精準扶貧與政府信任實證研究

□文/李芬芬 楊成龍

（湖南財政經濟學院公共管理學院湖南·長沙）

［提要］本文以制度信任為視角，通過對湖南X鄉鎮問卷調查，分析精準扶貧實施與各級政府信任的關系。研究結果表明：精準扶貧的實施與政府信任具有相關性，且精準扶貧的實施對政府信任有顯著正相關關系；貧困戶與非貧困戶對政府信任存在差異，呈現制度非均衡性；精準扶貧實施的相關制度、制度的執行及執行主體與民眾對政府信任度呈正相關關系；在精準扶貧實施過程中，應遵循“央強地弱”的政府信任結構，政府層級與政府信任度呈正相關性。

精準扶貧政策實施以來，我國取得了巨大成效，由絕對貧困進入到相對貧困階段。但是，在精準扶貧過程中也出現一系列偏差，嚴重影響公眾對地方政府的信任。本文基于實證分析精準扶貧對政府信任的影響，闡述影響政府信任的因素及存在的問題，最后提出提升政府信任的對策。

一、文獻回顧與研究假設

（一）政府信任與制度信任。學術界對政府信任的研究分為制度信任和人格信任兩種類型，但隨著公共管理研究的不斷發展，政府信任從人格信任走向制度信任成為一種必然趨勢。美國馬里蘭大學政策學教授尤斯拉納所言：“如果一個政權要有大的作為，但執行的是不受歡迎的政策，就會降低人們擁護的程度。”本土研究佐證了制度理論在中國的解釋力，即經濟增長、民生福利、惠民政策、政府績效、公共政策、生活滿意度指標對政府信任有顯著影響。政府信任也可以說是建立在制度基礎上的穩定的一種民眾心理預期，要以信任政府制定的相關制度為前提。如果我們把政府信任看作一種理性評估，那么一個政府的行為增加了民生福利、腐敗得到控制，得到民眾認可，則政府或制度的可信度會增加，形成較高的政府信任。然而，制度并不僅僅是信任的基礎，事實上制度和信任的關系非常復雜，里面包含了兩個全然不同的因果關系——制度既是信任的基礎，又是信任的對象，而中國社會目前信任危機的根源在于對制度的“最小信任”的危機。所以，從制度信任理論出發，可以構建出精準扶貧實施過程中對政府信任的理論解釋模型。對于農民而言，當我們說信任政府實施的精準扶貧這一項政策制度時，我們不僅認為精準扶貧的具體政策和措施是對農民有利的，還隱含了農民相信這項制度的實施者（各級政務人員、駐村干部、村干部等）能夠把政策措施執行好。正是因為形成這樣的信任態度，我們可以假設，精準扶貧政策的實施是可以提高政府信任的，也同時會提高各級政務主體的信任度。

假設1：精準扶貧的實施對政府信任度有顯著正相關關系

在考察精準扶貧政策的實施與政府信任的關系時，影響政府信任的因變量包含三個方面：第一，對精準扶貧政策及相關規定的信任，即政策信任；第二，實施精準扶貧政策及相關規定實施效果的信任，即執行信任；第三，對精準扶貧過程中各級政務主體的信任，即執行主體信任。

假設2：精準扶貧實施政策及相關規定的政策信任、政策的執行效果的信任及民眾對執行主體的信任度呈顯著正相關關系

假設2.1：精準扶貧實施相關制度與民眾對政府信任度呈正相關關系

假設2.2：精準扶貧制度的執行與民眾對政府信任度呈正相關關系

假設2.3：精準扶貧各級執行主體與民眾對政府信任度呈正相關關系

精準扶貧作為一項惠民政策，在具體實施過程中存在貧困戶與非貧困戶的區別，界定為貧困戶的對象是享受精準扶貧帶來的既得利益者，而非貧困戶不能享受，兩者在利益分配存在差異，從“經濟人”理論分析，享受精準扶貧政策的貧困戶對政府信任度應該更高于非貧困戶。

