明清時期府縣官對下政務運作

柏樺 李靜

關鍵詞：下行文書;禮遇下屬;催科;政務運作

府縣乃是人們熟悉的名詞，因為它既是古老的地方行政區劃，也是現代依然存在的地方行政區劃。“府，文書藏也”;1“縣者，懸系于外。”2府縣作為基本行政區，對下的政務運作紛繁。在府縣官治下的佐貳、教職、雜職等雖都屬于吏部銓選的官員，但其所主管的事務要由府縣官督責，其政績和人品考核也由府縣官評說。至于吏典、鋪長、里社、胥役等的生死榮辱，則完全操于府縣官之手。在府縣轄區，“有司農屯者，司糧馬者，防江、防海、防河者，司刑者，司學校者，司巡檢、司驛遞、司倉、司獄、司河泊者，司稅課、市舶者，司鹽場者，司閘者，司織染者，皆銓選，聽雌黃于守令。其服役有承發吏，有吏、戶、禮、兵、刑、工吏，有鋪長吏，有老人，有糧長，有胥，有徒，一聽于守令黜陟。而僧、道二司，陰陽、醫學，列在官制，查刷有期，較庶人在官者為重。”3這些官吏都要接受府縣官的領導，也是府縣官對下政務運作所依賴的對象。

學界對明清府縣官的政務運作多有關注。1962年，瞿同祖從社會學的角度對清代州縣官職能及其運作進行全面論述，特別是中文與日文翻譯出版之后，引起學界的廣泛關注，進而成為研究地方制度者的圭臬。1楊聯陞在整體論述明代地方行政時，注意到在用人、處罰屬吏、司法、軍事、教育與禮儀、財政等方面的權限，特別關注地方財政，在中央財政高度集中的情況下，府縣官基于地方利益，造成士紳參與地方建設，進而導致紳權膨脹。2日本學者對明清府縣政務運作的研究很多，諸如幕友、胥吏、家人、鄉紳等事關府縣政務的群體;倉、驛、鋪、河泊所、稅課局、巡檢、監獄等與府縣政務有關的機構和設施;審判、賑災、水利、防盜、賦役、教化、考核等與府縣相關的政務和制度等。3國內學者對明清府縣政務也多有關注，特別是依據歷史檔案、契約文書等原始資料，結合理論分析，從國家與地方、府縣官與胥吏及紳士關系、地方社會發展等角度進行研究，或多或少地涉及府縣對下的政務運作。4

因為研究視角不同，上述研究很少關注文書與禮數在政務運作中所發揮的作用，即便是關注考核也是從朝廷的角度，很少論及考核與對下政務運作的關系。府縣官對下政務運作要以文書形式達成，文書內容固然要關注，但也不能夠忽略形式。政務需要人來完成，尊卑有序的禮儀，不但規范著人的行為，而且影響到人的心理。為了完成朝廷的考核，也為了個人及本地的經濟利益，催科成為府縣官對下政務運作的重點也勢在必然。這是不同于以往研究之處，也是一種擴展性的視角。

一、對下文書種類

府縣下行文書形式主要有札付、帖付、批付、移付、牌票等文種，此外還使用告示、禁諭、懸賞通緝等形式直接向本府縣各屬或人民宣示方針政策。

札付是知照下屬的公文，其文體格式：“某衙門為某事，準某處咨呈，前事云云。準此，擬合就行，札付某衙門該管吏，即行云云。繳報施行，須至札付者。”1府縣官的札付主要是下達于本地所屬各雜職衙門及各下屬。札是府縣官下達的命令，本身帶有強制性，其實行的結果要求受札者具狀呈報。府縣官除有權對轄境內各雜職官及下屬下達命令之外，對他們所承辦的事務還有檢查督促之責。府縣官除點視文狀以行督察考核之外，有時還親自前往督察，直接對他們的功勞過失實施獎賞與叱責。2

