香港食品安全政策的實(shí)施效果與經(jīng)驗(yàn)啟示

余建斌 陳華江

摘 ? 要：借鑒香港經(jīng)驗(yàn)對(duì)推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)食品安全協(xié)同治理具有重要意義。本文對(duì)香港食品安全政策進(jìn)行了全面梳理，評(píng)價(jià)了其實(shí)施效果，探討了香港與我國(guó)內(nèi)地食品安全政策差異以及香港經(jīng)驗(yàn)的啟示。研究發(fā)現(xiàn)，香港逐漸形成了以職責(zé)完善的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，刑責(zé)明晰的法律制度和成熟的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制為主的食品安全治理政策，有效地保障了香港食品安全長(zhǎng)期維持在較高水平，促進(jìn)了香港食品產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展。我國(guó)內(nèi)地應(yīng)借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，整合部門職能，推動(dòng)行政處罰與刑事責(zé)任銜接，健全風(fēng)險(xiǎn)分析交流機(jī)制，從而提高食品安全政策實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);香港食品安全政策;實(shí)施效果;經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào)：F203.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2021）06-0045-08

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，加強(qiáng)食品安全協(xié)同治理成為塑造健康灣區(qū)的重要舉措。2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“加強(qiáng)粵港澳食品安全合作，提升區(qū)域食品安全保障水平”。全面了解和相互借鑒食品安全政策是加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)食品安全協(xié)同治理的基礎(chǔ)性工作。香港作為粵港澳大灣區(qū)四大中心城市之一，其食品安全長(zhǎng)期保持在較高水平，香港的食品安全得到全國(guó)乃至世界的認(rèn)可。盡管近年來(lái)我國(guó)內(nèi)地按照最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)格的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)（“四個(gè)最嚴(yán)”）的要求，不斷完善食品安全治理體系，食品安全水平得到了很大提升，但與香港相比還有很大差距。香港采取了哪些政策保障食品安全，這些政策實(shí)施效果究竟如何？我國(guó)內(nèi)地和粵港澳大灣區(qū)其他城市如何借鑒香港的食品安全政策？這些問(wèn)題都值得全面探討和深入研究，且在當(dāng)前推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下具有重要意義。

長(zhǎng)期以來(lái)，香港食品安全政策受到學(xué)界的廣泛關(guān)注并從以下幾方面展開(kāi)了相關(guān)研究。一是食物內(nèi)殘留有害物標(biāo)準(zhǔn)。香港食物農(nóng)殘等限量標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)數(shù)量普遍比內(nèi)地更多，覆蓋范圍比內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)更寬[1]，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)苛[2]。二是食品安全監(jiān)管體系。香港的食品安全監(jiān)管體系有完善的食品安全法律、專業(yè)高效的監(jiān)管和良好的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制以及行業(yè)自律[3]。三是粵港澳食品安全合作。羅必良等[4]提出，粵港澳食品安全的合作機(jī)制有待優(yōu)化。文曉巍、張蓓[5]從農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的角度提出加強(qiáng)粵港澳之間的食品安全合作。本文在上述研究的基礎(chǔ)上，從宏觀政策出發(fā)，評(píng)價(jià)香港食品安全政策的實(shí)施效果，分析我國(guó)內(nèi)地食品安全政策存在的問(wèn)題，提出供內(nèi)地和大灣區(qū)其他城市參考的建議。

一、香港保障食品安全的政策體系

香港的食品安全政策起步較早，在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、懲處違反食品安全行為以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析方面有較成熟的做法。香港的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)食品經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行全面監(jiān)管;食品安全問(wèn)題處罰標(biāo)準(zhǔn)明晰和刑責(zé)明確的法律為香港的食品安全提供了法律保障;完善的食品安全分析和信息交流機(jī)制為政府、行業(yè)和消費(fèi)者提供了信息共享，提高了香港應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的應(yīng)變能力。

（一）食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

香港食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在職能架構(gòu)上將決策與執(zhí)行分離，即決策機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)決策的具體執(zhí)行，而是將執(zhí)行權(quán)能下放到下屬機(jī)構(gòu)。香港食品安全管理統(tǒng)籌工作由特區(qū)政府下的食物及衛(wèi)生局負(fù)責(zé)，食品安全監(jiān)管的具體職責(zé)由該局下屬食物環(huán)境衛(wèi)生署、漁農(nóng)自然護(hù)理署、衛(wèi)生署和政府化驗(yàn)所承擔(dān)，還包括上述機(jī)構(gòu)中的附屬機(jī)構(gòu)（圖1）。

