新型城鎮化背景下城市新區綠色低碳發展策略
——以西安市西咸新區為例

張 倩

(西安財經大學行知學院， 西安 710038)

發展低碳城市已然是全球氣候變暖和環境惡化基礎上的一個必然趨勢，相對于一些發達國家，中國的低碳城市發展明顯滯后于經濟發展，倘若不重視保護生態環境，將會給整個社會經濟、技術等發展帶來阻礙。西咸新區處在關中-天水經濟區的核心區域，是大西安都市圈的重要組成部分，作為第二批國家型城鎮化綜合試點地區，是陜西省新型城鎮化過程中創新引領發展的重要陣地。西咸新區總體規劃目標是打造成為現代化大西安新中心、西部大開發的新引擎、絲綢之路經濟帶重要支點、國家創新城市發展方式試驗區。總體規劃范圍西起西咸北環線及澇河入渭口，東至包茂高速，北至西咸北環線，南至京昆高速，規劃區范圍882平方公里，城鄉總建設用地360平方公里，其中城市建設用地272平方公里。規劃期限為2016～2030年，其中近期2016～2020年，遠期2021～2030年。

一、西安市西咸新區總體規劃情況

(一) 發展規模2020年，人口容量為156萬人；2030年，人口容量為272萬人。2020年城市建設用地179平方公里；2030年城市建設用地272平方公里。在空間上，基于基本農田控制線、生態紅線以及城市開發邊界，劃定西咸新區農業、生態以及城鎮三大空間。其中，城鎮建設空間總計344平方公里，生態空間總計285平方公里，農業空間總計253平方公里。

(二) 規劃布局西咸新區總體布局“一河兩帶、一心三軸、五大組團”。一河是指以渭河為紐帶，構建橫貫東西的大西安生態長廊。兩帶是指沿五陵塬遺址，構建渭北帝陵風光帶；沿周、秦、漢都城遺址，構建周秦漢古都文化帶。一心是指現代化大西安新中心新軸線。三軸分別為城市發展軸，文化傳承軸以及絲路經濟軸。其中，城市發展軸為南北縱貫灃東新城、秦漢新城、空港新城的大西安城市發展主軸線。文化傳承軸對接西安城市中軸線，向北延伸帶動涇河新城大西安北部中心建設，聚集文化旅游及現代服務產業。絲路經濟軸對接紅光大道西安東西向軸線，串接西安市城中心與大西安新中心核心區，聚集絲路國際交流、教育科學創業、商貿金融產業。五組團是指空港新城、灃東新城、秦漢新城、灃西新城和涇渭新城。

(三) 綠色生態系統規劃引水入城，形成“九河十湖、藍脈綠網”的城市水系結構。構建綠色系統形成田園襯底、三河二帶，多點分布，綠色溶解的綠地生態系統，實現300米見綠，500米見園。新區城市公園體系包括區域中央公園、綜合性公園、專類公園、濕地公園和社區公園等，共建設18個綜合性公園、3個專類公園、4個濕地公園、9個遺址公園和若干個社區公園。

(四) 綜合交通航空港：積極拓展國際國內航線，打造咸陽機場為國際航空樞紐、我國中西部核心航空樞紐、關中-天水經濟區現代綜合交通樞紐。鐵路：規劃新建高速鐵路3條，保留新區內現有3條干線鐵路和1條支線鐵路。新建阿房宮站為高鐵站和六大城際站，保留新區內現有2條貨運鐵路，另新建2條貨運專線。公路：構建8條高速、3條國道和2條省道為交通主動脈“832”對外公路網絡，規劃新增高速公路出入口4處。

二、西安市西咸新區發展存在的問題

(一) 道路交通建設未能覆蓋的空白區域較大西咸新區建成區外圍道路和主干路充分結合河流走向和地形條件，呈現較為自由流暢的形態，城市支路基本采用方格網布局，保證了土地使用率，但城市支路尚未形成體系，斷頭路較多。灃東、灃西新城公交站點分別為599個和241個，以服務半徑500 m計算，其覆蓋率分別為20 %和50 %，均遠低于公交都市發展中站點覆蓋率90 %的戰略要求。公交線路分別為35條和14條，以服務半徑300 m計算的覆蓋率，分別約38 %和41 %。從布局看，公交設施建設不足，未能覆蓋的空白區域較大，形態上明顯依托目前建設的重點區域，整體還未能形成有序的公交網絡體系。