帖付是用于催取下屬依限承辦事務的公文，文中常有“顯系該官吏視為泛常，以致違限，本應云云，姑再行催”。3措詞較為強烈，要求依限回復。帖同札一樣是府縣官的命令，所不同的是在立限上。札要求下屬繳報施行，帖則要求作速實行并依限回報。

批付，是對一人一事的命令，既有指令承辦，又有委任專責，多用于批給下屬吏胥承辦某些事務。如批差人遞送公文、遞解和逮捕人犯、傳呼和拘喚人證等。批付是要求交回的，凡承辦吏胥人等在辦完批付規定的事件后，要到府縣官那里銷批。銷批要有回文，即在批上簽字注明，如無回文，則不能銷批。此外，批付還有期限，違限不交或限內未完事者，要受處罰。如《大明律·吏律·公式·官文書稽程》條規定：“凡官文書稽程者，一日，吏典，笞一十，三日加一等，罪止笞四十;首領官各減一等。”4《大明律·兵律·郵驛·公事應行稽程》條規定：“凡公事有應起解官物、囚徒、畜產，差人管送而輒稽留，及一切公事有期限而違者，一日，笞二十，每三日加一等，罪止笞五十。”5清律與此相同，且有處分則例規定，凡是笞杖罪責，以罰俸、降級、革職代之。

移付，又稱付子，是府縣按事務歸屬而分類移交各屬及各房科承行辦理的公文。交付各房辦理者稱為房付，交與佐貳屬雜等官辦理者稱為官付。

牌票與批付的性質大體相同，都是用作命令和憑證的。所不同的是，批付必須依限回繳，牌票則要求事完回繳，而公布于眾的牌則沒有期限。如洪熙時的北直隸清河知縣李信圭，在催役攢運官船時，“官船至者，每以役夫善逃為名，收其衣資掩有之，役夫有饑餓死者。君命各為牌，書某目納于主者，收放以牌為驗，害乃免。清河民好乘夜縱火，或發冢以逞忿。君為教戒之詞十三條，俾各里書于大牌，篤實者掌之，每朔望警訓焉。”6牌與票往往同時頒發，以此之故，史料上常把牌票作為一個詞使用。7牌行所屬，是要所屬即刻辦理。如臺州府推官李嗣京給南城縣的行牌，是針對該縣養濟院濫行收養孤老的，按照規定，“該縣止應收養二百零八名，乃溢額多收五十八名。該縣經承欺冒至此，合行查究。”8府縣牌票應用甚多，“牌票行于外，所關甚大。郡縣奉內部之文，轉行閭里，虩虩然震也。或討債，或爭人，有必不可行之牌票。有行提而姓名宜省者，其可斟酌處甚多。”9故此有人提出應該存檔，以便隨時查核。

