建立健全平臺經濟治理體系：經驗與對策

余曉暉

【摘要】隨著平臺經濟蓬勃興起、縱深發展，世界范圍內出現了數字平臺濫用支配地位、排除限制競爭等突出問題，而且呈現愈演愈烈之勢。如何構建平臺經濟治理體系，有效監管數字平臺行為，已成為世界各國監管機構面臨的一個極具挑戰性的議題。歐美等發達經濟體從完善監管政策、創新監管工具、加強監管協同等方面加快探索、積極應對。2021年以來，我國將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為一項重點工作，加快健全規則制度，加強反壟斷監管執法，取得一定成效。但是，我國平臺企業發展不規范、平臺經濟發展不充分的問題尚未根本性解決，需要把握發展規律、借鑒國際經驗、立足中國實際，加快健全平臺經濟治理體系，推動我國平臺經濟規范健康持續發展。

【關鍵詞】平臺經濟? 反壟斷? 治理體系

【中圖分類號】 D630/F49? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.002

平臺經濟作為數字時代生產力新的組織方式，正在深刻改變人們的生產生活方式，對推動產業升級、優化資源配置、貫通經濟循環發揮著愈發重要的作用，為應對疫情沖擊、推動經濟復蘇注入了新動能。與此同時，互聯網平臺企業發展不規范問題日益突出，部分企業濫用支配地位、擾亂市場秩序、侵犯用戶權益等現象頻頻發生。依法加強規范和監管，推動平臺經濟規范健康持續發展，已經成為世界各國監管機構的共識。歐盟委員會于2020年12月15日同時提出《數字服務法》（Digital Service Act，簡稱DSA）和《數字市場法》（Digital Market Act，簡稱DMA）兩部草案，以期通過強有力的監管架構，為歐洲打造兼顧人權保障與公平競爭的數字環境。美國也一改此前較為寬松的監管方式，對谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜四大巨頭同時開啟反壟斷調查。中國制定實施《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，開展專項行動規范互聯網市場秩序。當前，加強對平臺經濟的監管和規范成為全球數字經濟發展的重要議題。

加強平臺經濟治理成為全球議題

平臺經濟的崛起。隨著數字技術的快速發展、融合滲透，全球化分工合作的進一步深化，以互聯網平臺企業為代表的平臺經濟迅速崛起。2009年以前，全球市值排名前10的企業中僅有微軟一家平臺企業，而2017年這一數字升至7家，實現了對傳統企業數量的反超。這些平臺企業不但市值規模巨大，并且始終保持著高速增長態勢。尤其在2020年新冠肺炎疫情暴發導致世界經濟陷入低迷的背景下，頭部平臺企業仍然實現了逆勢增長，展現出了強大的活力和韌性。截至2020年年底，全球市值排名前10的企業中平臺企業市值比重已由2008年的8.2%上升至74.8%（如圖1），規模達到8.87萬億美元，較2008年增長了近50倍。

平臺經濟的特征、影響及治理挑戰。平臺經濟的崛起與網絡效應、規模效應、數據和算法驅動等特征密切相關。與此同時，平臺企業還具有雙重屬性、生態化運營等顯著特點。這些不僅對數字市場結構產生了深刻影響，也對傳統監管和治理構成了挑戰。

網絡和規模效應：平臺崛起的“原動力”。網絡效應是網絡型產業的一個重要特征，是指一個網絡產品或服務對用戶的價值取決于網絡中其他用戶的數量。比如，即時通信就是典型代表。而平臺型產業的進一步拓展出現了跨邊網絡效應，即一個平臺產品或服務對用戶的價值取決于平臺另一邊用戶的規模。比如，網約車平臺上司機越多，平臺對乘客的價值就越大;微信用戶越多，微信公眾號或朋友圈廣告對商家的吸引力就越大。這種跨邊網絡效應是平臺模式較之傳統非平臺商業模式的核心優勢。為了充分激發這種效應，平臺企業往往采取補貼一邊用戶進而吸引另一邊用戶的非對稱策略。此外，平臺基于互聯網提供的信息產品和服務，具有邊際成本趨近于零的特點，使得平臺企業具備用戶數量越多、平均成本越低的規模效應。而平臺的網絡效應和規模效應還具有彼此促進和增強的作用，這也導致平臺經濟領域更容易出現市場集中現象。