香港食物環(huán)境衛(wèi)生署及其下屬食品安全中心是香港食品安全的“保駕者”。食物環(huán)境衛(wèi)生署負(fù)責(zé)香港有關(guān)食品的各項(xiàng)事務(wù)和保障香港居民干凈衛(wèi)生的居住環(huán)境。食品安全中心的職責(zé)是通過(guò)制定食物監(jiān)測(cè)計(jì)劃、食物安全重點(diǎn)控制系統(tǒng)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)、處理突發(fā)食品安全事故等來(lái)保障香港的食品安全。在食品安全監(jiān)管方面，主要通過(guò)食物監(jiān)測(cè)計(jì)劃抽取進(jìn)港以及本港生產(chǎn)的食品樣本，送到政府化驗(yàn)所進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)的檢測(cè)，并根據(jù)其檢測(cè)結(jié)果做出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)交流體系告知全港居民，風(fēng)險(xiǎn)交流包含如何預(yù)防、臨時(shí)應(yīng)急等信息，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的食品安全事故。

漁農(nóng)自然護(hù)理署是香港食品安全監(jiān)管體系中的重要組成部分。漁農(nóng)自然護(hù)理署在食品安全監(jiān)管方面主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和檢驗(yàn)及檢疫。在農(nóng)業(yè)方面，漁農(nóng)自然護(hù)理署指導(dǎo)香港的農(nóng)業(yè)發(fā)展，定期或不定期對(duì)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行藥物檢測(cè)和農(nóng)技指導(dǎo)，負(fù)責(zé)鮮活食品批發(fā)市場(chǎng)的管理和家禽飼養(yǎng)牌照的審核及管理。在漁業(yè)方面，就養(yǎng)魚技術(shù)及相關(guān)的管理問(wèn)題向有需要的養(yǎng)魚戶提供指導(dǎo)，協(xié)助推動(dòng)本地水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在檢驗(yàn)與檢疫方面，漁農(nóng)自然護(hù)理署負(fù)責(zé)動(dòng)植物的防疫工作，保障進(jìn)出香港的動(dòng)植物及其產(chǎn)品的安全和監(jiān)控動(dòng)物疾病以及食用動(dòng)植物體內(nèi)的殘余有害物，與政府化驗(yàn)所一起構(gòu)成香港食品安全監(jiān)管檢測(cè)體系。

政府化驗(yàn)所是香港食品安全監(jiān)管體系中不可或缺的關(guān)鍵部門。政府化驗(yàn)所是香港政府認(rèn)定的權(quán)威檢測(cè)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是為香港政府部門提供一切的檢驗(yàn)檢測(cè)以及生物、化學(xué)分析，其檢測(cè)的結(jié)果具有法律權(quán)威性，可作為執(zhí)法過(guò)程中的技術(shù)支撐。政府化驗(yàn)所配合食品安全中心進(jìn)行全港的食物監(jiān)察，主要是對(duì)食品安全中心抽取的樣品進(jìn)行檢測(cè)。

（二）食品安全法律制度

香港沒(méi)有為食品安全問(wèn)題設(shè)立一部專門的《食品安全法》，但是香港的《公眾衛(wèi)生及市政條例》第132章第Ⅴ部、《食物安全條例》第612章和《公眾衛(wèi)生及市政條例》中附屬21個(gè)規(guī)例等23部有關(guān)食品安全的法律、規(guī)例構(gòu)成了其食品安全法律制度體系[6]。香港的法律體系由英美法律體系發(fā)展而來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高于內(nèi)地，對(duì)食品安全的期望高于內(nèi)地，因而在食品安全方面的法律更為嚴(yán)苛。所有關(guān)于食品安全的責(zé)任都是法律刑事責(zé)任，犯法即屬犯罪[3]。香港對(duì)有害于食品安全的行為做出了清晰的界定，并明確規(guī)定了各種違法行為受到的懲罰。食品安全違法行為所受處罰最輕的是第3級(jí)罰款及監(jiān)禁3個(gè)月，最嚴(yán)重的是第6級(jí)罰款及12個(gè)月監(jiān)禁（表1）。