告示、禁諭，是府縣官對本府縣宣告事情和戒律的公文。告示意在公開，務使人人盡為知曉，影響面也廣。一些“新官到任，騁材逞能，先出告示幾張，嗣出詞狀幾紙，矯說仁言，虛立清規”。1更有甚者，這些告示是用來禁人而不禁己，非但不能起到實際效用，反而會使人們產生一種逆反心理。禁諭與告示相同，雖然有些禁諭是直接針對下屬某人，但內容是公開的，2所申明的處置也在律例基礎上有所加重，如針對書吏衙役為奸作弊，往往申明要“立斃杖下”，并不講什么司法程序，現實中確實有許多胥吏被立斃杖下。明人謝肇淛講：“上官蒞任之初，必有一番禁諭，謂之通行。大率胥曹照襲舊套以欺官，而官假意振刷以欺百姓耳。至于參謁有禁，饋送有禁，關結有禁，私訐有禁，常例有禁，送迎有禁，華靡有禁，左右人役需索有禁，然皆自禁而自犯之，朝令之而夕更之。上焉者何以表率庶職，而下焉者何以令庶民也。”其實告示多并不能顯示出當官者的才能，有時還是一種虛弱無能的表現。“每見郡縣吏禁約文告之詞布滿郊野，條陳利病之議連篇累牘，似自以為伯夷之清，龔、黃之才，而不知大貪大拙者伏于其中也。友人王百谷有言：庖之拙者則椒料多，匠之拙者則鉔釘多，官之拙者則文告多。有味，其言之矣。”3更何況告示往往是套語連連，“諭紳士者少，諭百姓者多。百姓類不省文義，長篇累牘，不終誦而倦矣。”4許多官員對此有看法：“告示原不可少，然必其事實有關系，須得指出利弊，與眾共喻，或勸或戒，非托空言，方為有益。若書吏視為故紙，士民目為常談，抄錄舊稿，率意涂飾者，盡可不必。非惟省事，亦可積福，每見貼示之處，墻下多有陽溝，及安設糞缸溺桶之類，風吹雨打，示紙墮落穢中，褻字造孽，所損正不細耳。”5對于告示的效果，連官員自己都不自信，認為“雖大張告示，嚴切曉諭，百姓亦唯有甘自隱忍，敢于告吏胥者，百無一二”。6不用說本府縣的告示，就是朝廷的禁約，“在外不過行之督撫，督撫行之布政，布政行之道府州縣，止有告示一張，掛于署門，遵依一紙，報于上司，州縣奉行之事畢矣。原非家喻而戶曉也，未幾而告示損壞，案卷殘缺。官員遷謫，父老凋謝，三十年中之禁約，后生子弟，誰能記憶為何事。”7因此對告示的作用不能夠估計過高，但也不能夠忽略。

這些對下文書種類不同，用途也不同，因為加有官印，也就有了官府的權力，執有者固然應該按照文書規定的內容行事，但也難免假官文書以謀取個人私利。催科“則捉辱妻子，鄰舍為之波害，雞犬為之不寧”。8拿人則“急如風火，黑夜排闥，就床擒鎖，舉家驚惶，設酒送饋，及去衣服雞犬一空”。9之所以地方有買票、車錢、差賬、和息錢“四害”橫行，都是因為府縣官簽發對下文書不謹慎，故此奸官蠧役肆行無忌，“而為民牧者方且形同昏聵，置若罔聞，率獸食人。”10由此可見，在冠冕堂皇的文書之中，也蘊含著復雜的政治心態及經濟利益，不但講究技巧，而且要注意到各方面的關系，耐人尋味。

二、接見下屬禮數

府縣官在正式上任之日，先北向謝恩，然后升公座，下屬便依次行參謁之禮。佐貳官在堂前行交拜禮，因是同僚，禮數視為均等;教官亦行交拜禮，因尊崇儒學，特引入后堂待茶;首領官行庭參禮，因是屬官，禮數視為下屬;吏典衙役行跪拜禮，因是所屬，禮數視為尊卑有別;其他雜職官依照首領官禮數，行庭參禮。1這種在禮數上的等級層次分明，“惟能修明講貫，以實意行乎其間，則格上下、感鬼神，教化之成即在是矣。”2不但等級分明，而且政治內涵明確。

府縣官接見下屬的禮數不同，在接見時的言談舉止也不同。禮數視為均等的佐貳、教職，府縣官在政務上往往不能采用行政命令的方式，要待以同寅之道，交以朋友之誼，辦事“宜切磋”，3而要“折節周旋”，4政務上需采用商討的方式。府縣官為轄區之長，負責全面政務，對佐貳、教職所管的事務，有權參與并指示，大多數佐貳、教職也惟長官之令是聽，因為“沖繁府縣，雖因沖繁而多設以分理，其實皆奔走伺候于上司，而不敢后，鮮有業其官而理其事者也”。5“夫建官者使事浮于食，使食浮于事，則繁簡相稱，財不費而政舉矣！惟儒官之于學也亦然，可并省之。”6正因為如此，他們都被認為是冗官，應該予以裁減。以夏津縣而言，縣丞自“明以來所可知者，十有九人，可稱者五人，其它無聞焉。何寥寥也？嗚呼！是豈其志弗傳耶，抑其人之無足傳耶？其人足傳，而其志不傳，則固為志病;其志傳，而其人不傳，則亦不足念人。”至于主簿“姓氏可知視丞倍之，行業之可稱，則又不及焉。豈其職愈卑哉”。7禮數上的尊卑差等明顯，必然會體現在現實政治當中，正官的強勢與佐貳官、教官虛與委蛇，彼此卻無時無刻不窺測對方，尋找對方的短處，以便獲取更多的政治與經濟利益。