數據與算法驅動：平臺的新增長邏輯。隨著大數據、人工智能等新技術的發展，平臺經濟正在進入數據與算法驅動的新階段，這股新的技術力量也成為平臺增長的新特征和新動能。一方面，數據已成為數字時代的新型生產要素，而平臺企業越大，意味著其能夠獲得的數據量也就越大，也就越能對用戶作出更精準的畫像。另一方面，算法的訓練需要以大規模數據為基礎，大型平臺的數據優勢還可以為其帶來進一步的算法優勢，幫助其不斷改進產品和服務，拓展更多業務形成跨市場優勢，使平臺獲取更豐富的數據，進而更好地訓練其算法，最終形成正反饋。由于其他企業很難在短時間內以較低成本獲得這種優勢，因此，數據和算法驅動的特征進一步增強了先發平臺企業的競爭優勢。

市場參與者與組織者：平臺的雙重角色。平臺作為市場的參與者，首先是一家自主經營、自負盈虧的企業。但與其他企業不同，平臺企業向市場所提供的商品或服務是組織雙邊或多邊群體進行交互與匹配，同時扮演著市場組織者的角色。正是市場參與者與組織者的雙重身份，使得平臺成為企業和市場兩種資源配置方式的綜合體。市場這只“無形的手”，在平臺經濟條件下變成了有盈利性訴求的“有形之手”。在經濟社會加速數字化轉型的背景下，平臺能夠在一定層面決定其他主體開展線上活動的規則，也能夠調節其他主體間的交互關系，影響甚至決定市場資源的配置。“無形之手”的有形化，極大提升了資源配置的效率;同時，平臺在雙重角色之間的內在矛盾也決定了其必然會帶來局部的效率損失。平臺治理的基本內涵就是要應對平臺這種商業模式可能帶來的局部效率損失及可能由此引發的公平問題。

平臺經濟的迅速崛起及其所具備的一系列新的特征，正在對傳統的以政府和企業為主體的二元治理結構產生巨大沖擊，企業與市場的邊界越發模糊，引發了從法律到監管到公共安全等一系列治理挑戰，加強平臺治理的必要性與緊迫性日益凸顯。如何發展好、運用好、治理好數字平臺已經成為全球各國普遍關注的共同議題。

國外應對平臺挑戰的治理經驗

為應對平臺企業日益增長的影響力，世界各國監管機構都普遍加大了對平臺的監管力度，圍繞平臺監管的規則創新、工具創新、手段創新層出不窮，主要表現在以下幾個方面。

強化共性規則建設，加強平臺行為監管。平臺經濟涉及領域眾多，在不同的垂直行業往往表現出不同的發展特征，治理規則也不盡相同。從國際經驗來看，近年來世界主要國家在構建分類治理體系的基礎上，越來越注重平臺共性要素規則的建構，聚焦平臺的市場競爭、數據采集使用、算法設計運行等行為開展立法和執法活動。

從競爭規制看，歐盟、德國、美國等均提出了針對互聯網平臺的創新性競爭政策，其中，德國正式頒布了全球首部系統針對數字化挑戰而全面修訂的反壟斷法。這些立法或提案都提出了一些新的監管思路，如降低或取消對經營者集中申報門檻的限制，實行舉證責任倒置、要求大型平臺自證并購無反競爭效果，擴大反壟斷機構的事前監管權限等。與此同時，包括歐盟、美國在內的越來越多的經濟體也開始對大型平臺發起大規模反壟斷調查和處罰。例如，美國對谷歌、臉書正式提起反壟斷訴訟，韓國對谷歌濫用操作系統市場支配地位進行處罰等。

從數據規制看，最典型的代表為歐盟《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR），對包括平臺在內的企業收集、存儲和處理用戶數據作出了明確要求。目前，全球多個國家均以《通用數據保護條例》及其附屬文件為藍本，制定或修訂了自身的數據保護規則。除關注平臺對用戶的隱私保護外，近年來，一些國家和地區也日益重視數據在平臺競爭中扮演的關鍵角色。如將數據作為經營者集中審查的重要考察要素，在新的立法提案中對大型平臺內部業務數據隔離和對外數據開放共享作出要求等。

從算法規則看，各國從提升算法透明度、強化算法審查、評估算法影響等方面強化了對平臺算法的監管。如歐盟《通用數據保護條例》首次提出算法解釋權，要求每個制定決策的算法必須能夠證明決策的正確性;又如，美國于2021年5月公布《算法正義和在線平臺透明度法案》（the Algorithmic Justice and Online Platform Transparency Act of 2021，簡稱AJOPTA），提出在線平臺對算法使用和處理記錄的保留義務，要求在線平臺應當對四類算法記錄保留5年，以備審查等。

