行政處分與政務處分并行的現實問題與完善路徑

張詩瑤，伍華軍

（武漢大學 黨內法規研究中心，湖北 武漢 430072）

引言

國家監察體制改革是一項事關全局的重大政治體制改革，其作為強化黨和國家自我監督的重大決策部署，[1]旨在“整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”[2]。因此，推進國家監察體制改革、制定國家監察法至少有兩個重要目標，其一是整合處分權，解決處分主體分散所導致的協調不暢問題；其二是通過政務處分實現監察權對公權力的監督全覆蓋，以填補“政紀不適用，黨紀管不了”的“空白地帶”。

然而《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）在規定監察機關對違法的公職人員給予政務處分的同時，保留了公職人員任免機關、單位對違法的公職人員的處分權。這就標志著監察體制改革后，對于公職人員的處分形成了監察機關作出的政務處分與公職人員任免機關、單位作出的“處分”這一傳統處分類型并行的體制。

本文對《政務處分法》文本中的“任免機關處分”進行主體上的限縮，以行政機關公務員為對象進行討論。監察體制改革前，除黨的紀律檢查委員會作出的紀律處分及刑罰處罰外，行政機關公務員還受到《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）、《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱《公務員處分條例》）、原《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱原《行政監察法》）的規制，并在違反上述規范時受到由行政機關或原行政監察機關所作出的行政處分。而監察體制改革后，在黨紀處分與刑罰處罰外，行政機關公務員還可能受到行政處分或監察機關作出的政務處分。質言之，行政處分與政務處分并行模式并未在實質上增加行政機關公務員最終受到的處分種類——政務處分與行政處分的適用情形與法律后果都具有高度的一致性，“擇一適用”。

盡管比照監察體制改革的目標，行政處分與政務處分擇一適用不符合整合反腐資源、集中反腐力量的大方向，監察體制改革卻并未將行政機關的內部監察職能收歸國家監察權，而是繼續保留行政處分。何以保留目的、適用、方式等要素均一致的兩種處分類型，并將其交由不同主體作出？這是否意味著內部監督的制度功能是國家監察所無法代替的？又是否意味著政務處分與行政處分并行體制具有將二者整合所不具備的特殊功能？

一、概念界定

（一）作為紀律責任的行政處分

行政處分就是行政機關公務員的任免機關或原行政監察機關基于自身所具有的行政權力，對行政機關公務員違紀違法行為作出的行政系統內部的懲戒措施。對于其法律性質，學界的基本共識是“行政處分是一種內部責任形式”，[3]有學者認為，“公職人員懲戒的單軌制，是指任免機關、單位始終是唯一能夠對違法公職人員作出處分的有權主體。這種處分機制是一種對違法公職人員的懲戒制度，在法律性質上屬于公職人員任免機關、單位的內部管理行為”[4]；還有學者認為行政處分“本質上是行政機關僅針對其工作人員的內部事務管理行為，效力上只發生在行政機關內部”[5]。上述觀點的共同之處是都將行政處分看作是行政機關的內部行為，這種內部性即說明行政處分是一種紀律責任。規范條文也可以證明這一觀點，如《行政機關公務員處分條例》第二條第一款規定，“行政機關公務員違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分。”因此，從法律性質上看，行政處分是一種紀律責任而非法律責任。

（二）作為法律責任的政務處分

對于政務處分的法律性質，學界存在法律責任和紀律責任兩種觀點。部分學者認為政務處分是一種內部懲戒措施，因為監察機關與監察對象同屬于國家機關內部，即“體制內”，因此政務處分屬于國家機關對公職人員的紀律處分。[6]還有學者指出，“政務處分在法律性質上仍然屬于國家機關內部紀律處分行為。《監察法》上使用政務處分取代行政處分，主要依據是監察對象擴大以及紀律處分體制效能優化之需要。”[7]究其原因，一方面，持此種觀點的學者將《監察法》視為原《行政監察法》的替代。但事實上，除名稱具有相似性外，《監察法》與原《行政監察法》在主體、對象等方面均存在較大差異；另一方面，從實踐中看，《政務處分法》第二條事實上確立了政務處分和公職人員任免機關處分并行的模式，而行政處分屬于處分中以公務員及參公管理人員為對象的一類，可見，行政處分仍存在于當今的法律實踐中，并未被政務處分所取代。因此，筆者認為，“《監察法》上使用政務處分是行政處分的取代”這一論據并不成立，自然也無法證成政務處分“在法律性質上仍然屬于國家機關內部紀律處分行為”這一結論。倘若政務處分的法律性質與行政處分一致，則任免機關處分與政務處分無并行之必要。

