遼寧省農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理模式探析

甄永權(quán)

(阜新市阜蒙縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 阜新 123135)

農(nóng)村水利工程是改善生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于保障糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和水利改革總基調(diào)等具有重要作用，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占據(jù)著重要地位。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)市場化以及經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，傳統(tǒng)的建管模式已無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，工程管理滯后的問題逐漸成為制約農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素及現(xiàn)今水利工作中的軟肋。

1 現(xiàn)存問題分析

1.1 主要問題

調(diào)查顯示，遼寧省已建蓄、提、引、灌、排等各類小農(nóng)水工程30多萬處。一直以來，農(nóng)田水利建管投資主體都是農(nóng)民，但由于集體建設(shè)、管理、所有的觀念模糊不清，使得工程產(chǎn)權(quán)不明、農(nóng)民參與建管意識(shí)薄弱的情況較為常見。大多數(shù)工程普遍存在效益衰減、老化失修、建管用脫節(jié)、權(quán)責(zé)利分離等問題，農(nóng)民群眾未成為工程管理的主角而局限于工程建設(shè)的主體，失管失控已成為村級(jí)水利的常態(tài)[1-3]。

1.2 現(xiàn)行政策

一直以來，我國政府高度重視農(nóng)田水利的建管工作。為了明晰農(nóng)田水利管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)以及盤活存量資產(chǎn)，水利部曾提出經(jīng)營管理體制與工程產(chǎn)權(quán)制度改革，為各地開展多種形式的“小農(nóng)水”改革提供指導(dǎo)。有文件明確提出，要加快形成以用水合作組織為主的各種形式的管理體制，大力支持用水合作組織的組建，并加快產(chǎn)權(quán)制度改革。此外，要鼓勵(lì)用水協(xié)會(huì)的發(fā)展，在水費(fèi)計(jì)收、使用維修、工程建設(shè)等方面充分發(fā)揮其功能作用；水利部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)等文件，對(duì)其建設(shè)原則、重要作用、指導(dǎo)思想等給出了深入全面的分析，規(guī)范了協(xié)會(huì)的組建流程和建管職責(zé)，明確指出要?jiǎng)?chuàng)建良好的政策環(huán)境促進(jìn)協(xié)會(huì)的發(fā)展[4]。

為了保證現(xiàn)有運(yùn)行機(jī)制、管理體制適應(yīng)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展需求，考慮時(shí)代特征有關(guān)部委提出了有效的小農(nóng)水管理對(duì)策，這充分體現(xiàn)了從“點(diǎn)”到“面”的管理制度建設(shè)。

2 典型管理模式探析

2.1 用水者協(xié)會(huì)模式—灌區(qū)管理

1)組織結(jié)構(gòu)。用水者協(xié)會(huì)實(shí)行的是執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)制，執(zhí)委會(huì)一般由民主選舉產(chǎn)生，主要包括正、副會(huì)長等成員。根據(jù)渠系劃分情況，協(xié)會(huì)下設(shè)用水小組，各小組選派2名代表負(fù)責(zé)相關(guān)決定的執(zhí)行。

2)管理職責(zé)。用水者協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)灌溉設(shè)施、田間渠系、支渠的管理與維護(hù)等職責(zé)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)供水計(jì)劃負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制與實(shí)施。此外，在灌溉范圍、水費(fèi)收繳、供水量、管理責(zé)任等方面，采取訂立合同的方式明確協(xié)會(huì)與灌區(qū)渠道管理所雙反的權(quán)利、義務(wù)。

3)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。協(xié)會(huì)擁有經(jīng)營、開發(fā)工程資產(chǎn)的權(quán)利，但渠系、支渠及其附屬設(shè)施等歸集體所有。

4)資金來源。灌溉系統(tǒng)、水利設(shè)施等維修改造資金，主要來源于群眾集資投勞和政府補(bǔ)貼。

5)水價(jià)機(jī)制。以10元/畝·年的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)對(duì)用水者收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，并按一定的不利將協(xié)會(huì)所收水費(fèi)上繳灌區(qū)渠道管理所，剩余部分用于工程日常維護(hù)與協(xié)會(huì)管理開支。

2.2 水利會(huì)管理模式—湖庫管理

1)組織結(jié)構(gòu)。一般地，負(fù)責(zé)水利事務(wù)民主管理的湖民代表大會(huì)擁有最高權(quán)力，而日常管理工作主要由水利會(huì)承擔(dān)。

2)管理職責(zé)。水利會(huì)主要承擔(dān)著農(nóng)田水利建管、規(guī)劃、維護(hù)等職責(zé)，同時(shí)要協(xié)調(diào)處理水事糾紛和防汛抗旱等工作。

