決內部審計獨立性不足的問題

外部審計機構作為獨立的第三方，從理論上說，體制上不受單位權力主體控制，不需顧忌人情往來，避免了外界諸多的干擾，更易于獨立的開展工作，在很大程度上保證了客觀性、公正性，減少了經濟責任審計工作開展過程中出現敷衍隨意現象。

然而委托審計并不代表內部審計部門可以完全擺脫其審計責任。中國內審計協會在2019 年發布第2309 號具體準則，對內部審計業務外包管理進行規定，明確內部審計機構應當對中介機構開展的受托業務進行指導、監督、檢查和評價，并對采用的審計結果負責。與此同時，相較于外部審計，內部審計機構更加了解自身單位情況，對下屬單位各風險點以及被審計對象的履職盡責情況都把握的更好。因此，審計方案、相關意見以及審計報告都應由內部審計機構審核把關。

（二）建立健全事業單位各行業內部經濟責任審計評價體系

盡管現階段尚難建立全國性的事業單位經濟責任審計評價體系，各單位仍應該按照其行業性質不同，建立健全具有行業特色的經濟責任審計評價體系。具體來說，要建立包括經濟責任審計評價指標體系、經濟責任審計內容和與此相適應的審計評價方法等。對于不同的經濟責任審計內容，要采用不同的經濟責任審計方法，并賦予不同的評價指標權重。

此外，各行業各單位在建立其評價體系時，不能違背國家法律的大環境，并且要因地制宜，顧及到其所處行業及地域的局部小環境。想要科學、規范地開展和指導基層經濟責任審計工作，就必須要明確領導干部的經濟責任考核標準、經濟責任審計評價目標以及經濟責任審計內容范圍等相關內容，切實做到目標清晰、標準規范。

有關部門可以考慮從產生的社會效益、內部管理、廉潔自律、履職業績、“三重一大”決策等方面分板塊建立一個有效的經濟責任審計指標評價體系。審計指標設置可以采取定量、定性、定性定量相結合的方法。對于財務收支、預算執行、單位積累等可以用數字評價衡量的經濟事項宜用量化指標進行審計評判，以客觀數據說話。對于經濟活動的真實性、管理制度的建立健全、內控制度的執行力度、領導干部的廉潔自律等不能用數字來量化的非量化指標則需要采用定性指標進行評判，以減少個體隨意性。對于領導干部履行經濟責任的總體評價，則需要將定性定量相結合，從多個方面、多個角度綜合評判，以規避個人主觀意見。

（三）多管齊下，采取多種措施促進內部審計人員綜合素質的提高

經濟責任審計是對領導干部權力制衡的有效措施，也是監督領導干部規范管理的有力舉措，開展經濟責任審計隊伍建設刻不容緩。經濟責任審計層面多、領域廣、時間長，要求審計人員具備較高政治素養、道德水平、業務能力。單一的財務專業知識不能滿足經濟責任審計需求，亟需從多個方面，采用多種方法提高審計團隊的綜合素質。要把好“入口關”，將政治堅定、作風優良、業務精熟的高素質人才調入經濟責任審計隊伍；要注重已有審計人員的培訓和教育，拓展知識面，提升專業素質。根據不同的經濟責任審計需求，適時將部分精通律法、稅務、信息化和工程等其他領域的專家充實進經濟責任審計工作團隊，提高審計質量。采取走出去、請進來的辦法，加強業務交流與學習，借鑒別人的有效做法，提升自身業務水平；取得單位主要領導和人事部門的支持，通過交流換崗，豐富經歷和實踐經驗，有利于更好地開展審計工作。同時，為了適應新的時代對經濟責任審計工作的新要求，要強力推進審計信息化建設，利用大數據平臺，提高經濟責任審計的深度和廣度。總之，要按照“以審計精神立身，以創新規范立業，以自身建設立信”要求，努力建設一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質、專業化審計干部隊伍。

四、結語

在新形勢下，經濟責任審計工作要求內部審計機構和內審人員要不斷提高政治站位，以全面學習掌握國家重大方針政策為切入點，在經濟責任審計實踐中不斷總結新經驗、解決新問題，在提升經濟責任審計質量的同時，以審計工作新成效進一步促進單位規范管理、加快發展，有效促進領導干部規范權力運行、履職盡責，從源頭上遏制和防范違紀違規問題的發生。