還有學者認為，政務處分是各級監察委員會針對公職人員職務違法行為所作出的實體行為，是一種法律責任而非紀律責任，與行政處分明顯不同。[8]這種觀點明確了政務處分與行政處分的根本差異，并基于此認為政務處分的性質為法律責任。此種觀點雖未直接明確指出政務處分的概念，但通過對其特點的闡釋已經在一定程度上勾勒出了政務處分概念的邊界。筆者在此種觀點的基礎上，結合《政務處分法》文本中關于行政責任的主體及適用范圍進行分析發現，行政責任之所以為紀律責任，除明文規定外，還由于其屬于行政系統內部處分，依據行政紀律進行處分。而政務處分一方面以專門的國家監察機關為主體，依據《監察法》《政務處分法》等法律進行，即處分事由為公職人員違反《政務處分法》相關規定；另一方面，監察委員會對公務員違紀行為并無管轄權。[9]因此，政務處分在法律性質上屬于法律責任而非紀律責任，與作為內部紀律責任的行政處分不同。

（三）行政處分與政務處分并行模式

基于規范文本考察，《政務處分法》中涉及任免機關、單位處分（對于行政機關公務員而言也即行政處分）與政務處分關系的規定主要體現在兩個方面，其一是關于兩種處分的作出主體、適用程序等基本要素的規定，如第二條第二款規定了公職人員任免機關、單位的處分及其程序、申訴等具體適用。其二是關于兩種處分相互關系及適用原則的規定，如第三條第三款規定了監察機關有權提出“監察建議”的情形；第十六條確定了“一事不二罰”原則，規定不得重復給予行政處分與政務處分，這實質上明確了政務處分與行政處分并行的模式。

上述規定從任免機關處分的概念、任免機關處分與政務處分的關系兩個方面對任免機關處分作出限定，從概念角度看，根據上述條款在主體、程序、適用依據等方面的規定，《政務處分法》中所謂“與政務處分并行”之“處分”為：公職人員任免機關、單位依據“其他法律、行政法規、國務院部門規章和國家有關規定”對所管轄公職人員作出的處分。將被處分對象限縮為行政機關公務員時，任免機關處分即為行政處分。在此基礎上，從行政處分與政務處分的關系角度看，對于同一行為，政務處分與行政處分擇一適用，體現“一事不二罰”原則，此處的“一事不二罰”原則實際上包含兩個方面的要求：其一，公職人員任免機關、單位與監察機關不得就該公職人員的同一違法違紀行為重復處分；其二，正是由于對同一行為政務處分與處分只能擇一適用，因而為避免“同案不同罰”，政務處分與任免機關處分在適用對象、處分事由以及懲戒力度方面保持了一致性。同時，在任免機關未履行或未適當履行處分職能時，監察機關可以直接作出政務處分，也有權提出“監察建議”。

同時，行政處分與政務處分各自的概念及其相互關系也反映出兩個問題，其一，盡管為了政務處分與行政處分的并行，在制度設計上保持了二者處分種類的一致——《政務處分法》第七條規定的六種政務處分方式與《行政機關公務員處分條例》第六條規定的行政機關公務員處分的種類完全一致，都是警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。盡管上述規定可以在處分結果上保證同種行為所應受到的政務處分與行政處分種類、程度相同，但這種責任性質的差異仍會在理論上導致同一行為在定性上存在紀律責任與法律責任兩種可能性。這種可能出現的定性差異可能正是“同案不同罰”的體現？其二，《政務處分法》僅規定了監察機關可通過提出監察建議的方式對行政機關進行監督，卻并未明確規定行政機關對監察機關的監督方式。這就可能導致實踐中缺少對監察機關進行實質監督的主體。

