高等學校預算管理績效評價指標體系研究

劉達迪

[摘 要]文章對我國高等學校的預算管理績效評價體系框架的設立展開了探索，對指標內容的確定提出了舉例，分析了預算管理績效評價實際運用過程中遇到的問題并提出了建議，以強化績效評價結果的運用。

[關鍵詞]高校績效評價;預算績效管理;績效評價指標

中圖分類號：G647.5 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1674-1722（2021）24-0001-03

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》對高等教育提出“全面提高高等教育質量”“提高人才培養質量”“提升科學研究水平”“增強社會服務能力”“優化結構辦出特色”的要求，并提出“改進管理模式，引入競爭機制，實行績效評估，進行動態管理”的指導方針[1]。“教育部、國家統計局、財政部關于2017年全國教育經費執行情況統計公告”中所列示的數據顯示，“2017年，全國教育經費總投入為42562.01億元，比上年的38888.39億元增長9.45%。其中，國家財政性教育經費（主要包括一般公共預算安排的教育經費，政府性基金預算安排的教育經費企業辦學中的企業撥款，校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等）為34207.75億元，比上年的31396.25億元增長8.95%”。2017年全國生均一般公共預算公用經費支出增長情況是“全國普通高等學校為8506.02元，比上年的8067.26元增長5.44 %。”教財〔2018〕14號[2]。我國逐年增加高等教育的資金投入，但如何在資金規模總量增加的基礎上，改變高等教育資金投入機制不健全、資金使用效益低、績效評價體系不完善等現存的諸多問題，成為當前亟需解決的痛點。一方面，高校預算經費存在缺口，另一方面，財政零余額賬戶支付進度完成較困難，普遍存在著高校資金不足與預算執行進度緩慢的矛盾。高校財政專項資金的使用也存在一定程度的低效率，各專業發展、各學科建設的不均衡性等問題凸顯，高等學校內部資源配置的量和質都需要深入探討和研究。因此為優化教育資源配置、提高資金使用效益、提升教育公共服務質量，對高校預算管理績效進行科學的評價是目前我國高等教育發展的必然要求，建立科學的高等學校預算管理績效評價體系，具有重要的現實意義，為我國教育實現追趕超越的目標提供必要的智力支持，是實現我國高等教育“由大變強”轉變的必經之路。

陜西省財政廳認真落實省委、省政府《關于全面實施預算績效管理的實施意見》，進一步創新預算管理方式，全面實施績效管理。

根據實施意見，“陜西省財政廳計劃用3至5年時間，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系;注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，創新預算管理方式，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率、使用效益以及預算管理水平和政策實施效果;強化績效評價結果應用，構建評價結果與預算安排、政策調整、轉移支付掛鉤的“三掛鉤”機制”[3]。

一、文獻綜述

國內外學者從不同的角度研究高等教育績效評價的原理、方法及運用，并對如何構建績效評價體系提出了研究結論。羅馬尼亞學者Victor Munteanu 和Narcisa Andrei-Coman認為，生均經費受高校的發展水平和高等教育經費的結構決定。從生均經費的角度，可以提升教育資源的資金使用效益，以及改善現有經費結構的不足。并對該國的高等教育的預算收支效益進行了評估[4]。馬來西亞學者Aziz運用帕累托最優的分析方法構建了數學計算模型，分析了大學的預算分配與執行[5]。蔡艷艷，劉志新從教學、科研、預算執行、財務、資源配置等七個維度，構建了高校預算管理績效的評價體系[6]。陸媛提出在將我國高校戰略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力績效等六大層次的基礎上，選擇21個KPI，構成表達高校預算績效指標體系[7]。

國內目前的實施情況為，經過對陜西省內高校的調研，陜西省內部屬院校如西北工業大學、西北農林大學、西安電子科技大學、長安大學等，省屬高校如西安理工大學等都結合本校實際，相繼出臺了預算績效管理辦法。

二、高等學校預算管理績效評價指標內容的確定

以下是文章中運用到的理論基礎，以及該理論在高校預算管理績效評價指標選取中的應用。

（一）公共產品理論

公共產品理論是現代公共財政體制的基礎理論。公共產品分為純公共產品和準公共產品。高等教育成本核算具有準公共產品屬性。根據公共產品的特性定義：非排它性、效用的不可分割性、消費的非競爭性。教育具有一定程度的競爭性，因為隨著學生人數的增加，教育成本增加的邊際成本不為零。