香港法例的第221章《刑事訴訟程序條例》明確規(guī)定了食品安全罰款等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（如表2）。香港在罰金處罰方面共有6個(gè)等級(jí)，每一級(jí)罰款有固定區(qū)間的金額。且隨著罰款等級(jí)的提高，罰款的金額按比例增加。罰款金額最低為1000港元、最高為10萬(wàn)港元。香港在食品安全方面不注重經(jīng)濟(jì)懲罰，而更加注重刑事處罰，相關(guān)違法行為最高罰款不超過(guò)10萬(wàn)港元，但將會(huì)受到3個(gè)月到12個(gè)月的監(jiān)禁。

（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制

食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制是香港食品安全政策的重要內(nèi)容。香港的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是食品安全中心在市場(chǎng)上進(jìn)行食品抽樣送往政府化驗(yàn)所檢測(cè)，將檢測(cè)結(jié)果與食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較與評(píng)估。香港設(shè)有專門的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)會(huì)評(píng)估各種因素給食品安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有助于食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提高事故應(yīng)急處置能力，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害[7]。

風(fēng)險(xiǎn)管理是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果上做好預(yù)防食品安全事故的發(fā)生和出現(xiàn)食品安全事故的應(yīng)對(duì)措施。風(fēng)險(xiǎn)管理是指將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果有效利用、提高食品監(jiān)管工作的效率，制定科學(xué)的食品安全監(jiān)管工作計(jì)劃，將有限的監(jiān)管資源放在效益最大化的地方，減少資源閑置和浪費(fèi)。此外，還制定合適的應(yīng)急措施和傳達(dá)信息，保障市民的健康和香港的食品安全。

風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的報(bào)告和結(jié)果利用不同的途徑（如新聞公報(bào)、小手冊(cè)和業(yè)界指引）告知全港市民。香港食品安全監(jiān)管注重與業(yè)界、民眾的交流，食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是香港食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制中的重要部分[3]。風(fēng)險(xiǎn)交流可以讓政府、業(yè)界和消費(fèi)者就食物安全進(jìn)行有效的信息交換。在風(fēng)險(xiǎn)交流活動(dòng)中不會(huì)設(shè)置條件限制人員參加，這極大程度上保證了信息的多元化，也從某些方面保證了信息的真實(shí)性，在交流會(huì)上的結(jié)果會(huì)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)報(bào)告、政府公報(bào)和食物安全警報(bào)系統(tǒng)等方式及時(shí)公布。

二、香港食品安全政策的實(shí)施效果

在香港食品安全政策的保障下，香港的食品安全水平長(zhǎng)期保持在世界的前列，為香港贏得了美食天堂的美稱。同時(shí)，高水平的食品安全為香港食品產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)力，使食品產(chǎn)業(yè)保持健康穩(wěn)健的發(fā)展。

（一）保障了香港食品安全長(zhǎng)期保持較高水平

在各項(xiàng)食品安全政策的協(xié)同作用下，香港食品安全水平不斷提高并持續(xù)穩(wěn)定在較高水平（圖2）。從香港2010年到2019年月度的食品抽檢合格率情況可以得知，香港食品安全抽檢合格率整體數(shù)值較高而且波動(dòng)較小，食品安全抽檢合格率最小值為99.4%，最大值高達(dá)100%，最大的差值僅0.6%。2015年以來(lái)，香港食品抽檢合格率波動(dòng)率進(jìn)一步減小，食品安全保障水平得到持續(xù)提升。

從粵港澳大灣區(qū)來(lái)看，香港的食品安全水平明顯高于大灣區(qū)其他城市（表3）。2015—2019年香港的食品合格率是粵港澳大灣區(qū)所有城市中最高的，其次是澳門。2015—2019年間香港食品抽檢合格率平均值達(dá)到99.79%，澳門為99.78%，除香港和澳門外，大灣區(qū)其他城市食品安全抽檢合格率均未達(dá)到99%。珠三角地區(qū)9個(gè)城市中食品抽檢合格率最高的是深圳，平均合格率是98.63%;最低的是惠州，平均合格率是97.61%。由此可以看出，粵港澳大灣區(qū)中內(nèi)地城市的食品安全水平與港澳還存在不小的差距。