二、行政處分與政務處分并行亟須解決的現實問題

（一）如何承接原行政監察機關職能

《監察法》規定原《行政監察法》在《監察法》公布實施的同時廢止，但原行政監察機關被取消，其職能是否能夠完全為國家監察委員會所承接？根據原《行政監察法》規定，“監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察”，即原行政監察機關的職能包括執法監察、廉政監察與效能監察等三個方面。其中，執法監察和效能監察是行政監察機關對于行政機關及其工作人員在行政執法中貫徹落實法律、法規、決定或命令的情況以及行政管理活動的效率、效果和效益進行的日常性的內部監察活動。

根據《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）規定，“監察機關依法履行監察監督職責，對公職人員政治品行、行使公權力和道德操守情況進行監督檢查”。即監察機關的職責集中體現在政治、道德等方面，缺乏對公職人員行政活動效果的監督。且從監察委員會作為“專職反腐敗工作機構”的性質定位，其與監察對象之間的外部監督關系以及監察內容僅限于對人監督特性來看，不宜整合這兩種監察職能。[10]事實上，據《監察法》與《政務處分法》來看，這兩項職能的確未被納入監察機關的職能中。也就是說，在監察委員會“取代”行政監察機關后，原本由行政監察機關依據原《行政監察法》履行的執法監察與效能監察兩項職能被空置了。

然而，筆者認為實踐中針對行政機關的執法監察與效能監察確有必要存在。一方面，執法監察是指行政監察機關針對作為監察對象的國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中存在的問題而開展的監察活動，其目的是保證政令暢通。[11]效能監察是指為維護公共利益、保障行政機關及其工作人員的勤政，對行政管理行為的經濟性、效率性和效果性進行的整體性監察活動，其目的是保證行政行為的結果有效性。這兩種監督既能在行政行為作出時保證指導思想和行為方向的正確，又能在行政行為作出后保證其預期效果的實現。因而，基于其自身的作用，有必要存在。另一方面，由于執法監察與效能監察具有經常性與全面性特征，要求監督主體參與被監督對象的日常工作，呈現出一種內部監督的屬性，體現出外部監督所不具有的特征和優勢，因此具有不可替代性。

可見，執法監督與效能監督所具有的特殊作用尚無法為現有的其他監督方式所涵蓋。因此，監察體制改革后，通過何種方式發揮原執法監督、效能監督的作用，是當前政務處分與行政處分并行體制所面臨的重要現實問題之一。

（二）如何明確監察機關與行政機關職責界限

根據“一事不二罰”原則，2019 年6 月1 日起實施的《公務員法》對公務員任免機關作出的處分與監察機關作出的政務處分進行了抽象的界分，其中第五十七條規定，“對公務員涉嫌職務違法和職務犯罪的，應當依法移送監察機關處理”。第六十一條規定，“公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分或者由監察機關依法給予政務處分”，“對同一違紀違法行為，監察機關已經作出政務處分決定的，公務員所在機關不再給予處分”（《公務員法》第五十三條規定的十六項公務員“不得為”的行為，就是我國公務員所必須遵守的紀律的基本內容）。質言之，對于公務員涉嫌職務違法和職務犯罪的，只能由監察機關給予政務處分；對于公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，可以由任免機關給予行政處分，也可以移送監察機關，并由監察機關給予政務處分。根據《監察法》《政務處分法》所規定的監察機關職能，監察機關是行使國家監察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪。質言之，由監察機關作出政務處分的情形包含：公職人員職務違法行為、職務犯罪行為以及《政務處分法》第三章所規定的違法行為。