聚焦超大平臺，創新超越反壟斷的監管工具。鑒于平臺經濟的馬太效應、動態競爭、跨界融合等特性，傳統的反壟斷工具在應對平臺壟斷問題上表現出明顯的不適用性。傳統的反壟斷工具在平臺相關市場界定、支配地位認定、競爭損害分析及事后規制等應用層面面臨很多困難，使得越來越多的國家開始考慮打造更加簡單易用的新監管工具，特別是在應對大型平臺壟斷的問題上。近年來，歐盟、美國、日本等紛紛創新專門針對大型平臺的監管工具，試圖通過賦予大型平臺特殊地位，從“事前”直接對其進行規制和針對性治理。

在認定方法上，新工具主要從平臺營業額或市值、用戶數量等方面，以簡潔、易得的量化指標為標準，避開對平臺相關市場界定、支配地位認定的難題和復雜程序。例如，美國在新法案中將市值達到6000億美元以上、在美國擁有超過5000萬月活躍用戶或10萬月活躍商業用戶并具有限制或阻礙其他企業訪問客戶或服務能力的平臺定義為“覆蓋性平臺”（covered platform），其一旦被認定，就需要接受特殊監管。

在具體規制上，新工具則就平臺典型特征和競爭特點提出并實施有針對性的監管舉措，包括要求大型平臺提升互操作性、推動平臺生態開放、落實數據可攜、強化規則公平性、限制實施自我優待等。由于具有高度針對性，這些舉措一旦確認實施，勢必會對現有平臺商業模式構成較大影響。例如，歐盟《數字市場法》草案要求“提供操作系統服務的‘守門人’應允許第三方APP和第三方應用程序商店在其平臺上安裝和直接使用”。這可能意味著蘋果iOS系統不能只有“App Store”一個入口，必須允許第三方應用商店、瀏覽器等其他應用分發渠道接入和直接使用。

改革監管體制機制，提升協同治理效能。在一系列政策和監管工具提出的基礎上，各國對監管體制機制進行了創新，確保其發揮應有效力。

首先，通過建立透明度報告機制，保障平臺內經營者和其他用戶的合法權益。如歐盟《關于提高在線平臺服務的公平性和透明度規則》和日本的《提升特定互聯網平臺的透明度和公平性的法案》都直指這一問題，提出了廣告規則和服務交易規則等重點領域的透明度要求。

其次，組建專門的數字監管部門，加大對大型數字企業的監管力度。如2021年4月，英國正式成立了數字市場部門，旨在監督管理大型平臺企業，避免其利用在數字市場的優勢侵害用戶或小型企業的利益。澳大利亞競爭與消費者委員會也提議在其內部設立一個專業的數字平臺分支機構，主動監測和調查平臺可能違反消費者法律的潛在反競爭行為，開展滾動市場研究等。

最后，組建多部門參與的協同治理機制。例如，2020年7月，英國競爭與市場管理局、信息專員辦公室、通信辦公室、金融行為監管局等共同組建了數字監管合作論壇，以促進信息交流互通，研究數字技術和行業發展戰略，解決監管職責交叉等問題;美國在對平臺算法監管的相關提案中，也提出要建立多部門共同參與的委員會。

我國平臺經濟發展的現狀及治理面臨的復雜性

我國平臺經濟發展的現狀。近年來，我國平臺經濟總體發展態勢良好，平臺企業數量和行業規模實現快速增長。特別是新冠肺炎疫情暴發以來，大量線下經濟加速向線上轉移，大數據、人工智能等新技術加快發展，推動平臺經濟呈現逆勢上漲態勢。

一是總體上我國平臺經濟保持較快增長。根據中國信通院的監測數據顯示，截至2020年年底，我國市場價值超10億美元的數字平臺企業達197家，相比2015年新增133家，平均以每年新增超過26家的速度快速擴張。從價值規模看，2015～2020年，我國超10億美元的數字平臺總價值由7702億美元增長到35043億美元，年均復合增長率達35.4%（如圖2）。尤其是在2020年全球經濟低迷的背景下，實現了56.3%的超高速增長。截至2020年年底，中國共有36家市值超百億美元的大型數字平臺，相較2019年凈增9家，在數量上首次超過美國，成為全球大型數字平臺企業數量最多的國家。

二是結構上大中小型平臺均實現快速發展。一方面，平臺經濟領域創業活動活躍，新的獨角獸級數字平臺企業（10億～100億美元）數量在不斷增長。2020年我國獨角獸級數字平臺企業數量從2015的53家增加到161家，市場價值從6494億美元增加到30885億美元，年均復合增長率達35.9%（如圖3）。另一方面，這些獨角獸級平臺也加速成長為大型數字平臺企業（100億美元以上）。2015年至2019年，每年平均有4家平臺進入大型數字平臺行列，而2020年共有9家數字平臺躋身于大型數字平臺隊伍之中，展現了巨大活力。