3)決策機(jī)制。對(duì)重大水利項(xiàng)目水利會(huì)先提出意向，并充分聽取湖民代表意見，通過與各村的協(xié)調(diào)達(dá)成一致性決策意見。考慮會(huì)議決定，水利會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施防汛抗旱、工程維修等水利事務(wù)。

4)經(jīng)費(fèi)管理。水利會(huì)資金來源主要有收繳的水費(fèi)、地方政府支持和申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)等，執(zhí)行每年10元/畝的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水利會(huì)每年年終對(duì)其賬目，邀請(qǐng)湖民代表和農(nóng)經(jīng)站審計(jì)員進(jìn)行審計(jì)，并向湖民代表、受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)反饋審計(jì)結(jié)果，其他多種經(jīng)營收入和收益農(nóng)田水利費(fèi)為日常管理經(jīng)費(fèi)主要來源。

5)日常管理制度。為貫徹落實(shí)日常維護(hù)管理工作，在科學(xué)劃分受益村養(yǎng)護(hù)職責(zé)、防汛責(zé)任埂段的情況下逐步建立完善的巡查管理制度。一般地，要在年初全面普查區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田水利運(yùn)行情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的工程問題進(jìn)行及時(shí)有效的處理。為保證農(nóng)田水利的長效運(yùn)行，要督促受益村加強(qiáng)對(duì)工程的日常維修養(yǎng)護(hù)[5-7]。

2.3 專業(yè)合作社模式—水利會(huì)管理

1)股份結(jié)構(gòu)。合作社實(shí)行股份制，其中集體股來源于集體投入和政府資金補(bǔ)貼，社會(huì)股來源于村民投工投資。在組成結(jié)構(gòu)上，集體股和社會(huì)股所占比例為60%、40%。

2)組織管理。水利專業(yè)合作社是具有獨(dú)立法人、實(shí)行自負(fù)盈虧和自主經(jīng)營的股份制企業(yè)。參考股份公司成立管理委員會(huì)，制定股份合作制合作章程并實(shí)行總經(jīng)理、董事會(huì)負(fù)責(zé)制。委員會(huì)成員可連任連選，供用水實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。

3)水價(jià)機(jī)制。根據(jù)季節(jié)變化情況實(shí)行差別水價(jià)制度，干旱季節(jié)(7-9月份)的生活用水價(jià)為1.00元/t，其它時(shí)段為0.8元/t，特殊干旱年份則由管理委員會(huì)討論確定收費(fèi)價(jià)格，并以10.00元/畝作為農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。

4)收益分配。水費(fèi)為主要收入來源，年終需向股東匯報(bào)年度收支情況，以便其更好的了解財(cái)務(wù)情況。在扣除工程維護(hù)與管理成本的情況下，按股把合作社全部收益分紅。其中，年終利潤的20%用于合作社積累，剩余80%按股分紅。

2.4 物業(yè)化管理模式—河道管理

1)工作職責(zé)。保潔隊(duì)主要承擔(dān)者監(jiān)督排污、清理河道、防止污染、保護(hù)安全等責(zé)任，依據(jù)村級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)、市級(jí)等河道分類，合理設(shè)置河道兩岸延伸地帶及河面保潔范圍。

2)組織結(jié)構(gòu)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦負(fù)責(zé)保潔隊(duì)的組建及其具體管理工作，隊(duì)長屬于在編人員，保潔員為當(dāng)?shù)卮迕瘛?nèi)部管理結(jié)構(gòu)實(shí)行分片分組的模式，由3-5名成員組成1個(gè)保潔小組，2-3個(gè)小組構(gòu)成1個(gè)片區(qū)，設(shè)組、片負(fù)責(zé)人各1名。組長和片負(fù)責(zé)人要直接參與保潔工作，同時(shí)承擔(dān)片組內(nèi)的管理工作。

3)職責(zé)與待遇。綜合考慮河道長度、數(shù)量等因素招聘一定數(shù)量的保潔員，并按照村委推薦、政府面試的流程合理確定錄用人員，按相關(guān)規(guī)定公示錄用名單。鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦與聘用人員簽訂合同，工資待遇按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定，村委會(huì)和鎮(zhèn)政府定期或不定期的檢查保潔小組工作[8]。