根據《公務員法》中關于行政機關何種情況下“應當移送監察機關”的規定以及監察機關自身職能進行分析，發現存在以下問題：其一，屬于《公務員法》第五十三條規定的十六項違紀行為，但不屬于應當由監察機關作出政務處分的情形時，如何處理規定不明。例如《公務員法》對于工作紀律規定“不得曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸”，該項規定即不屬于職務違法行為、職務犯罪行為或《政務處分法》第三章規定的違法行為，但屬于公務員違紀行為的情形，根據《公務員法》，在這種情況出現時可以移送監察機關給予政務處分；但該行為又不屬于應當受到政務處分的情形，此時是否存在實踐上的適用矛盾？因而當涉及行政機關公務員違紀時，任免機關是否應當移送監察機關存疑。

其二，“職務違法”的情形與“違紀違法應當承擔紀律責任”的情形都存在“違法”這一共同要素，如何界分“職務違法”與“違法應承擔紀律責任”規定不明。二者是否存在交叉關系也未進行說明。如果這一問題無法得到解決，那么任免機關何時應當將案件移送監察機關，何時又可以主動作出處分決定就無從明確。對于這一問題，有學者提出，“職務違法行為應當專屬于監察機關作出政務處分；一般違法行為應當專屬于任免機關、單位作出處分；行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為應當由監察機關作出政務處分。”[12]按照這種方式的確可以確定政務處分與行政處分適用的明確界限，但如果界限明確到一個確定行為僅可能出現一種處分結果，那行政處分與政務處分何以“并行”？筆者認為，此處所謂的界分“職務違法”與“違法應承擔紀律責任”指的是任免機關何時“應當”移送監察機關，何時“可以”移送監察機關——是一種任免機關有無裁量權的界限，而非確定應當適用何種處分方式的界限。

（三）如何發揮兩種處分并行體制的增益

在監察體制改革整合反腐資源的大背景下，要論證行政處分與政務處分作為兩種可以選擇適用的處分方式是否具有足夠的必要性，除了證明二者并行不會導致現實問題外，還應當證明二者并行能夠產生一定的“制度增益”，即達到“1+1>2”的效果。然而在現階段，兩種處分并行體制的增益尚未發揮。

國家監察體制改革基于監察權獨立行使的改革理念將監察權從行政權當中“剝離”出來。[13]《監察法》規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”監察權的獨立是保證其有效行使的重要前提，然而《監察法》具有內部制約措施多于外部制約措施、權力之間的制約相對薄弱、監察對象的權利設置相對薄弱的特征。[14]在實踐中，過度強調監察機關行使職權的獨立性，在某種程度上也會人為地導致監察機關與任免機關的信息不對稱，銜接不連貫等問題。

這些問題在實踐中限制了兩種處分并行體制的潛在優勢。其一，政務處分與行政處分并行的一大優勢即兩種處分可以“相互兜底”“資源共享”，發揮各自的獨特功能。具體來說，行政機關公務員任免機關作為對其進行日常管理的機關，對于管理對象的違紀違法信息掌握更為充分，且較之于監察機關的監督更為日常化和全程性；而監察機關以其外部監督的屬性更能保證處分的客觀公正，一定程度上避免了同體監督可能產生的包庇等情況。但二者的適用方式是“選擇性”的，即以作出處分的先后順序為依據進行適用，但是這種處理原則或方法更偏重于操作技術，而未考慮處分雙軌制存在的實際價值[15]，機械地以客觀時間先后而非處分決定合理性、科學性為標準的選擇，使得兩種處分呈現一種絕對的平行關系。如果行政處分先于政務處分作出，而監察機關認為任免機關作出的行政處分決定違法或不當，尚且能夠通過監察建議的方式進行糾正；但反之，如果政務處分先于行政處分作出，則該政務處分無論是否科學合理，均無審核途徑及變更可能性，這是否會導致監察機關權力失去監督與制約？不僅如此，上述適用方式一旦失度，則可能使得并行體制走向三種困境，第一個困境是造成反腐資源的浪費。盡管《監察法實施條例》規定監察機關開展監察工作，可以依法提請有關部門、單位予以協助配合，但行政機關卻無法主動請求監察機關進行信息交換。這就可能導致調查取證以及處分作出的過程重復，而最終的處理結果又只能擇一適用，無疑會造成調查過程中人力物力的極大浪費；第二個困境是造成監督權力怠于行使。一旦任免機關與監察機關均希冀對方行使職能，則可能導致處分權怠于行使的情況；第三個困境是監察機關和任免機關、單位可能爭奪懲戒管轄權。監察機關可能不顧主責主業，將懲戒管轄權從職務違法行為盲目擴大到所有違法行為；而任免機關、單位為了偏袒隸屬的公職人員，可能爭奪懲戒管轄權，在“一事不再罰”的情況下對違法公職人員作出“降格”處分。[16]