假設3：貧困戶對政府信任度高于非貧困戶

（二）差序政府信任。學術界大量研究證明中國的政府信任存在“央強地弱”的信任層級差現象。精準扶貧在具體實施過程中，地方政府是國家精準扶貧落地的行政機關，尤其是精準扶貧過程中的腐敗事件，這就進一步弱化了基層政府的信任，使得原本處于差序化信任底端的基層政府信任危機更加凸顯。所以，精準扶貧政策的實施下中國政府信任也逃離不了這種“差序化”現象。

假設4：精準扶貧實施政府層級與政府信任度呈顯著正相關關系

二、樣本來源與變量測量

（一）樣本來源。本次調查主要是湖南懷化會同縣的高椅鄉、湘西永順縣的萬坪鎮、張家界慈利縣的苗市鎮，這三個鄉鎮地處邊緣山區且屬于少數民族聚居地，都為國家精準扶貧的貧困縣鄉鎮，很有代表性。本次數據分兩部分：一部分來源于這三個鄉鎮的問卷數據，抽樣調查207份問卷，剔除無效問卷，一共回收有效問卷180份，有效問卷率86.9%；另一部分是湖南省2017年暑期大學生“情牽脫貧攻堅”主題實踐活動調查問卷走訪湘西自治州永順縣的萬坪鎮的數據。本次抽樣中貧困戶116戶，占比64.4%；男性64人，占比35.6%，女性92人，占51.1%；漢族97人，占比53.9%；年齡41～60歲之間82人，占比45.6%；小學及以下學歷85人，占比46.7%；3，026元及以下，104人，占比57.1%。總體上，抽取的樣本有較好的代表性與典型性，符合樣本數據特征的要求。

（二）變量操作定義。政府信任是本文的自變量，探討精準扶貧實施過程前后的政府信任的變化以及在不同層級政府在實施精準扶貧政策的過程中其職責和執行的差異性，確定“差序化政府信任”在精準扶貧實施過程中是否也存在。從制度信任的角度界定政府信任的內涵，在考察精準扶貧政策的實施與政府信任的關系時，界定為影響政府信任的因變量為：第一，對精準扶貧政策及相關規定的信任，即政策信任；第二，實施精準扶貧政策及相關規定實施效果的信任，即執行信任；第三，對精準扶貧過程中各級政務主體的信任，即政務主體信任。這三個變量我們操作化為一系列問題：“精準扶貧政策是否符合您的實際需要？”“實施精準扶貧政策有和百姓協商嗎？”“精準扶貧政策實施是否公平、公正？”“村里評選貧困戶是否有經過真正的民主評議？”“精準扶貧政策信息公開的程度滿意嗎？”“精準扶貧實施過程最滿意度是____不滿意的是____？”

（三）樣本的測量。精準扶貧作為一項惠民制度，難以直接測量它對政府信任的影響，因而我們可通過享受扶貧政策和不享受扶貧政策的農民——貧困戶和非貧困戶對政府滿意度來代表精準扶貧對政府信任的影響。我們調查的三個鄉鎮地處湖南邊緣山區，且屬于少數民族聚居地，都屬于國家精準扶貧的貧困鄉鎮，在180名農民中，其中貧困戶為116人，非貧困戶為64人，對他們對精準扶貧的滿意度進行調查。通過分析，我們發現總體上精準扶貧與政府信任有顯著相關性。從數據來看，通過精準扶貧的實施，對政府不滿意的只占11%，滿意度一般以上達到89.9%。可以看出，公眾對精準扶貧的實施總體上還是比較滿意，精準扶貧確實是一項惠民政策。由此，假設1成立。但是，在貧困戶與非貧困戶的對比中，貧困戶對政府的滿意度為44.0%，非貧戶對政府的滿意度為32.8%。這說明貧困戶高于非貧困戶對精準扶貧政策滿意度，由此假設貧困戶對政府信任度高于非貧困戶成立，精準扶貧政策的實施對民眾與政府信任是一種非制度均衡性信任。在不滿意度比重中，貧困戶與非貧困戶分別為11.2%和10.9%，不滿意的差異性不大。這說明，精準扶貧確實是一項惠民政策，讓百姓獲得了實實在在的利益。但值得我們深思的是精準扶貧作為一項政府投入人力、物力極大的一項惠民政策，為什么持有一般態度的比例高于滿意態度的比例。