(二) 居住用地相對集中灃東新城居住用地主要與各類產業就近布局，相對分散，未能形成足夠規模的居住片區；灃西城區居住用地相對集中，達到了15分鐘生活圈級以上的規模，但由于其帶狀的分布形態，對于公共服務設施的使用率影響較大。總體看居住區及其配套設施的層級構成不明確，系統性不夠強。

(三) 公共設施的服務覆蓋率比較低建成區內的公共管理與公共服務設施建設類型主要以行政辦公、教育、醫療衛生、文化等設施為主。參考《城市居住區規劃設計標準》中關于公共服務設施的配置，灃東、灃西新城建成區內幼兒園共150個，根據數據顯示通過5分鐘出行圈得到幼兒園居住區覆蓋率為3.97 %，小學共54個，通過10分鐘出行圈得到小學居住區覆蓋率為10.05 %，建成區內中學8個，通過15分鐘出行圈得到中學居住區覆蓋率為2.49 %。整體而言，居住相對分散，使得教育設施的服務覆蓋率比較低。城鎮化使農民轉移人口市民化，那么這部分人的公共服務需求隨之增加。西咸新區政府有責任和義務來保證所有市民享受到滿意的公共服務。要實現這部分人口公共服務的均等化，問題還很多，這個問題不解決就會加劇西咸新區的社會矛盾，得不到農業轉移人口的支持，就會阻礙城鎮化的進一步推進。目前來看，一些鄉鎮的公共服務體系還未建立。比如灃西新城，其中的公共服務的受惠者覆蓋率不高，公共服務水平也不均。

(四) 公共綠地分布不均衡西咸新區現狀公共綠地用地合計約132公頃，占現狀建設用地的1.01 %；規模相對較大、能夠達到城市綜合公園級別的主要有5處，分別為空港花園公共綠地、保稅區公共綠地、灃西新城中心綠廊一期景觀工程、灃西新城環形公園一期和二期工程、崇文塔公園為大型公園綠地，其余均為道路兩旁防護綠地及小型廣場。灃東、灃西新城的綠地系統整體的規模較小，占城市建設用地比例不超過20 %，各綠地之間相互聯系性弱，未能形成完整成熟的綠地系統網絡。灃東新城中成規模的綠地數量少，五分鐘見園比例低，使其利用率不高，這些綠地基本都是獨立存在沒有綠廊連接形成體系；灃西已建成兩個規模較大的城市綠帶狀，但位于組團北部，使灃西公共綠地分布不均衡。目前西咸新區低碳發展中主要存在的問題包括，公共服務設施覆蓋率低且均衡性不高，居住分散，很大程度上是由于西咸還處于建設初期，城市建設緊湊度不高。在現存問題基礎上本著以人為本、低碳發展的目標，對西咸新區的建設發展提出優化策略。

三、西咸新區綠色低碳發展的優化策略

(一) 優化居住區的結構對于已經建成的區域進行可持續建設中，盡量向15分鐘生活圈到10分鐘生活圈再到5分鐘生活圈到居住街坊這樣的層級結構靠攏，可利用城區未開發用地增加公共服務建設和綠地建設，盡量能夠靠攏于最新標準里的較高的配套設施水平。對于待開發區域應該根據人口密度、路網密度等因素的考量進行居住生活圈的劃定，逐步形成系統完整、配套完善的居民生活系統，力求能將所有的日常生活以及基本公共服務所需在步行范圍里可實現，減少機動車出行比例。

(二) 完善道路交通布局無論工作、學習還是娛樂、購物都應該從動機上減少居民的長距離出行；要做到低碳出行，交通方式上實現以步行為主，在步行范圍里就能滿足居民日常所需，減少機動化出行降低出行能耗和碳排放。差異化劃定慢行區類型。可將慢行區劃分為優先區、重點區、步行街區和休閑區。其中優先區包括居住社區、綠地廣場、公園等市民活動聚集區，幼兒園、中小學、醫院等周邊日常生活必達區域，可從需求上重點考慮規劃建設和管理應對；將大型公共建筑，核心商業區以及大型公共交通樞紐等周邊區域劃分成重點區，需要保障安全、高效、舒適即可。步行區包括步行通過區域，比如綠道、城市休閑街區等，旨在為提升居民生活質量的基礎上，將生態環保、節能低碳與健身鍛煉功能的步行道與自行車道融為一體，提高居民生活幸福感。結合非機動車的功能定位，完善非機動車道布局，實現安全便捷、環境舒適的非機動車道，減少機動車的干擾，避免因路權不明導致的搶道行為；優化行人過街設施，尤其車站等交通樞紐和學校、醫院、商業中心等人群活動密集的區域，增加非機動車停車設施，布設慢行換乘設施和租賃設施，構建便捷的慢行設施系統。公交優先是發展低碳城市交通的一項重要措施，因此，落實公交優先的發展策略才能更有效優化整個道路交通系統。首先應該由傳統的以機動車需求為主的道路規劃轉向以公交可達性為主要目標的城市交通規劃，確立公交在城市交通中的主導地位。突出公交樞紐的便捷換乘性，提高公交利用率，增加公交樞紐的可達性，提高公交設施的覆蓋率。