其二，政務處分與行政處分并行的另外一大優勢體現在其相互制約上。一方面，監察機關可以通過監察建議的方式對任免機關“應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當”的情況進行糾正，監察建議能夠直接產生法律效果；另一方面，盡管沒有具有直接法律效果的制約手段，任免機關的處分權在某種程度上也能夠起到使得監察機關謹慎用權的效果——為避免處分結果差異過大，監察機關會更大程度地提升政務處分決定的科學性。然而在實踐中兩種處分并未真正達到相互制約、確保處分決定科學性的效果。首先，任免機關對于監察機關的制約只能基于監察機關自覺性，這種制約實則是缺乏剛性的。其次，政務處分與行政處分并行還應當充分發揮兩種處分各自的優勢。行政處分的作出主體為行政機關公務員的任免機關、單位，出于對業務內容的了解，能夠對其所轄公職人員的日常工作狀況及工作效果進行及時、實質監督。因此，應當發揮任免機關的日常監督優勢；而政務處分的作出主體監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，在堅持法治思維和法治方式的同時，應當促進執紀執法貫通，實現依紀監督和依法監察、適用紀律和適用法律有機融合，堅持懲前毖后、治病救人，運用懲戒與教育相結合的方式實現政治效果、法律效果和社會效果相統一。

（四）如何處理同一對象的不同違法行為

如前文所述，由監察機關作出的政務處分在性質上屬于法律責任，但由行政機關作出的行政處分則屬于紀律責任。因此，當行政機關與監察機關就同一對象的同一行為進行處分時，需要考慮的是選擇何種主體作出的處分決定以及選擇的標準問題，但當行政機關公務員的任免機關與監察機關就同一對象的不同違法違紀行為分別作出行政處分和政務處分時，需要考慮的則是兩種不同主體作出的不同行政的處分如何銜接適用的問題。《政務處分法》第十五條以及《行政機關公務員處分條例》第十條分別就政務處分的并罰規則以及行政處分的并罰規則作出了規定，兩種處分各自的并罰方式都是吸收與合并執行兩種。上述規定對于單一的政務處分而言無疑是明確的，但對于行政處分與政務處分如何“并罰”的問題，卻并未作出說明。

鑒于政務處分與行政處分都采用吸收與合并兩種并罰規則且現有規范未就二者的并罰規則作出特殊規定，筆者認為對于政務處分與行政處分之間的并罰問題，可分為吸收與合并兩種情形進行討論。首先，需要吸收的情形主要體現為任免機關與監察機關同時對同一對象的不同行為分別作出了行政處分與政務處分，且其中一種處分的方式為“開除”。不考慮兩種處分的性質，而從并罰原則的角度分析，此時顯然應當采取吸收原則，即執行開除處分，而對于另一違法違紀行為的處分不執行。但值得注意的是，此時的“不執行”具有何種法律意義？此時被開除處分吸收的另一處分究竟被看作是“立案調查但不執行處分”還是直接視為該處分“不產生效力”。如果是前者，只能依據《政務處分法》第二十七條，對于已經離職的公職人員在履職期間有違法行為的不再給予政務處分，但是可以對其立案調查。但此條僅能為受到開除的行政處分（實際處于離職狀態）的行政機關公務員，不再給予政務處分提供依據，若一行政機關公務員受到開除的政務處分，那其另一違法違紀行為應當受到的行政處分依據什么法律法規不再給予？而如果是后者，將另一處分視為“不產生效力”，那么只存在并行關系的政務處分與行政處分，又是基于什么權限否認對方的效力？其次，需要合并執行的情形主要體現為任免機關與監察機關對同一對象的不同行為分別給予了“開除”以下的行政處分與政務處分，此時《政務處分法》與《行政機關公務員處分條例》中對“并罰”有著類似規定，即應當給予撤職以下的多個相同種類處分，在一個處分期以上、多個處分期之和以下，決定處分期。這就使得政務處分與行政處分在具體合并方式上具有可操作性，亦有學者已經針對同一違法違紀行為適用兩種處分的調試的具體執行方式作出了設計[17]。但在理論依據層面，分屬紀律責任和法律責任的行政處分與政務處分如果合并，必然導致合并后的處分法律性質不明。因此，筆者認為行政處分與政務處分不能直接合并。

