日本淡水漁業發展戰略

張溢卓 林明輝 馬 林

(1.中國社會科學院大學 研究生院，北京 102488；2.中國水產科學研究院 漁業發展戰略研究中心，北京 100141；3.中國水產科學研究院 珠江水產研究所，廣州 510380)

近年來，日本通過實施高經濟價值水產品發展戰略推動日本淡水養殖業供給側改革，淡水養殖業高質量發展取得一定效果。日本淡水漁業發展起步于20世紀50、60年代，由于資源保護意識薄弱，過度捕撈導致淡水資源不斷惡化，自90年代起淡水漁業進入衰退期。近年來，日本淡水養殖業向好發展延緩了衰退速度，為日本淡水漁業發展注入新活力。

日本淡水漁業綠色可持續發展起步較早，在日本漁業整體面臨衰退趨勢下[1]，利用有效發展戰略提振漁業的獨特方法值得中國分析和借鑒。日本淡水漁業在面臨發展瓶頸時，充分發揮政府主導和企業主體作用進行轉型升級，通過創設改革試點和拓展高經濟價值水產品銷售渠道等措施帶動產業發展。中國漁業正處于傳統漁業向現代漁業加速轉變的階段，綠色發展是實現漁業現代化的必然選擇[2]。

本研究重點討論日本淡水漁業發展戰略及其實現路徑。首先，從日本淡水漁業制度入手，分析日本通過國內改革并聯合海外共同謀求淡水產業發展的法律依據。其次，通過對淡水漁業發展變化進行分析，剖析淡水漁業衰退的內因。再次，分析日本淡水漁業發展戰略、實現路徑以及實施效果。最后，通過分析日本淡水漁業發展的經驗和教訓，凝練對中國的啟示，以期為探索中國淡水漁業綠色可持續發展提供參考。

1 日本淡水漁業制度分析

日本淡水漁業在日本漁業法[3]約束下實施資源管理長達半個世紀，然而淡水漁業產量持續減少，資源管理效果不佳，特別是2000年以后淡水漁業產量減少速度超過了海水漁業(圖1)。為此，日本政府頒布了《淡水漁業振興法》[4]，舉全國之力進行部署和戰略指導，旨在振興淡水漁業。同時，倡導國際共管模式，開啟了日本淡水漁業新的發展戰略。

數據來源為《漁業/養殖業生產統計年報》(1)日本農林水產省統計數據庫。https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/kaimen_gyosei/，圖2和3同。

在明晰日本淡水漁業法中管理特點的基礎上，歸納淡水漁業相關法律法規和《淡水漁業振興法》的基本方針。

1.1 淡水漁業相關法律法規分析

日本漁業法中有關淡水漁業管理制度主要有：

第一，漁業權(2)進行漁業生產、經營的權利。漁業權獲得者在漁協地界擁有住所，合規漁業作業天數超過30～90 d/年。制度下的漁業管理[5]。日本各地的漁業協同組合(以下簡稱“漁協”)擁有分配漁業權的權利，負責管理淡水漁場秩序和保護淡水漁業資源，漁業權不僅分配給專職漁民，也發放給觀光者，共同實現資源保護[6]。

第二，具備監督體系。日本淡水漁業的漁業權屬于共同漁業權(3)日本漁業權分為定置漁業權、區劃漁業權、共同漁業權，例如，以香魚、鯉魚、西太公魚為對象的淡水漁業屬于共同漁業權。。日本特設的督導組具有漁業權和修復資源的職責。當省長判定淡水漁業增殖措施不妥時，可以委托督導組重新制定，并有權取締漁協的漁業權。

第三，加快休閑漁業發展。休閑漁業產值用于補貼水生動植物增殖和相關管理等費用，各省省長需批準觀光者的合理申請。

第四，淡水漁場有序管理。各地淡水漁場管理委員會與各省省長就漁場管理規劃和漁業權任免的相關事宜進行磋商，管理委員由省長任命。

1.2 《淡水漁業振興法》

日本制訂《淡水漁業振興法》的主要目的有：1)增加淡水漁業資源。2)漁協負責保護漁場環境。3)增加市民接觸自然的機會、提高水產品流通效率。4)發展休閑觀光業振興地區發展。截止2020年4月，共14個縣(4)相當于中國的省，2015年：兵庫、釜山、埼玉和神奈川縣；2016年：巖手、山梨、栃木、山口和山形縣；2017年：岡山、長野、宮崎、千葉和滋賀縣。實施了漁業資源修復[7]?！兜疂O業振興法》主要通過以下11項措施振興日本淡水漁業：