（二）促進(jìn)了香港食品產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展

食品安全是影響食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，香港高水平的食品安全對(duì)促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展起到了積極的影響。香港實(shí)施的食品安全管理政策為其產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要保障，一方面保障了香港本土的食品安全，為香港提供高品質(zhì)的食物;另一方面也為香港的食品產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以食品出口為例，2012年以來(lái)香港食品出口穩(wěn)步增長(zhǎng)而且增速明顯高于其他出口商品。2012—2019年間，香港商品出口總額從4924億美元增加到5359億美元，增長(zhǎng)8.83%，而同期食品出口額從64億美元增加到98億美元，增長(zhǎng)53%（圖3）。

從食品出口額占商品出口總額的比重來(lái)看，2012—2019年香港食品類商品出口占商品出口總額的比重在整體上呈現(xiàn)波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)（圖4）。香港食品類商品出口占商品出口總額的比重從2012年的1.29%增加到1.82%，增加了0.53個(gè)百分點(diǎn)。

從香港食品細(xì)分類別的出口情況來(lái)看，2012—2019年間活動(dòng)物、乳品等類食品出口增速較快（表4）。近年來(lái)，世界各地動(dòng)物食品和乳品等出現(xiàn)了大量食品安全問(wèn)題，如非洲豬瘟、禽流感、三聚氰胺事件等，香港高水平的食品安全為其相關(guān)食品出口提供了機(jī)遇，帶動(dòng)相關(guān)食品出口產(chǎn)值快速增長(zhǎng)。2012—2019年間，香港的活動(dòng)物出口額從200萬(wàn)美元增加到5.7億美元，增長(zhǎng)283倍，乳品、蛋品、天然蜂蜜及其他食用動(dòng)物產(chǎn)品出口額從1.68億美元增加到10.38億美元，增長(zhǎng)5倍。由此可以看出，在世界各地食品安全問(wèn)題比較突出的食品種類，香港的相關(guān)食品出口增長(zhǎng)相對(duì)較快，這進(jìn)一步反映出香港食品安全保障政策對(duì)香港食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

三、我國(guó)內(nèi)地食品安全政策存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，跨部門協(xié)調(diào)難度大

我國(guó)內(nèi)地的食品安全監(jiān)管體系采取的是多部門共管（圖5），從食品生產(chǎn)到消費(fèi)的各環(huán)節(jié)有不同的監(jiān)管主體[8]。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)國(guó)家層次的食品安全統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)工作;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)初級(jí)階段的監(jiān)管;市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理綜合協(xié)調(diào)和食品安全監(jiān)督管理;公安部設(shè)立食品藥品犯罪偵察局負(fù)責(zé)打擊食品藥品違法行為;國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)擬定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和交流，還有對(duì)新食品原料、添加劑和品種進(jìn)行安全性審查;海關(guān)總署負(fù)責(zé)進(jìn)口食品的檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)督管理工作。

在我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體系下，加上食品本身就存在長(zhǎng)鏈條、多環(huán)節(jié)等特點(diǎn)，表明了內(nèi)地長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的食品安全多部門共同、分段監(jiān)管的格局依舊沒(méi)有改變[9]。而多部門監(jiān)管的體系下存在職能機(jī)構(gòu)虛設(shè)、職能重疊、跨部門協(xié)調(diào)難度大及有效性不足等問(wèn)題[10]，容易滋生部門間責(zé)任相互推諉，也很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空區(qū)域。食品安全監(jiān)管應(yīng)是主動(dòng)監(jiān)管，但近年來(lái)發(fā)生的眾多食品安全事件反映著我國(guó)食品安全監(jiān)管的滯后。如2011年發(fā)生在上海的“染色饅頭”事件，是由媒體曝光后相關(guān)的執(zhí)法部門才介入并進(jìn)行整治。還有2012年4月發(fā)生的毒膠囊事件，直到央視記者曝光相關(guān)監(jiān)管部門也并未發(fā)現(xiàn)，相關(guān)監(jiān)管部門在曝光后才介入其中。因此在滯后的被動(dòng)執(zhí)法方式以及多部門監(jiān)管的情況下是否還會(huì)發(fā)生“九龍治水，水不治”值得思考[11]。