三是業態上平臺經濟在多領域發展活躍。我國電子商務領域平臺企業數量最多，有近50家，是平臺經濟占據主導性的領域;金融科技、數字媒體、本地生活、物流等領域平臺數量均超過了20家，發展較為活躍。從市值占比來看，電子商務和社交網絡處在第一梯隊，兩者合計占比超過平臺經濟總價值的一半。其次是金融科技、本地生活和數字媒體，占比均在10%左右。從發展趨勢來看，醫療健康、本地生活發展最為迅速，市值增長率均超過100%;電子商務、物流、社交網絡、搜索引擎、金融科技等領域也保持高速發展，增長率均在40%以上。

我國平臺經濟存在的問題。從發展水平、發展方式、發展范圍看，我國平臺經濟存在以下三方面問題。

一是從發展水平看，與美國相比存在較大差距。盡管中美兩國在全球平臺經濟中占據主導，且中國大型平臺企業在數量上已經超過美國，但中國平臺企業的市值總和與美國仍有較大差距。2020年，美國大型數字平臺總價值達8.9萬億美元，占據全球總量的71.5%;中國大型數字平臺總價值為3.1萬億美元，占全球的24.8%，只有美國的三分之一左右。同時，我國平臺企業更偏重消費互聯網領域的發展，與實體經濟緊密結合的產業互聯網領域發展相對較弱。美國在消費互聯網領域既有蘋果、谷歌、臉書、亞馬遜等巨頭，在企業級市場也有微軟、Salesforce、亞馬遜等領軍企業支持傳統產業數字化轉型。

二是從發展方式看，我國企業更多依靠模式驅動，技術創新不足。我國平臺經濟發展早期通常是對海外已有商業應用的本土化發展，其與我國傳統線下經濟發展不充分的現狀相結合，形成了商業模式創新主導的發展路徑。數據顯示，我國頭部平臺企業的研發投入占比不足美國平臺的一半，而平臺的營銷支出卻是研發費用的2倍左右;相反，同期谷歌、亞馬遜的研發支出是營銷費用的1.5倍到2倍。同時，美國頭部平臺更加注重核心技術的創新引領，在云計算、大數據、人工智能、虛擬現實、量子信息等多個領域保持全球領先的技術優勢。

三是從發展范圍看，我國企業側重國內市場拓展，國際競爭力不強。目前，我國平臺企業的商業運營、投資布局仍然主要局限于國內市場，在國際化拓展方面與美國頭部平臺企業的高度國際化發展形成鮮明對比。很多在國內市場已經具備支配地位的頭部平臺在國際舞臺上仍然難以與美國平臺巨頭相競爭。我國平臺企業在國內市場形成用戶規模優勢后，往往通過“營銷戰”“補貼戰”方式實現跨領域、跨行業橫向擴張，不斷擴大商業版圖，發展模式在一定層面仍固守于追求人口紅利、流量紅利等層面。

我國平臺經濟治理面臨的復雜挑戰。當前，我國平臺經濟面臨著多重目標約束、多重問題交織、制度規則滯后、監管能力不足等多方面挑戰。

一是多重目標約束。當前，既是平臺經濟的高速發展期，也是我國經濟整體由高速發展轉向高質量發展的階段，平臺經濟治理面臨著發展與安全的統籌、國內與國際的兼顧等多重目標約束。平臺經濟作為新生產力的代表，推動其發展壯大仍然是重要目標，但發展的前提是保障安全有序。然而，平臺經濟的安全風險具有潛在性、長期性和不確定性，一旦出現風險則可能是全局性和系統性的，這就對做好政策統籌提出了極大挑戰。同時，我國在平臺治理中還要特別平衡好國內與國際的關系，在加強國內監管、規范發展的同時，也要注重引導其提升與國際平臺競爭的實力，使之成為國家競爭新優勢的戰略力量。

二是多重問題交織。我國平臺經濟不僅存在市場壟斷、數據安全等共性問題，還存在惡性競爭、無序擴張等新問題，平臺治理面臨的局面更加復雜。這些問題的交織意味著在監管上不僅需要運用多種工具，還要加強這些工具之間的協同。當前，有效應對我國平臺經濟領域的競爭問題，僅有反壟斷的監管手段還不夠，特別是針對我國平臺經濟中普遍存在的惡性競爭問題，反不正當競爭、用戶權益保護、行業秩序監管等多種工具需進行統籌協調，此類協調工作也是我國平臺經濟監管所面臨的挑戰之一。