對禮數視為下屬的首領、雜職官，府縣官采用行政命令則視為正常。對那些辦事不力或有過失者，府縣官不但可以行文申斥，還可以當面責罰，甚至動以刑杖。既為下屬，長官對他們就可以指揮調動，是“聽雌黃于守令”。8首領、雜職官多出身于吏員，有些地方志把他們也視為刀筆之吏。9吏員應該惟長官是聽，如果是政績突出，則“可以為懼而未可遽以為喜”，10因為功勞應歸正官，不應該歸己，其官卑言輕，也易為正官所中傷。如果對正官忠貞，也會被認為是仗義。如正德末年，蘇州府長洲縣典史蕭景腆，在織造太監張志聰劫持知縣郭波時，即“領本部之兵奪追，直前手披志聰，落其帽。市民從旁觀者，盡為景腆張氣，梯屋飛瓦，群擲志聰，志聰阻折去，竟奪令歸”。后因此事，蕭景腆與知縣“并下鎮撫司拷訊，廷臣壯其義，會疏救之。令落五級，景腆仍調尉。吳廷舉巡撫吳中，為景腆立仗義英風之碑于長洲縣門”。11他們所盼望的是“不應三考足，先授詔書征”。12能夠平安一任，得到破格升遷，是最大的喜悅。然而他們的前程有限，大多數是終身為此微末之職。即便有些人位卑言高，在正官面前還是唯唯諾諾，不敢亂致一詞。

在禮數上視為尊卑的吏典衙役，雖然每日與本官相見，但必須遵守繁苛的堂規。吏典衙役辦事有詳細的條例，其中明確地規定長官對他們有責革之權。從他們與官的關系來看，官對他們講的是駕馭之術，他們則還以欺朦之道，明人劉基所作的《官箴》第二篇對此有較為深刻的描述。13認為吏胥的所作所為與官有密切的關系，若是官好貨、好名、畏嫌、好惰、好猜、好威，吏胥則會以苴、以諛、以污、以娛、多途、掊攄之道處之，因為他們要想獲利，必須要得到官的許可。有官必有吏，官與吏共同承擔政務，原本密不可分。官辦事離不開吏，吏辦事也少不得官，在這種既對立又統一的矛盾之下，每天相見的官和吏，雖然是尊卑之禮數盡到，但在政務上各懷各意，誰也不肯輕服于對方。衙役的地位低于吏胥，被認為是在在生事的，害民壞官的，不務生理的一群。他們或“講呈說告，恐嚇多端;賣訪勾窩，陷害無罪”，或“侵蝕錢糧，凌虐良懦”。1不是“紛然于城市鄉村擾害吾民”，2便是“朝穿青衣而入，暮各持金而回”，3甚至把持官府，虐害百姓，成為地方上的惡勢力。即便是如此，府縣官對他們實行責革是家常便飯，即使打死也不為過。如洪武十九年（1386年），“蘇州府吏錢英奸宄不律，知府王觀等廉得其狀，棰死之。”朱元璋得知，非但沒有治其擅殺之罪，卻遣使赍敕獎諭有云：“朕嘗戒敕諸司，鮮能如命，惟觀爾及同知曹恒、經歷王昈，能秉公心，行正道，將奸吏棰死，蒞下之方得矣，政令必行，奸邪斯遠，境內肅清，民安有日矣。”4身為府縣正官，打死所謂的“奸吏”被認為是蒞下有方，這是朝廷所認可的，故此黃六鴻講其在郯縣任上第一次責革衙役時，“計受杖共二十余人，逾旬而斃者一，其杖而黜革者五。”5府縣官一般是對胥吏采取駕馭之術而恩威并施，俾其能為己用;而大多數胥吏是對府縣官陽奉陰違而奸偽并用，俾借官之權以行己私，這就要看誰更精通權術。6