（二）委托代理理論

高等學校預算表現的是一種多重任務的委托代理關系。第一層級：社會公眾與政府之間的委托代理關系。第二層級：財政廳、教育廳與高校之間的委托代理關系。在這一層的委托代理關系中，財政廳、教育廳等政府主管部門作為高校國有資產產權的代表，將高校的管理權委托給高校。第三層級：高校內部形成的學校、學校內部機構、項目負責人之間的委托代理關系。在高校的委托代理鏈條中，存在多重代理事務，由于信息不對稱、各層級效用函數不一致和權力不匹配等問題，再加上高校職能的特殊性（存在外部性等特點），高校在預算管理中存在不可避免的道德風險問題和逆向選擇問題。

（三）利益相關者理論

利益相關者是指與組織相關的、與組織的活動和行為具有利害關系相關性的個人或組織。高校利益相關者的劃分可以根據研究的角度自行選擇劃分，文章在綜合其他研究結果的基礎上，結合高校績效預算實際，將高校的利益相關者劃分為以下幾個層次：（1）教師、學生。（2）高校上級財政部門、事業單位、企業、捐贈者以及其他學校與學校存在經濟往來的個人或組織。（3）高校上級監管部門（教育廳、審計廳、稅務局）、媒體、社會公眾。對高校利益相關者的選擇區分和對應利益糾葛的分析，對于高校厘清各級預算管理關系、明確各層級責任大有裨益。因此在高校預算管理績效評價研究中運用利益相關者理論，將使得績效管理在高校的預算編制實施中更具實際價值。

預算績效管理是指在關注預算投入的同時重視預算產出，將產出目標設定、跟蹤、評價及結果應用納入預算編制、執行、考核全過程，以提高資源配置效益為目的的管理活動。預算績效管理堅持分類管理、效益優先、客觀透明的原則，通過對相關指標的考核和評價，分析預算執行效果，以提升內部管理水平，提高資金使用效益。

績效目標所反映的內容應以相應的績效評價指標予以明確的量化描述，主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標等。產出指標是對預期產出的描述;效益指標是對預期效果的描述;滿意度指標是反映服務對象或項目受益人的認可程度的指標。

總結整合前期工作成果，結合我國高等學校的現實情況，根據現有的績效考核方法，包括BSC平衡計分卡、KPI關鍵績效指標法及360度考核等，并結合高等學校經費的來源、結構，進行以下工作。一是評估指標體系的確定，建立評估指標數據庫。二是指標評價標準的確定，定性指標和定量指標相結合。三是指標權重的確定，指標權重確定的合理與否，關系到評估結果的可信程度。四是綜合評分方法的確定，例如，可以分為四個評價等級：優秀（總得分≥90），良好（90>總得分≥80），合格（80>總得分≥60），不合格（總得分<60）。五是數據采集方法的確定。按評價的時間順序，可以分為事前、事中和事后評價，預算立項評審（目標申報評審）（批復預算和目標）;過程跟蹤評價（績效運行監控）（執行率和預算調整）;支出結果評價（績效問責）（部門履職和效能考核）。單位績效評價指標分為三級，一級指標反映預算執行、投入產出、成本效益、滿意度等;二級指標反映師資隊伍建設、學科建設、人才培養、教育教學、服務保障實現度等;三級指標是對二級指標的細化和補充，由各單位結合自身業務特點和年度工作任務進行設置。

通過以上流程，建立全方位、全過程、全覆蓋的高等學校預算管理績效評價體系。樹立預算=目標=績效=責任的預算績效評價理念。推廣執行高校預算管理績效評價推行的思路，具體方法是先選擇專項項目實施績效評價，然后過渡到基本支出預算管理績效評價，最后在高校內部全面推行預算管理績效評價制度。