實證數據顯示，民眾對精準扶貧政策制定、政策執行在滿意和一般的評價百分比差不多，但遠高于不滿意的評價。那么，假設2.1與假設2.2成立。但是，對政務主體的信任的調查發現民眾接觸最多的是村一級干部（駐村干部、村干部、幫扶干部）；其次是鄉鎮干部；最后是縣級干部。從我們的調查數據反映，最滿意和最不滿意問題回答中，民眾最滿意的是縣一級工作人員，最不滿意的是村一級工作人員，表現出差序化信任現象，尤其是與公眾直接接觸的村一級干部。那么，假設2.3成立。通過訪談，在精準扶貧過程中村一級工作人員包括駐村干部、村干部及幫扶隊，民眾對他們的不信任主要體現在村干部為親戚朋友爭取扶貧指標和資金，以及在具體工作中沒有注意方式方法等，這也是民眾經常上訪與干群關系緊張的重要原因。

我們通過不同提問表述，不管是非貧困戶還是貧困戶，從表中對最不信任和最信任的政府層級來看，都表現出中央的信任度最高，基層政府信任是最低的，這也驗證了學術界對政府信任的差序化現象。由此，假設4成立。同時，通過對貧困人口與非貧困人口在不同層級政府的對比我們發現：第一，通過不同提問表述，在最信任的層級政府中，中間層級地方政府信任的層級差異不大，最信任的政府為中央政府，最不信任的是村一級，更符合差序化政府信任現象。第二，通過訪談不同的提問方式，對于同樣的層級政府其回答不完全一致，這也說明對不信任的調查對象，民眾的敏感性更強。第三，貧困戶與非貧困戶對不同政府層級的信任度有區別。在最信任的數據中，貧困戶與非貧困戶對村委會的信任度不同，且非貧困戶對鄉鎮與縣級政府的信任比沒有差異，這說明，政府信任度受到精準扶貧政策實際獲得者的影響，也再次驗證了假設2。同時，貧困戶與非貧困戶的信任差距在基層政府較明顯，到了中央政府，這一差距就微乎其微了。

三、研究發現與分析

（一）研究發現。以上結論告訴我們，精準扶貧的實施對政府信任度有顯著關系；精準扶貧政策的實施、執行的效果及執行主體都與政府信任相關，且存在正向關系。貧困戶作為精準扶貧的直接受益者，其政府信任度高于非貧困戶，在精準扶貧政策實施過程中存在制度非均衡性。尤其是在貧困人口指標增加的情況下，使得中間人群的比例增加，難以識別真正貧困戶，造成分配不公平，使得矛盾突出。通過上述分析可以看出，精準扶貧政策實施總體效果較好，得到很大程度上民眾的肯定，也極大提升了政府信任。但同時，近年來基層政府信任也極大程度上影響了精準扶貧實施的效果。

（二）精準扶貧實施過程中影響政府信任的因素——基于二次訪談結論。本文在發放問卷之后，進行二次調查，通過對湘西永順縣萬坪鎮村民及鄉鎮干部進行深度訪談，發現在精準扶貧過程中存在一系列問題，這都是影響地方政府信任的因素。

第一，精準扶貧過程中存在漏評、錯評、錯退現象。瞄準扶貧對象一直是精準扶貧工作的首要難題。永順縣萬坪鎮扶貧辦一位工作人員向我們介紹：為了瞄準貧困戶，我們的基本程序是以縣級層面制定脫貧規劃、年度計劃和實施辦法，負責組織實施、督促指導、監督檢查、考核評估、匯總數據、甄別情況具體執行。但在實際工作中需要多次下村，從村民、村干部、駐村干部等多方面了解信息，而不是簡單地按照精準扶貧的標準“一看房、二看糧、三看有沒有讀書郎、四看勞動力強不強”。而且農民一般不會說出自己真實收入情況，導致無法核實農戶真實年收入，這為精準扶貧的貧困戶退出核實帶來很大困難。