府縣命令下達鄉里，鄉里有執行和匯報之責。所謂“州縣下一文帖，里中回申文狀”，7乃是府縣與鄉里的行文關系。府縣官召見鄉里長，或因公事下鄉而接見鄉里長，都可面授機宜，委以行事。聰明的府縣官則會召集鄉里耆老問政，以作為自己決策的參考。如葉春及在惠安縣“召邑中長老，鄉里所信，鄉三十余人，置酒設禮咨便事，扼戶口強弱之處，民所疾苦，可施行受記，條其對詳”。8鄉里保甲作為府縣統治的基礎，大多數府縣官是不想對他們逼迫太甚，但為應付上司的催逼，又不得不催逼鄉里保甲，乃至“勾擾科派，日不暇給，閭閻之下，雞犬為之不寧”。9府縣官擺出主人的架式，呼來喊去，不顧百姓疾苦，催逼敲撲，亂施淫威。人民困于賦役，“蓋差重則民貧，民貧則盜起。今應征求者，不惟有催科之累，且有紲縲之苦，入盜巢者不惟無拘攝之擾，且有搶掠之利，民亦何苦而不從盜哉。”10官逼民反，民不得不反，最終會威脅到王朝的安全，府縣官也難逃朝廷及百姓的懲罰。

四、結語

治人和被治人是由政治權力所決定的，而“對政治權力的無上尊崇和自覺服從久已成中國國民性的突出性質之一”。2府縣官號稱是“親民之官”，實際上還以主人自居，官逼民反，官貪民怨，官與民本來就是對立的。各種《官箴書》無不將愛民作為府縣官的要責，而且希望他們造福于地方，施惠于百姓，因為“一利興，地方便受一事之福;一務舉，政理便見一端之績”。只要是不把個人名利看得太重，就可以“求福利乎民”。3但這僅僅是理論的假設，要想實現，則不能夠不面臨各種問題，除去事上與處同僚之外，對下也有說不盡的難題。