可以作為預算績效考核依據的資料清單舉例，主要包括但不限于：部門年度整體工作計劃、重點工作目標推進表和年度工作總結，與項目有直接關聯的各級政府文件依據，與項目有直接關聯的行業主管部門的制度辦法、行業標準，項目實施單位制定的相關管理制度及操作辦法，項目設立時、進展過程中及其完成后的各類相應記錄材料，上級相關部門如教育廳等、有關專家的評價、評審結論和意見。高等學校預算管理指標如財政專項撥款執行率、預算執行率、財務風險管理指標如流動比率、資產負債率等均可以作為預算績效評價指標體系框架的重要組成部分。

同時，績效評價指標體系框架中的評價指標的選取應與資金投入相匹配，與計劃目標相匹配，與歷史的數據、行業的數據、上級文件規定、區域性標準相匹配。

根據高等學校資金來源的不同，高等學校可根據現實需要，自行選擇增添或刪減績效評價指標體系框架中的評價指標，立足實際，構建符合自身特點的績效評價體系。項目績效目標設置的基本要求如下。

（1）指向明確。績效評價目標應當與單位職責匹配，符合行業、部門發展規劃，與年度工作重點方向一致，與資金使用范圍、效果緊密相關。

（2）詳細具體。績效評價目標在合理范圍內選擇定量指標，從數量、質量、時效、成本等方面進行細化;不能歸納為定量指標的，可以采用定性指標如分級分檔形式表述。

（3）合理可行。績效評價目標的選取應從實際出發，秉承客觀公正的原則，以結果為導向，經過調查研究和科學論證，具備可操作性和可行性，符合客觀實際。

（4）標準科學。績效評價指標的設定應參考一定的標準，如歷史標準、行業標準、計劃標準等。

（5）突出重點。圍繞國家對于高校教育的方針政策以及社會經濟發展對于人才的需求，績效指標的選擇應考核的側重點和明確方向，引導高校置身改革發展大局。

三、實際應用過程中存在的問題及建議

預算制定不精確、指標體系不進行動態調整、單位績效考核意識不強、對績效考核的重要性認識不足、后續獎懲措施不到位等，是目前高等學校預算績效考核管理中存在的問題。由于高校預算來源的多元性和綜合性，高校預算支出的復雜性、多樣性，預算績效評價指標設置難度較大;同時受政策影響，指標體系的側重點也在不斷變化，即使是量化指標項目間也缺乏橫向可比性等。高等學校預算績效指標評價體系需要逐步建立。

當預算執行結果與績效目標出現較大偏離時，如遇國家和學校相關政策調整、遇不可抗力導致預算執行出現困難、經費預算調整等情況，應對績效目標進行相應調整。

預算的編制、執行、監督與績效目標考核的部門應當適當分離，建立相互牽制的運行機制。預算的編制由預算執行單位負責，監督可以由校內外審計部門、財經委員會甚至學校常委會負責，以強化實現預算績效評價的執行力度。

強化績效評價結果的運用，把績效評價結果與下期預算安排和被考核部門工作業績實質性掛鉤，進一步優化高校資源配置，對完成績效目標且評價優良的部門根據情況予以獎勵并加大后續經費支持，對未完成績效目標且評價等級為一般的、建設成效不明顯的項目，限期整改或減少支持額度，甚至取消未來預算安排;調整支出結構，使高校資源資源的配置使用更趨合理、有效，發揮績效評價對資金的跟蹤問效作用和決策信息反饋作用。

參考文獻：

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[R].

[2]教育部，國家統計局，財政部.2017年全國教育經費執行情況統計公告（教財〔2018〕14號）.

[3]我省預算績效管理體系將實現全覆蓋[N].陜西日報，2019-04-17（09）.

[4]Munteanu V ， Andrei-Coman N . Modern methods for underlying the revenue and expenses budget in higher education institutions from romania based on the criteria of cost-efficiency[J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences， 2011， 15（none）：2445-2448.

[5]Aziz R W A ， Shuib A ， Aziz W N H W A ， et al. Pareto Analysis on Budget Allocation for Different Categories of Faculties in Higher Education Institution[J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences， 2013， 90：686-694.

[6]蔡艷艷， 劉志新. 高校全面預算管理績效評價——以北京市某高校為例[J]. 北京航空航天大學學報（社會科學版）， 2017（03）：77-82.

[7]陸媛. 高校預算績效評價的理論研究及績效指標體系設計[J]. 技術經濟與管理研究，2006（01）：60-61