1)將2023年鸕鶿數量減半(以2014年4月23日為基數)；

2)開發高效驅除外來魚種方法；

3)預防傳染病并研究快速診療方法；

4)加快淡水漁業資源增殖技術研發和成果轉化；

5)建造淡水漁業資源苗種生產設施；

6)改善水生動植物產卵場，治理魚類洄游通道等，共享相關部門治理信息；

7)宣傳淡水漁業的意義，增加放流體驗活動；

8)根據法律規定，公證評價漁場增殖效果，執法人員輪崗；

9)號召淡水漁民和居民共同參與保護；

10)聯合中國、韓國共同推進鰻魚苗池塘養殖數量上限制度，同時，對日本國內鰻魚生態環境進行調查，科學管理天然魚苗采捕量，推廣魚苗完全養殖技術；

11)依照強化農林水產業出口戰略，推動錦鯉養殖出口產業發展。

其中，第1～9項主要在日本國內進行改革(內向型戰略)，第10和11項主要聯合共同海域的相關國家和地區，通過共同治理和尋求海外市場來振興國內淡水產業(外向型戰略)。

2 淡水漁業資源管理不利的內在原因解析

日本1949年的漁業法中未涉及有關淡水漁業資源管理的詳細規定，至2014年的《淡水漁業振興法》[4]出臺前，淡水漁業產量減少趨勢明顯。圍繞產量下降的原因，日本國內存在著“資源減少論”和“供給能力不足論”的博弈。本研究通過對淡水漁業進行定性定量分析，論證淡水漁業衰退的內因。

2.1 日本淡水漁業產量變化分析

淡水捕撈業和養殖業在20世紀70年代超過20萬t以上，隨著淡水生態環境惡化以及工業污染等原因導致魚類棲息地和產卵場被破壞，2000年以后減少到10萬t以下，產量僅為整個漁業產量的2%左右。

鮭魚、鱒魚、西太公魚(5)屬于冷水性硬骨魚綱，食用魚。、香魚(6)體長15～20 cm，是一種溯河產卵魚類。、鯽魚、鯉魚、鰻魚是主要的淡水捕撈品種(圖2)，捕撈產量從1956年開始增加，1979年達到最高值(231 010 t)后開始減少，2018年減少至峰值的約1/4(56 806 t)。此外，鮭魚和鱒魚的捕撈產量整體呈上升趨勢，主要得益于高經濟價值水產品的增殖放流[8]。

圖2 日本淡水漁業捕撈產量

鱒魚、香魚、鯉魚和鰻魚是主要養殖品種(圖3)，日本國內捕撈產量經歷大幅波動后，2010年以來穩定在3～4 萬t。其中，鰻魚養殖產量2 萬t以上，主要得益于日本制定的“鰻魚資源可持續發展計劃”。

圖3 日本淡水漁業養殖產量

2.2 日本漁協是漁業資源管理唯一機構

日本地方漁協主要通過“人工放流”和“自然增殖”措施進行資源修復?！叭斯し帕鳌笔侵笍酿B殖戶和水產科研機構購買苗種后投入水域中?！白匀辉鲋场笔侵赣檬^堆砌的人工產卵場所。日本政府2019年首次撥付水產行業3200 億日元(約211.2 億元人民幣(7)按照2020年5月15日中國銀行人民幣外匯牌價100日元兌換6.6元人民幣的匯率進行換算，下同。)用于水產資源管理和產業發展，特設“淡水漁場資源綜合管理經費”815 億日元(約53.8 億元人民幣)。經費主要用于，一是宣傳先進管理經驗；二是防止資源受損(8)清除鸕鶿和外來魚種。；三是結合人工放流，改善鰻魚生態環境。