第一，對書吏、衙役講究駕馭之術。“宅門內外俱是瞞官之人，錢谷刑名無非作弊之事。”4對于這些人，不得不利用，又不得不防范，更要駕馭得體。史學家洪業回憶父親洪曦在山東魚臺知縣任上最主要一件事，“他發現兵團地位最高的‘馬快跟土匪相通，土匪得了東西就抽一部分給馬快，馬快偶爾打一槍做樣子，或根本就不逮。”5很顯然這是捕役與盜匪相互勾結，若將之繩之以法，也不見得能夠除去盜匪，洪曦則與該馬快達成協議，只要保證其在任期間不出現盜案，彼此就可以相安無事。明末北直隸浚縣知縣張肯堂，面對本縣劇賊盤據，捕役不敢拘捕的情勢，了解到捕役和保長畏事而與盜通的情況，在向捕役和保長攤牌之后，當機立斷曰：“徐則生變，且爾等皆其耳目也，直須今晚取賊耳！”親驅捕役鄉夫，一戰成功。6清康熙初年山東郯城知縣黃六鴻，在“響窩巨盜，平日與官府之左右親近吏胥頭役交接往來，以及地方豪棍、駐防營弁相與親厚，凡官府之一動一靜，稍涉彼事機于其黨羽者，無不星馳潛報”的情況下，成功地避開吏胥頭役與駐防營弁，分化地方豪棍，進而“無臭無聞而縛渠魁于一旦”。7他們是成功者，但也不乏失敗的府縣官。如明洪武時的徐州府蕭縣知縣汪致道，治縣有政聲，“為諸縣最。俄有黠吏以飛語中公。部使者廉公治行，懲吏奸欺，而公略不自辯，惟求解印南歸。”8萬歷年間通州知州李一爵因“蠹吏銜之，中以匿揭”。9清雍正初年的廣東潮陽知縣魏某，在衙役哄堂而散的情況下，“百事皆掣肘不可為矣。”10這些不善于駕馭的府縣官，成為失敗者，卻有不少與吏胥“同惡相濟，虐害吾民”，11“糊涂廢事，聽任書手。”12官不能馭吏則難免受吏之愚弄，如明嘉靖時山西巡按童漢臣所彈劾的平定州知州王齊，“僉快手而虐取于富家，點批頭而濫罰乎大戶”;文水知縣王一民“替里長多見面之需，編民壯有出額之饋”;寧鄉知縣王一言“訟以賄成，勒車馬而輸運不絕”;沁源知縣賈德潤“一聽于兄言，權柄盡歸于吏手”;臨晉知縣何世昌“假公事科擾于里坊，縱驕子宣淫于妓館”;忻州知州杜世爵“征民稅而惟憑吏胥橫加飛派”;襄垣知縣賈希顏“庫藏之出納無紀，門吏假發牌票，靡有憚心;皂快橫索鄉村，止于敢怒”;孝義知縣王錦“任吏胥輕重而罔知誆詐，縱門隸出入而禁聽”;清源知縣劉祚“體統疏于防檢，吏肆奸欺”;武鄉知縣劉遷“庭聚舞文之吏，制馭無術而垂首強粱”;猗氏知縣齊君“賄賂通于猾吏，事多掣肘;號召阻于豪民，門隸得依憑而肆縱橫”。1被彈劾的11名府縣官，幾乎都與吏胥有關。這些府縣官被指稱殘酷、好財、謬誤、性偏、常流、昏庸、糊涂、柔懦、迂瑣、姑息，他們不是用胥吏為爪牙以搏擊斂財，便是被胥吏所操縱而失去官的威嚴。

第二，針對基層組織則講究臨下之術。里甲、保甲、鄉里、村社、寨堡等基層組織是府縣官行使權力的關鍵一環。“縣何以里，里何以長也？所以統一諸村而佐助其化理也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指節，節而制之，故易治也。”2明智的府縣官往往會充分利用他們，時常召集前來，以禮相待，并設酒席，詢問地方利弊，在廣泛聽取意見的基礎上，以便于順利施政。基層組織也不是惟府縣官馬首是瞻，對上對下也有他們的辦法。“比年所用，多非其人，或出自隸仆，規避差科，縣官不究年德如何，輒令充應，使得憑藉官府，妄張威福，肆虐閭閻。或遇上司官按臨，巧進讒言，變亂黑白，挾制官吏。”3政務要通過基層組織貫徹實行，雖然府縣官對他們打罵是家常便飯，但是他們也借助府縣官的權力胡作非為。“有錢者偏為回護，善柔者不行扶持。事兼利己則同甲首作弊以欺府縣，事止利己則假府縣名色而剝甲首，百計取錢，無心無恤，致使村野蕭條，甲首流離。”4里甲、保甲等基層組織，對于地方官府來說，應該是中堅力量，但也存在著許多弊端。如“保甲之弊：一在失統馭，保不能馭甲，甲不能馭戶，平時渙散，猝難指使，其弊離。一在苦查核，令委尉查，民苦紅錢，尉率役查，民苦酒食，政以賄行，莫得休息，其弊擾。一在疏防御，聚族而居，不防要路，不御險隘，聞警喧逐，致盜兔脫，其弊亂。”5所謂的“離”是保甲自身難以凝聚，也就不能夠統馭所屬;“擾”乃是地方官府的騷擾，敲詐勒索也就不會使官民相得;“亂”則是不能夠與官府配合，在這種情況下也難免以“詐”來對付上下。6地方基層組織是府縣官不得不依靠的人，也是府縣官難以放心的人，因此正常的政務運作不能夠用正常的手段，也使地方治理出現許多變數。