三是制度規則滯后。平臺經濟是新生事物，平臺上承載了大量的業務、用戶和數據信息，其靈活多元、快速迭代的特征和趨勢，導致政府的制度規則天然面臨滯后或缺失的挑戰。比如，反壟斷法和反不正當競爭法如何適應數字市場競爭的新特點，數據安全和個人信息保護的原則性要求如何細化落地等，都是亟需加快健全完善之處。同時，治理目標的多元化也進一步加大了制度建設的難度。比如，數據規則的建構中，如何處理好隱私保護和數據有效利用的關系，如何處理好數據壟斷與有效競爭的關系等，都是平臺經濟治理面臨的全球性難題。

四是監管能力不足。平臺經濟具有創新速度快、用戶規模巨大、業態模式復雜、信息數據海量等特點。相較而言，政府監管部門在人員力量、技術能力等方面存在明顯的不對稱，導致其監管始終處于一種被動應對的狀態，如何在有限的監管資源約束下提升監管效能成為重要的議題。目前，我國相關部門已經在向技術要效能、向機制要效能、充分調動社會力量等方面進行了積極探索。但在如何更好適應平臺經濟特點，推動相關探索制度化、常態化等方面仍然面臨不少挑戰。

構建平臺經濟治理體系的建議

隨著經濟社會的數字化、智能化轉型，平臺經濟所發揮的重要作用日益突出，成為我國構建國際競爭力的重要一環。要從打造國家競爭新優勢的高度出發，統籌發展與安全、國際與國內、創新與競爭、保護與利用等之間的關系，堅持目標導向、問題導向，針對我國平臺經濟發展的階段和現實問題，建立健全平臺經濟治理體系。

建立健全平臺經濟治理制度體系。盡管2021年以來出臺的政策法規和進行的執法行動已經回應了平臺經濟治理中的部分熱點問題，但系統完備的平臺經濟治理制度體系仍然有待構建。立足于我國現實情況，借鑒各國經驗，結合共性要素和我國實際，圍繞競爭、數據、算法等共性要素建立通用性監管規則體系，既要抓住《反壟斷法》修訂、《個人信息保護法》和《數據安全法》出臺等時機加快完善相關法律和配套規定，又要強化監管部門的人才隊伍建設，建立監管部門對平臺經濟各細分領域的市場調查監測制度。此外，還需結合中國國情，從社會性和公共性等角度加強針對超大型平臺的專門監管規則研究。

加強企業創新力的培育。平臺企業已經成為新一代信息技術創新的引領者，應從構筑國家競爭新優勢的戰略高度出發，通過加大監管和引導力度，優化企業創新資源配置，培育提升企業創新力和競爭力，推動我國平臺企業成為國家戰略科技力量的主力軍。在具體措施上，一是引導平臺企業在科技創新和產業前沿布局方面發揮更大作用，圍繞關鍵軟硬件、大數據、人工智能等方向加大研發投入力度，推動互聯網技術與硬科技創新深度結合。二是推動互聯網與實體經濟深度融合，加快推進工業互聯網發展，培育壯大多層次工業互聯網平臺體系，加速用工業互聯網平臺改造提升傳統產業，發展先進制造業。三是支持平臺企業積極拓展國際市場，增加優質產業和服務供給，挖掘國際市場空間和潛力。四是重點治理平臺經濟領域過度收集使用個人信息、惡性價格競爭、歧視性屏蔽、扼殺式并購等問題，引導平臺企業規范發展。

統籌構建協同監管格局。隨著平臺經濟的創新發展，以及線上線下平臺的加速融合，新老問題交織出現，其監管面臨較為復雜的局面，需要綜合運用多種工具，探索靈活響應、協同治理的監管格局。一是加強政策統籌。強化頂層設計，優化監管方式，加強政策協同，統籌應對各類并存的復雜問題。二是加強部門協同。建立健全跨部門、跨區域的執法聯動響應和協作機制，形成監管合力。三是加強手段創新。開展系統性風險評估，強化和完善技術手段建設，提升風險監測預警能力，探索推廣“沙盒機制”。四是完善社會監督。建立“吹哨人”、內部舉報人制度和舉報人保護制度，建立平臺規則公示和報告制度，全面提升社會監督和政府監管的協同效應。

參考文獻

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責 編/張 貝