4)工作考核。保潔隊(duì)可實(shí)行分散與集中有機(jī)結(jié)合的方式，在充分整合全隊(duì)保潔力量的同時(shí)全面落實(shí)個(gè)人工作職責(zé)，保潔隊(duì)執(zhí)行每天6h、每周6d的工作制，在各自負(fù)責(zé)的河道內(nèi)保潔人員分段開展巡查保潔工作。貫徹執(zhí)行相關(guān)考核辦法，對(duì)保潔隊(duì)日常管理工作進(jìn)行考核，對(duì)轄區(qū)內(nèi)保潔人員工作情況按照村委會(huì)會(huì)同鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦的方式，每月開展1次量化考核。

5)經(jīng)費(fèi)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為經(jīng)費(fèi)主要來源，每年鎮(zhèn)財(cái)政安排一定的預(yù)算用于組織運(yùn)轉(zhuǎn)、人員工資。

6)約束機(jī)制。考慮到保潔工作存在監(jiān)督困難、分布面廣的特征，不僅要將個(gè)人收入與監(jiān)督考核掛鉤，還要有效結(jié)合輿論與行政手段，對(duì)保潔隊(duì)加強(qiáng)約束與管理。例如，定期抽查河道保潔情況，利用媒體曝光、新聞宣傳等方式保證工作質(zhì)量。

3 農(nóng)田水利建管新模式

3.1 總體思路

為了使得水利工程建管模式更加完善，遼寧省提出了要加強(qiáng)和諧、自主建管體系的建設(shè)，從而形成農(nóng)村水利工程自主管理、和諧建設(shè)的良性運(yùn)行機(jī)制，其總體思路如下：

僅僅圍繞自主管理、民主決策、和諧建設(shè)、持續(xù)發(fā)展、良性運(yùn)行的總目標(biāo)，充分借鑒以往成功經(jīng)驗(yàn)和制度政策，確保農(nóng)田水利的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

3.2 對(duì)策建議

1)積極引導(dǎo)用水戶參與。加快落實(shí)民主議事制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利民主管理的關(guān)鍵，通常條件下，民主議事包括以下流程：首先由農(nóng)村水利組織、村委會(huì)或村民聯(lián)戶提出工程改革、管理、建設(shè)議案，并張榜公示議案，充分聽取廣大村民的建議與意見；然后召開用水戶協(xié)會(huì)會(huì)議、村民代表大會(huì)或村民大會(huì)表決議案，對(duì)表決通過的議案按照相關(guān)規(guī)定，由農(nóng)村水利組織或村委會(huì)報(bào)上級(jí)部門備案；按批復(fù)方案由農(nóng)村水利組織或村委會(huì)組織實(shí)施，建設(shè)完成后由村民代表參與財(cái)務(wù)清算、工程驗(yàn)收等工作，對(duì)資金的使用情況進(jìn)行張榜公示[9]。

2)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系。在確定方案與工程建設(shè)時(shí)，要協(xié)調(diào)處理好各方關(guān)系確保工程的和諧建設(shè)，主要體現(xiàn)在以下方面：①工程間的和諧，全面考慮區(qū)域內(nèi)新建與其它工程建的整體布局，兼顧左右岸、上下游間的關(guān)系實(shí)現(xiàn)效益與效率的雙贏。②人與工程的和諧，充分考慮弄水壺實(shí)際需求，最大程度的激發(fā)用水戶治水、親水、管水的積極性。③自然與工程的和諧，要結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)承載能力，牢固樹立生態(tài)理念、生態(tài)環(huán)境與項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)理念。

3)明晰工程權(quán)責(zé)利。充分考慮不同工程規(guī)模、類型和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定符合區(qū)域?qū)嶋H情況的管理模式。其核心是在明晰工程經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、所有權(quán)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)受益農(nóng)戶參與水利工程的管理，賦予監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)、議事權(quán)和執(zhí)行權(quán)，采取鄉(xiāng)規(guī)民約的方式，確立在工程建管過程中受益農(nóng)戶的權(quán)利、義務(wù)，為權(quán)責(zé)利、建管用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供保障[10]。

4)加快實(shí)現(xiàn)工程良性運(yùn)行。應(yīng)實(shí)行民主決策、自主管理的模式，加強(qiáng)用水戶管護(hù)主體意識(shí)的培養(yǎng)，逐步轉(zhuǎn)變工程用而不管的現(xiàn)狀，為農(nóng)田水利良性運(yùn)行和水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供保障。

4 結(jié) 論

為形成適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的農(nóng)田水利建管模式，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況，在深入研究以往管護(hù)模式和成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷探索與完善適用于不同模式、不同地區(qū)的和諧自主建管創(chuàng)新模式，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利的良性運(yùn)行、農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力和綜合生產(chǎn)能力的提升提供基礎(chǔ)保障。