(三) 完善公共服務系統配置主要以步行、自行車等交通方式出行為基礎的公共服務設施布局是以人為本、低碳城市規劃的重要環節。所以在公共服務設施布局中應該考慮到居民對公共服務設施的具體需求，已形成的、認同度高的、相對集中的服務設施區域為基礎，延展布局各種等級的公共服務設施。同時，公共服務設施配置要因地制宜，一定要處理好公益性公共服務的均衡性布局，以此體現公平性。根據《城市居住區規劃設計標準》對原有規劃的優化形成15分鐘、10分鐘、5分鐘三級生活圈，根據規定應重新審視各類服務配置標準，在建設中應該體現出不同社區的特征和差異性。比如老齡化人口比重大的社區，應配置充分的老年服務設施；中青年為主的社區則應該配置足夠規模的教育設施，幼兒園以及中小學。對于本地人口不分農業非農業，在新型城鎮化的推進中為市民不設任何門檻。新進入的區外人口，本著低學歷高門檻，高學歷低門檻的原則，吸收更多的高水平專業技術人員落戶；農民市民化與社會保障和公共服務的同一化同步進行，把原有的農村自然村建設成新型的城鎮居民區，享受普通市民在養老、醫療、教育等方面同等的待遇。

(四) 優化綠地布局城市綠地的主要功能在于改善城市生態，保護自然環境和為居民提供休憩的地方。面對城鎮化快速發展，構建功能完善、結構完善的城市綠色基礎設施，實現城市綠色資源的優化配置以及城市綠地的功能最大化。首先，要保護西咸新區原有的自然生態系統，保護其完整性。其次，對這些生態周邊一定范圍內的開發強度控制在其內部的人類活動，實現人類活動與自然生態的良性互動。由于西咸新區的整體綠地建設水平偏低、層級不完善。首先，逐步建設城市綜合公園、社區公園、街旁綠地，以及專類公園等不同類型的公園來滿足居民需求。優化完善綠地系統，提高綠地公園的人均面積與服務水平，實現城市居民步行5分鐘能見到公園的基本目標，提高人民戶外活動頻率，減少機動車出行，降低交通對環境的污染。其次，通過道路綠化等帶狀綠化將點狀的城市公共綠地面積和面裝的自然生態聯系起來，充分發揮西咸新區現有的生態優勢，形成綠色貫穿的城市優質環境品質，為居民營造舒適健康的出行環境與景觀環境。

(五) 完善低碳發展的監督機制第一，完善考核機制。西咸新區主要管理部門負責完善新區低碳發展的綜合考核機制。比如可以定期對新區的低碳發展落實情況進行跟蹤監控和公示。將主要的低碳指標納入相關部門工作考核內容，城市發展情況應該根據能源資源消耗、經濟產業發展以及城市環境改善等指標進行綜合考量。第二，完善激勵體制機制。對于有新理念、新技術的低碳城市建設項目予以資金與政策支持，并對其建設全過程進行監督。政府和企業之間加強聯系與合作，共同推進新區的以人為本、低碳發展理念，對節能減排績效好的企業實施相應的獎勵及政策支持。第三，完善公眾監督機制。利用現代信息手段，從公眾參與逐步走向公眾監督。利用西咸新區官網和社交軟件等多種信息手段提高公眾監督的廣度與深度，可以從城市環境保護和公共交通等方面對城市發展過程中存在的問題進行監督并提供通道能讓公眾進行反饋和處理，將公眾監督作為監督的主要力量，這樣才能真正做到以人為本。第四，完善新區智慧管理平臺。在西咸新區現有的數字化管理平臺基礎上，建立工業、交通、電力、燃氣、供水等對部門的協調動態檢測，融合城市空間建設互聯網大數據等多元動態數據，對城市運行進行檢測管理并且動態調試。同時也可建立互聯網+公共服務，教育、養老、醫療都可以通過搭建智慧平臺來提高公共服務效率，比如構建智慧學校、智慧養老、智慧醫院等來滿足公眾對公共服務的需求。以此實現新區管理的智能化、自動化和高效化。