（二）懲罰力度小，行政處罰與刑事責(zé)任銜接不當(dāng)

根據(jù)香港的食品安全法律制度，可以看出香港在食品安全方面的涉及犯罪的門檻較低，看重的是行為犯罪，不強(qiáng)調(diào)行為發(fā)生后造成的后果。涉及危害食品安全的行為都會(huì)被判定是犯罪，而且對(duì)于每一具體行為都有明確的處罰，如處以第幾級(jí)罰款和監(jiān)禁多少時(shí)間，這將行政與刑事責(zé)任做到了有效的銜接[12]。而內(nèi)地注重的則是行為發(fā)生后造成的后果，即事后[11]。盡管內(nèi)地在2015年實(shí)行的新版《食品安全法》中加重了對(duì)食品安全違法行為的法律責(zé)任，但與香港相比，內(nèi)地的處罰依舊是行政罰款為主;只有在認(rèn)定情節(jié)特別嚴(yán)重后才會(huì)處以行政拘留，但從性質(zhì)上仍然是行政責(zé)任。而嚴(yán)重違反食品安全行為后則需要由公安部門拘留、檢察部門發(fā)起訴訟，食品安全監(jiān)管部門沒(méi)有權(quán)利直接對(duì)違法者進(jìn)行刑事處罰。同時(shí)，對(duì)于目前內(nèi)地食品安全法律中的事后處罰、處罰判定不清晰、行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢等問(wèn)題[13]。

表5是內(nèi)地《食品安全法》中關(guān)于做出危害食品安全行為所要承擔(dān)的法律責(zé)任。可以看出內(nèi)地對(duì)食品安全問(wèn)題的處罰主要還是以行政處罰為主，并沒(méi)有將違反食品安全行為納入刑事責(zé)任。對(duì)于危害食品安全的同一行為，香港與內(nèi)地做出的處罰并不一樣。如未取得食物經(jīng)營(yíng)許可而進(jìn)行食物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，內(nèi)地的處罰標(biāo)準(zhǔn)是：以沒(méi)收一切原料和所得為基礎(chǔ)，然后根據(jù)違法經(jīng)營(yíng)的貨值處以罰金;第一層次是五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰金，第二層次是10倍以上20倍以下的罰金，附加處罰如何判定則是對(duì)經(jīng)營(yíng)貨值進(jìn)行估值，若超過(guò)一萬(wàn)元?jiǎng)t處以第二層次，反之處以第一層次。相反，在香港進(jìn)行食物經(jīng)營(yíng)若是沒(méi)有依法進(jìn)行登記，經(jīng)營(yíng)者會(huì)被判為犯罪且還會(huì)面臨第5級(jí)罰金和6個(gè)月的監(jiān)禁，同時(shí)該犯罪記錄會(huì)進(jìn)入個(gè)人檔案中。兩者相比較，可以看出內(nèi)地的罰金遠(yuǎn)高于香港，但是香港處罰的嚴(yán)厲之處在于監(jiān)禁及犯罪行為終生記錄。罰金相對(duì)于食品經(jīng)營(yíng)者的震懾或難以達(dá)到理想效果，因?yàn)槠浣?jīng)營(yíng)所得遠(yuǎn)不止一次罰金那么多。違法所承擔(dān)的結(jié)果遠(yuǎn)不如違法經(jīng)營(yíng)所獲得的效果，這在一定程度上壯大了違法者的態(tài)勢(shì)，這也是內(nèi)地食品安全事件屢禁不止的原因之一[14]。

（三）管理部門權(quán)限缺失、職能缺位，風(fēng)險(xiǎn)交流發(fā)展滯后

我國(guó)內(nèi)地的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析起源于20世紀(jì)90年代后期，而食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度首次正式出現(xiàn)是在2009年全國(guó)人大通過(guò)的新版《食品安全法》，但內(nèi)地的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度直到2011年國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心成立才算正式建立。與香港的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制相比，內(nèi)地的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理起步晚并存在以下問(wèn)題：監(jiān)測(cè)能力不足，監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)機(jī)制不完善[15]。在體制上，內(nèi)地的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)只是停留在國(guó)家層次，省級(jí)及以下各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中并沒(méi)有設(shè)置各級(jí)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。在職能上，內(nèi)地的食品安全監(jiān)管模式是“多段式”多方主體共同參與的模式，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心并沒(méi)有具體的執(zhí)行權(quán)力，不能直接參與到食品安全監(jiān)管的過(guò)程中。反觀不具備食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局以及各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局反而負(fù)責(zé)食品的具體監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及抽樣檢查。這就造成職責(zé)的分裂，加大職責(zé)落實(shí)的難度。加上各部門間信息難以共享，從而加大了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難度。