第三，對家人、幕友既要以之為腹心，又不能被他們蒙蔽。自明代中葉以后，府縣官聘用幕友成為常態，帶奴仆家人上任更是必需，進而成為親信。信之越深，受害越劇。“肘腋之間，隱然為奸，莫如家童。”7幕友中“輕視主人者往往有之”。若家人與幕友連手，“外與衙官通氣息，加以庸鄙親族不知政體，致貓鼠同眠，狼狽相依。官所寄以為耳目者，反輸心腹于他人，漸至小人乘間而入，官聲遂至大累，久之且挾制主人。”8這就要求府縣官不但聘用幕友、招募家人時要注意遴選，還要求有駕馭幕友、家人的本領。幕友、家人乃是府縣官用來監督吏胥的，大概會出現三種可能：一是他們絕對地對本官負責，這當然會導致他們與吏胥之間的對立。二是他們采取調和的態度，既不觸怒于本官，也不得罪在本地擁有很大勢力的吏胥。三是他們與吏胥溝通，共同來蒙蔽本官以謀取自身的利益。家人、幕友“無官之責，有官之權，官或自顧考成，彼則惟圖牟利，依草附木，狐假虎威，足使人敲髓瀝膏，吞聲泣血”。9若是出現這種情況，不但會影響府縣官的前程，也會影響對下政務運作，更會影響地方治理。

第四，府縣官對下政務運作在很大程度上是依靠個人的才能，而不是制度的保障。君主專制政體所強調的是“有治人、無治法”，實行的乃是人治，而人治主要是依靠個人的才能、品德、理念來實施權力，也使典章制度與實際執行情況往往會出現很大的偏差。當時“官場陋習，不以民事為重，易辦之事，則視為無關緊要，難辦之事則又設法推諉矣”。1若是敢于任事，勇于擔當，則“以為迂，以為拙，以為不善自謀”。2那些以廉潔自持，正直的人，卻很難立身于官場。在正直者容不得于官場，佞幸者春風得意，因循守舊者得久處其位，庸碌者則好官我自為之，以至于詭官好異，夸官好飾，傲官好勝，貪官好奪，纖官好察，躁官好動，淺官好談，詐官好偽，鄙官好俗，奸官好訐，矯官好辯，兇官好亂，清官好名，循官好禮，能官好強。在這種情況下，也使府縣官對下政務運作具有多元化的特點。

從明清統治者及官僚們的論述來看，所強調的都是府縣官對下單方面的絕對控制，是以暴力為基礎，以倫理道德為輔，再添加各種權變手段，才能夠實現地方治理。在統治者看來，“為治之道有緩急，治亂民不可急，急之則益亂;撫治民不可擾，擾之則不治。故烹鮮之言雖小，可以喻大，治繩之說雖淺，可以喻深。”3水可載舟，亦可覆舟，民心即天心，民富即國富，民生即國存。基于這種心理，所倡導的牧羊場式政治，是讓羊多多繁殖而肥壯起來，在宰殺時又使之毫無反抗，屈膝受割、默默垂淚而已，是一種淺而易見卻又很高深的統治權術，但又有多少府縣官能夠體會其中的內涵而又會使用權術呢？府縣官們的出身、氣質、儀態上的差別，也導致對下政務運作的差異，而在政治、制度、社會、經濟、倫理、道德等多方面制約下，府縣官在對下政務運作中多棱多彩的表現，也導致地方治理形式的多樣化。