第二，個別農民騙取精準扶貧資金現象。據萬坪鎮并進村的村干部介紹，由于扶貧指標多、扶貧的力度大，導致村民都想盡辦法獲得貧困名額或者扶貧資金，很多時候村民并不考慮具體的政策和要求，存在攀比心理。有些村民認為：如果我沒有評上貧困戶，別人評上了，是我沒有本事。在走訪過程中，我們發現不少老百姓把生活不易當作享受扶貧政策的條件。村干部對這一類現象總結其原因主要有：一是百姓的認知問題，導致對政策的不了解和不理解；二是存在“我是貧困戶我光榮”的心理，這也導致在貧困戶入檔和退檔上出現困難。

第三，貧困戶與非貧困戶之間矛盾突出。據駐村干部介紹，現在扶貧工作不好做，以前扶貧的指標少，評上最貧困的大家不會有意見，條件好的不會去爭，大家都覺得公平，符合客觀實際。但隨著精準扶貧指標的增加，上級政府也要求必須要有多少貧困戶，這就給我們工作增加了困難。（1）貧困戶與非貧困戶之間的矛盾突出，由于貧困指標增加，扶貧力度大，處于中間條件的大批農戶都去爭貧困戶資格。（2）貧困戶之間的矛盾突出，由于村民對扶貧政策不理解，給基層扶貧工作帶來很大壓力。

第四，干群關系變得更加緊張。受訪駐村干部反映，“遇到態度激烈的村民，我們不能與他們對抗，只能與他們協商，因為是公職人員身份，考慮到政府的形象，我們只能忍。”通過走訪多位扶貧工作人員，他們普遍的感覺是：老百姓總覺得我們拿了扶貧資金不發給他們，沒有讓他們平等享受扶貧政策，歸根結底就是不信任我們。一位扶貧辦的工作人員也談到，“扶貧政策的落實全部下到鄉鎮工作人員身上，老百姓不信任我們。”

第五，基層干部開展扶貧工作艱難。鎮干部普遍反映扶貧工作不好做。鎮扶貧辦主任談到：“以前我們走訪村民家庭，都很熱情攀談，自從精準扶貧政策以后，老百姓現在看到我們態度冷淡，也不知道問題出在哪里。”駐村干部與當地村民直接接觸，一般要求在所駐的村1個月呆15天以上，在一些條件艱苦的邊緣山村需要自己租房子住，基本生活也不能得到保障，需要自己解決吃住問題。在調研中，我們還發現一些村干部的條件也比較艱苦，由于屬于“四類”人群，他們不能享受扶貧政策，但就實際情況而言這些村干部甚至比貧困戶還貧困。

四、研究結論及政策建議

總的來說，精準扶貧作為一項惠民政策，取得極大成效，但在執行過程中也產生一系列負面效應。其關鍵就是要實現貧困戶與非貧困戶之間的均衡信任及提升處于差序信任底層的鄉鎮政府及村一級政府信任。首先，提高精準扶貧政策制定的精準性；其次，確保精準扶貧績效考核的合理性；再次，提升精準扶貧政策執行主體的誠信度，提升村一級扶貧干部德性誠信、責任誠信、工具誠信、義務誠信。但總的來說，要真正實現精準脫貧，不僅要做到提高精準扶貧政策制定的精準性與合理性、加強對精準扶貧政策執行效果及各級執行主體的誠信品質等，還需要提高民眾素質，對民眾進行扶志扶智，不僅在扶貧工作中為了化解村民之間的矛盾，宣傳和講解政策上花費很多時間和精力，還有要在經濟物質上給予資助，更要注重從精神上給予引導和鼓勵，不要以爭當“貧困戶為榮”，消除依靠政府幫扶的心理，需要建立政府與民眾雙方之間的深度信任機制。