總體而言，我國(guó)內(nèi)地的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流還處于發(fā)展初期[16]。孔祥明通過(guò)對(duì)內(nèi)地食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流法律制度的研究，發(fā)現(xiàn)其存在交流主體對(duì)自己的定位不準(zhǔn)、交流信息單一、交流方式針對(duì)性差、交流責(zé)任機(jī)制不完善等問(wèn)題[17]。呂紀(jì)斌認(rèn)為內(nèi)地的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流存在法律執(zhí)行力度不夠，政府、企業(yè)和消費(fèi)者等主體風(fēng)險(xiǎn)交流意識(shí)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)交流水平低、途徑單一和消費(fèi)者對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平低等問(wèn)題[18]。此外，各監(jiān)管部門執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，也為食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的發(fā)展增加一些阻礙的因素。如《食品安全法》第42條明確規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝紙上必須要有保質(zhì)期、生產(chǎn)原料等信息的標(biāo)簽;而GB7718-2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》規(guī)定酒精度大于10%的飲料，食醋、鹽和味精等可以不用標(biāo)示保質(zhì)期這一信息。《食品安全法》和《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》對(duì)標(biāo)簽的使用做了規(guī)定，但是兩者卻存在不一致，讓生產(chǎn)者對(duì)標(biāo)簽的使用產(chǎn)生了歧義[19]。特別是在內(nèi)地實(shí)行分段式、多部門的食品安全監(jiān)管模式下，各個(gè)監(jiān)管部門只負(fù)責(zé)某一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，出于職責(zé)要求每個(gè)部門都會(huì)對(duì)該類產(chǎn)品進(jìn)行安全抽檢這不僅增加了資源的投入。在部門信息共享機(jī)制不完善的情況下，更是增加了“數(shù)據(jù)孤島”形成的幾率。

四 經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）整合部門職責(zé)，賦實(shí)機(jī)構(gòu)職能

香港的食品安全集中監(jiān)管體系為內(nèi)地的食品安全監(jiān)管提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，即通過(guò)部門職能整合，減少各部門間職能的重合，賦予每個(gè)職能機(jī)構(gòu)該承擔(dān)的職能。根據(jù)內(nèi)地實(shí)際和香港經(jīng)驗(yàn)提出以下幾點(diǎn)建議：一是對(duì)現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行整合。將國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的功能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)部門職責(zé)的統(tǒng)一。通過(guò)研究?jī)?nèi)地食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)督管理總局只是監(jiān)管與監(jiān)測(cè)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)行為，不具備風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的功能;而國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心不具備監(jiān)管功能，注重于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、監(jiān)測(cè)與交流;兩者整合剛好可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，建立起新的食品安全監(jiān)管體系。二是建立專業(yè)性強(qiáng)、認(rèn)可度高的食品化驗(yàn)機(jī)構(gòu)。內(nèi)地的檢測(cè)機(jī)構(gòu)種類紛繁復(fù)雜、資質(zhì)高低不一，這給食品安全風(fēng)險(xiǎn)界定帶來(lái)一定阻礙。在食品檢測(cè)化驗(yàn)方面，內(nèi)地可學(xué)習(xí)香港建立政府化驗(yàn)所一樣性質(zhì)的檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)體系，獨(dú)立于各部門以外，執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，檢驗(yàn)結(jié)果由相關(guān)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證后可在各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)用，以減少重復(fù)檢測(cè)、抽樣帶來(lái)的誤差、高額成本等問(wèn)題。三是完善信息交流機(jī)制，加強(qiáng)部門間的合作。建立實(shí)時(shí)信息交流機(jī)制，促進(jìn)政府、企業(yè)和消費(fèi)者之間的交流，打破信息壁壘實(shí)現(xiàn)信息共享，共同推進(jìn)食品安全監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治下的食品安全。