此外，為了鰻魚養殖業的可持續發展，地方漁協統籌規劃政府財政資金和地方自籌資金(漁業會員經費等)，致力于鰻魚苗可追溯體系建設，逐步實現商業化量產(圖4)。

數據來源為參考日本水產廳資料制作

2.3 淡水漁業衰退的原因分析

衰退原因有內部原因、資源環境惡化原因以及人為因素。首先是漁協內部原因。1988—2018年，日本淡水漁民(9)淡水漁民包括淡水捕撈漁民和淡水養殖漁民。數量從5.6 萬人以上減少至2.7 萬人。其中，淡水養殖漁民數量從3.4萬人減少至1萬人以下(圖5)，淡水漁民數量減少使供給能力不足，進而導致漁業衰退[9]。具體來看，漁業人口老齡化嚴重，觀光者數量逐年遞減，勞動力缺失致使停產現象成為普遍。對于地方漁協來說，漁民數量減少使財政收入減少，最終導致淡水流域資源管理無法實施。其次是資源環境惡化原因。工廠水質污染、外來魚種入侵等淡水漁業資源環境惡化導致水產品資源量減少。再次是人為因素。日本政府從未對淡水流域的環境保護向淡水漁協支付相關經費，主要原因有兩點：一是政府誤將淡水漁協對漁場管理的義務理解為對整個流域的環境保護；二是因為在日本天然漁業資源的無主性，國家管理義務不明確。

①淡水漁民：2003年未統計調查。②淡水養殖漁民：從事水產養殖工作的人員(15歲以上)，包括臨聘人員。③數據來源為日本《漁業統計調查》(10)日本農林水產省統計數據庫。https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/census/fc/。

日本淡水捕撈產量下降趨勢在2019年終于得到日本政府重視，政府緊急撥付“淡水漁場水產資源綜合管理經費”。資源衰退導致產量減少并不是日本淡水漁業資源管理不利的主要原因，淡水漁業內部衰退才是其真正內因，即“供給能力不足論”比“資源減少論”更具有說服力。

相反，鰻魚養殖的產量得到一定的保障。在實施《淡水漁業振興法》中第1～9項內向型戰略的基礎上，外向型戰略[10]在名優水產養殖品種(鰻魚)和貿易品種(錦鯉)上找到了突破口。

3 日本淡水漁業發展戰略分析

《淡水漁業振興法》出臺以來，淡水漁業發展得到大力支持，日本漁業預算反映政策導向，有關淡水漁業的相關預算在2017年以前未單獨列支，重視程度不言而喻。日本將淡水漁業發展戰略提升為國家發展戰略，通過實施鰻魚資源修復計劃和增加錦鯉出口來提振淡水漁業。

3.1 鰻魚發展戰略

養鰻是日本水產養殖業中的支柱產業(占比約50%)，鰻魚飲食文化在日本盛行，日本鰻魚消費中源于天然鰻魚苗的商品占比高達98%。由于天然魚苗資源持續減少，修復鰻魚資源是日本當下重要的課題。

3.1.1日本國內供給

日本天然鰻魚捕撈產量從20世紀50、60年代的0.3萬t減至70、80年代的0.2萬t，2018年跌至0.008萬t以下，資源嚴重惡化(圖6)。日本鰻魚進口主要來源國是中國，2000年日本國內產量和進口量分別為2.5萬t和13.3萬t，從中國的進口量超過日本國內生產量5倍。2000年以后，受中國鰻魚養殖基地減產等影響，“歐洲原料-中國加工-日本消費”這一產業鏈條成為日本鰻魚進口主要途徑；然而過度開發的結果同樣使歐洲鰻魚資源量驟減，2007年歐洲將鰻魚列入《瀕危野生動植物國際貿易公約》，從2010年起歐盟禁售鰻魚[11]；于是日本轉向美國和其他亞洲國家尋找鰻魚進口原料。