三、行政處分與政務處分并行的完善路徑

（一）由行政機關承接原行政監察機關職能

如前所述，原行政監察機關部分職能空置是政務處分出現后的現實問題之一，且空置的執行監督與效能監察是有必要繼續保留的。因此，現階段所面臨的問題在于，應當由什么機關來承接原行政監察機關的執行監督與效能監察職能。

為了使得執行監督與效能監察具有威懾力和執行力，有必要賦予行使上述監督職能的機關以相應的處分權，據此，有學者提出為了“強化執法監察和效能監察職能”，應當“在機構上整合行政監察和審計機關，組建監審合一的行政監督機構”[18]，即專門成立新的機構行使上述職權，然而“體系的融貫性觀念會導致知識上的保守主義……體系也自然的秉承一種保守主義的態度：相對于較大的修正，一個較小的修正更受偏愛”[19]。因此，較之于成立新的機構并賦予其處分的權力，在現有能夠對行政機關公務員作出處分的主體中擇一行使執法監察職能以及效能監察職能似乎是更好的選擇。當前，能夠對行政機關公務員進行處分的主體，第一個是司法機關，該主體能夠對其判處刑罰；第二個是黨的紀律檢查委員會，該主體能夠對其給予黨紀處分；第三個是任免機關，該主體能夠對其作出行政處分；第四個是監察機關，該主體能夠對其作出政務處分。

結合執法監察職能以及效能監察職能的自身特性，對上述四個具有處分權的主體進行進一步分析：一方面，上述兩種職能原屬于行政監察機關，在一定程度上具有內部監督的屬性，即監督的內容傾向于具體的行政行為及其效果，這就要求監督具有內部性。司法機關作為外部監督的主體，只能就行政機關公務員的職務違法和職務犯罪行為給予刑罰處罰，而不能就行政行為的效果等具體方面作出處理，因此顯然不適宜成為執法監察職能以及效能監察職能的行使主體；另一方面，行政機關公務員并非全部都具有黨員身份，如果由黨的紀律檢查委員會來行使上述兩項職能，必然會導致監察的“空白地帶”。因此，黨的紀律檢查委員會也不宜成為執法監察職能以及效能監察職能的行使主體。加之上文已經論證，“從監察委員會作為‘專職反腐敗工作機構’的性質定位，與監察對象之間的外部監督關系以及監察對象僅限于對人監督等特性來看，不宜整合這兩種監察職能。”[20]

值得注意的是，監察體制改革前，行政處分的作出主體既可以是行政機關公務員的任免機關也可以是行政監察機關，根據《行政機關公務員處分條例》以及原《行政監察法》關于行政處分程序的規定，任免機關對違法違紀公務員做進一步調查時，應當詢問有關工作人員以及所在單位監察機構的意見；監察機關也應當向本級人民政府或者上級監察機關提出監察情況報告。無論最終作出行政處分決定的主體是任免機關還是監察機關，在作出行政處分前的調查階段，另一行政處分主體是參與其中的。因此，行政任免機關得以參與原行政監察機關進行的執行監督與效能監督的全過程中，對于這兩項職能的作出程序十分了解。如此看來，行政機關是承接原行政監察機關執行監督與效能監督職能的最適格主體。