（二）擴(kuò)大法律責(zé)任范圍，推進(jìn)行政處罰與刑事責(zé)任銜接

通過(guò)對(duì)香港食品安全法律制度的研究發(fā)現(xiàn)，香港對(duì)于違反食品安全的行為都會(huì)給予嚴(yán)重的處罰，包括罰金和刑事責(zé)任。內(nèi)地在對(duì)違反食品安全的行為進(jìn)行處罰時(shí)可以借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，將違反食品安全行為的法律責(zé)任范圍擴(kuò)大，同時(shí)在行政處罰的基礎(chǔ)上增加刑事責(zé)任，促進(jìn)行政處罰與刑事責(zé)任的有效銜接。《食品安全法》是內(nèi)地在食品安全方面制定的基本法，建議以其現(xiàn)有的行政處罰為基礎(chǔ)，增設(shè)管制、拘役等輕型刑事責(zé)任。根據(jù)內(nèi)地實(shí)際和香港經(jīng)驗(yàn)提出以下幾點(diǎn)建議：一是內(nèi)地可以將《食品安全法》中的處罰范圍由事后處罰改成事前、事中和事后全過(guò)程處罰;二是以更加明確的條文規(guī)定違反不同食品安全行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的疑慮和增強(qiáng)執(zhí)法效果;三是在《刑法》中降低食品安全犯罪的門檻，將食品安全領(lǐng)域中危害嚴(yán)重的行為納入刑法中，增加食品安全違法成本;四是擴(kuò)大《刑法》中食品安全犯罪的行為主體范圍，內(nèi)地應(yīng)當(dāng)在《刑法》中擴(kuò)展關(guān)于食品安全犯罪的行為主體的范圍，與行政法進(jìn)行有效的銜接。

（三）健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析交流機(jī)制，促進(jìn)信息有效傳達(dá)

借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)內(nèi)地可從以下幾方面健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析交流機(jī)制：一是健全機(jī)構(gòu)設(shè)置。以現(xiàn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度為基礎(chǔ)，完善從國(guó)家層次到縣級(jí)層次的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)體系，改變各級(jí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職能無(wú)實(shí)施主體的現(xiàn)狀，建立與完善與之相匹配的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作和交流制度，確保整個(gè)體系的有序、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是建立信息共享機(jī)制。重點(diǎn)是打破相關(guān)部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)職能部門間的數(shù)據(jù)共享、利用，消除存在各職能部門間的數(shù)據(jù)孤島。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)融合機(jī)制。推動(dòng)食品安全監(jiān)管部門與標(biāo)準(zhǔn)制定部門的銜接，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系與食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的交流與合作機(jī)制，推動(dòng)各部門間對(duì)食品安全管理的合作共治。四是完善信息披露機(jī)制。由單一的應(yīng)急單向信息發(fā)布轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾矫娴娜粘Ｐ畔⑴叮俪烧⑿袠I(yè)和消費(fèi)者之間的常態(tài)化交流，提高行業(yè)的規(guī)范性和消費(fèi)者的食品安全意識(shí)。

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（責(zé)任編輯：楚 ?霞）

Implementation Effect and Experience Enlightenment of Food Safety Policy

in Hong Kong

XU Jian-bin，CHEN Hua-jiang

（School of Economics and Management，South China Agricultural University，Guangzhou 510642）

Abstract： Learning from the experience of Hong Kong is of great significance to promote the coordinated management of food safety in the Great Bay area of Guangdong， Hong Kong and Macao. This paper comprehensively combs the food safety policy in Hong Kong， evaluates its implementation effect， and discusses the differences between food safety policies in Hong Kong and Mainland China and the Enlightenment of Hong Kong experience. The study found that Hong Kong has gradually formed a food safety governance policy based on a perfect food safety supervision organization system， a clear legal system of criminal responsibility and a mature risk analysis mechanism， which has effectively guaranteed the long-term maintenance of food safety in Hong Kong at a high level and promoted the healthy and steady development of Hong Kong's food industry. The mainland of China should learn from the experience of Hong Kong， integrate departmental functions， promote the connection between administrative punishment and criminal responsibility， and improve the risk analysis and exchange mechanism， so as to improve the implementation effect of food safety policy.

Key words： Guangdong Hong Kong Macao Dawan District;Hong Kong Food Safety Policy;Implementation Effect;Experience Enlightenment