①進口量包括活鰻魚(原料)和加工品

3.1.2日本鰻魚資源管理戰略

世界最主要的鰻魚消費市場在日本，約消費世界鰻魚產量70%，日本長期致力于修復國內鰻魚資源然而收效甚微，因此，日本決定從源頭抓起并擴大鰻魚監管的生態水域，即提出了外向型戰略。日本呼吁沿線國家和地區進行生態環境(鰻魚洄游路徑)治理和保護，實施投入和產出管理對鰻魚資源進行監管(圖7)，成立“永續鰻魚養殖聯盟”(Alliance for Sustainable Eel Aquaculture，ASEA)，利用民間資本管理鰻魚資源。

數據：參考水產廳資料制作

日本國內兩大戰略舉措：一是強化天然鰻魚苗資源管理，①采用漁場巡邏、照片取證以及佩戴徽章等監督措施；②不發放第二年捕魚許可證(漁獲信息未申報者)；③滿足資源修復效果好的地區配額需求；④按漁場漁民數量配比執法人員數量；⑤核查交易記錄等。二是實施鰻魚資源管理戰略，首先，加強鰻魚生態研究戰略。日本環境部開展鰻魚國內以及沿線國家生態分布的科研攻關，計劃截止2020年將鰻魚供給數量增至30萬尾，加快推進人工育苗量產化技術廣泛應用。其次，發揮“漁業多功能性”。2014年新增421個市縣村的河道清掃、湖底清理、增殖放流[12]、文化傳承等相關經費。再次，實施棲息環境改善戰略。日本水產廳提供綠色可持續發展相關經費并聯合日本環境部、國土交通部和漁民共同致力于棲息環境改善。截止2020年2月，已有15個省份的28個河川得到日本水產廳提供的鰻魚餌料(蝦類)等相關經費。

3.2 錦鯉出口戰略

日本錦鯉誕生于距今約200年前的新瀉縣，2018年以中國買家中拍2億日元/尾(約0.1億元人民幣)的最高成交價刷新了記錄，錦鯉亦被稱為“泳動的寶石”[13]。隨著海外需求量增加，日本產地進行供給側改革，即出口型錦鯉養殖產業迅速興起，2018年主產地外向型養殖場數量增至536個，出口額從2007年的24.2億日元(約1.6億元人民幣)增長至2018年的43億日元(2.8億元人民幣)，2019年為39.7億日元(2.6億元人民幣)，增長趨勢明顯。其中，出口中國香港最多，占比40%(圖8)，出口中國大陸從2016年開始增加(13)2003年鯉魚皰疹病毒發病以來，中國大陸禁止日本錦鯉進口，2016年重新開放，出口企業數量由2016年的6家增加至2019年的15家。，潛在購買力(預計遠超100億元人民幣)吸引日本將目標鎖定中國。此外，亞洲以泰國、印度尼西亞為主，歐美以荷蘭、美國、德國、英國為主，需求量大幅增加。

數據來源《貿易統計》

日本錦鯉戰略歸納為：一是實施Cool Japan戰略。日本政府積極向海外宣傳“日本魅力”，在提高產品附加值、產品服務質量、優惠政策、拓展海外市場、地方品牌宣傳等方面得到日本政府大力支持。日本政府通過產地供給側改革推進戰略實施，即，在新瀉縣成立錦鯉特區，簡化當地農業用地轉為錦鯉養殖池相關手續[14]。二是強化出口戰略。隨著日本少子高齡化進程加劇和市場萎縮以及亞洲新興市場崛起，日本積極開發海外市場，2015年農林水產品的出口額高達7 451億日元(約481.8 億元人民幣)。日本以“國魚”錦鯉強化品牌宣傳，特設營銷專業公司負責中介和出口等流通業務。此外，定期舉辦世界錦鯉評品會和相關學術研討會，帶動了包括旅游觀光業在內的地方經濟發展。

3.3 小結

鰻魚資源修復戰略和錦鯉出口戰略是在原有淡水漁業管理方法失效的情況下，日本政府集中財力選取經濟價值高的優勢品種進行的新改革舉措。毋庸置疑，戰略實施產生了一定效果：內向型戰略和外向型戰略延緩了淡水漁業持續低迷的趨勢，占據淡水養殖業一半規模的鰻魚養殖已經成為日本政府宏觀調控的重要抓手，每年支撐淡水漁業經濟發展；從錦鯉養殖出口來看，不僅上升為國家戰略，還承載了拉動地方經濟的重任。