（二）通過行政處分的作出對監察機關行權進行實質監督

阿克頓說過，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”如果監察權過大、過于集中，失去外部和內部的有效監督制約，它本身就可能轉化為貪腐之源的一部分。監察權的良好行使，關鍵在發揮好其他權力機關對它的制約作用，并在其自身內建立有效的自我監督機制。[21]而我國監察機關受到的外部監督主要包括：人大監督、紀委監督與法院、檢察院的制約。

首先，從人大監督的角度看。根據《憲法》和《監察法》的規定，國家監察委員會雖然受到人大監督，但不承擔向人大報告工作的義務，因此人大對于監委的監督止于形式層面，無法就其工作的實質內容進行監督。不僅如此，根據《監察法實施條例》的規定，“履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表”屬于監察機關的監察對象，盡管監察機關對于人大代表的監督僅是對其個人的監督而非對于作為機關整體的各級人民代表大會的監督，但從實踐出發，這種“監督者同時也是被監督對象”的矛盾仍在一定程度上削弱了人大對于監察機關的監督力度。

其次，從紀委監督的角度看。理論上說黨的紀委可以對具有黨員身份的國家監委人員進行監督，并有權對其作出紀律處分，且紀委監委合署辦公為紀委對監委工作的具體內容進行實質監督提供了可能性，但也正是因為紀委監委合署辦公，采用“一套人馬，兩個牌子”的方式，雖然在形式上保留各自名稱，但在實質上由于紀委監委組織機構全面融合，人員的重合導致紀委監督也無法完全發揮效力。

最后，從法院、檢察院對監察機關的制約角度看。根據《憲法》第一百二十七條第二款以及《監察法》第四條第二款的規定，監察機關應當與“執法部門”“互相配合、互相制約”。然而實踐中，由于紀委監委合署辦公，法院、檢察院中的具有黨員身份的法官、檢察官作為紀委的監督對象無法通過分工對紀委監委形成有效制約。且上述機關和部門與監察機關之間的制約大多停留在形式層面，即對監察機關行使監察權以及作出政務處分決定的過程進行制約，但對于一個政務處分決定的作出是否合理、科學，則缺乏實質監督。由此看來，監察機關的權力與其所受到的監督似乎不成正比。

有鑒于此，將行政機關作為對監察機關進行實質監督的主體最具可行性。一方面，從可能性的角度看，任免機關基于自身管理職能以及作出行政處分的需要，必然會對所管理對象的違法違紀事實以及相關法律法規所規定的對其進行處分的事由、方式等信息具有全面的掌握。且由于其作出的處分與政務處分并行，二者的依據、方式等內容實則是一致的。因此，任免機關具有對監察機關政務處分決定之科學性進行評價的可能性；另一方面，從必要性的角度看，由于行政處分與監察機關政務處分并行，為避免“一事二罰”的發生，有必要通過二者間對處分決定實質內容的相互監督，達到統一任免機關以及監察機關在認定違法違紀事實以及適用處分方式標準的效果。因此，綜觀我國當前能夠對監察機關產生監督或制約效果的主體，能對監察機關以行政機關公務員為對象作出的政務處分決定作出實質監督的主體只有行政機關公務員的任免機關。

四、結論

監察體制改革后，政務處分與行政處分并行體制在實踐中尚存在著職責不明、銜接不暢等問題，但鑒于承接行政監察職能以及制約監察機關的現實需要，有必要通過行政機關這一主體，起到承接行政監察的部分職能以及制約監察權的作用。因此，盡管監察體制改革后，政務處分已經覆蓋全體公職人員，行政處分等由公職人員任免機關、單位作出的處分仍以其特殊功能無法完全被取代。既然行政處分與政務處分并行，與黨紀處分、刑罰處罰共同構成處分體系已經是當前乃至今后很長一段時間的客觀存在，如何通過制度構建等方式解決并行模式所帶來的實踐問題、發揮政務處分與行政處分并行的特殊優勢便成為亟待吾人思考之命題。