然而，日本淡水漁業復興仍然任重道遠。特別是，鰻魚養殖基地主要為日本國有控股90%以上的4個縣(鹿兒島、愛知、宮崎和靜岡)的水產企業，錦鯉養殖基地主要為新瀉縣。鰻魚和錦鯉養殖地域的局限性以及商品稀缺性等特點導致了日本國內供給失衡，養殖生產者掌握價格主導權，市場競爭失衡下產業生產紅利難以輻射整個淡水養殖產業。相反，局部生產者的經濟利益增加成為日本政府宣傳業績的招牌，兩者呼應推動試點地區和品種發展戰略實施。

面對以上“典型優勢產業”對整個淡水漁業提振不利的背景下，筆者提出針對日本淡水漁業衰退內因的解決方案，即，主張通過內部結構性改革提振日本淡水漁業：一是地方行政主管部門應承擔主體責任。日本地方淡水漁協承擔治理淡水流域環境和修復魚類資源上存在困難，可以考慮將共同漁業權返還給地方行政主管部門，利用地方財政和人力來支持增殖事業和生態環境治理，亦能提高漁民的生產效率。二是日本天然漁業資源歸屬意識差(無主性)，管理義務不明確且缺乏相關治理資金。鑒于此，可以嘗試導入地方環境稅制度，在法律約束下，政府主導精準管理。

4 對中國的經驗借鑒

日本淡水漁業發展戰略是以海洋漁業模板發展起來的，過度的資源利用以及內部結構性衰退導致包括淡水漁業在內的整個漁業萎靡不振。汲取“教訓”以及案例“經驗”，為中國淡水漁業可持續性發展提供一些啟示。

1)加速生態環境治理。中國農漁發[2019]28號文件推進大水面生態漁業發展，湖泊、水庫等大水面是中國內陸漁業水域的重要組成部分，文件主張建設水域生態文明、保障優質水產品供給、推動產業融合、促進漁民增收[15]。但是，資金額以及具體實施細則尚未明確，三大部委聯合實施相關措施之前應提前進行責任劃分。

中國規定了漁業資源資產歸國家所有，在淡水漁業資源管理意識、國家制度和國家治理體系等方面好于日本，但是政策落實過程中存在地區間的治理差異，對于細化至個別魚種生態系修復方面尚存很大提升空間。日本出臺生態優先發展戰略推動高質量發展的正式文件早于中國且積累了一定經驗，日本《淡水漁業振興法》于2014年6月27日通過日本國會審議立法，中國農業農村部、生態環境部、林草局在2019年12月30日發布《關于推進大水面生態漁業發展的指導意見》。為此，建議中國從天然資源生態環境的源頭抓起，相關部門信息共享互助，共同治理魚類洄游水域生態環境。明確職責分工和監督執法，確保管理資金并制定明確實施細則。

2)品牌化戰略帶動地方經濟。中國淡水水產品是重要的蛋白質供給源，然而市場價格持續低迷。借鑒日本培育名優水產品試點的做法，使振興戰略效果惠及地方漁民，同時，要吸取日本局部產業鏈壟斷市場的教訓，選取試點地區和優勢品種要公開透明，致力于中國資源稟賦貧困地區的水產品品牌化建設，官民聯合脫貧攻堅為地方發展注入新活力。

3)三產融合發展。一是大力發展大水面生態漁業(第一產業)。引進大水面生態養殖的名優品種，優化水產品養殖結構。二是提高產品深加工能力(第二產業)。滿足當代消費者的多樣化需求，生產高附加值的水產品。三是發展休閑漁業(第三產業)。通過政策引導、合作經營等方式，帶動龍頭企業、專業合作社、家庭農場等發展休閑漁業，實現經濟利益增長。通過科學指引和示范帶動作用，推進我國淡水漁業資源開發與利用的可持續發展。

4)綠色發展模式“走出去”。大力提高漁業國際競爭力，落實“一帶一路”倡議，積極參與國際規則制訂和國際漁業治理，積極推動中國淡水水產養殖技術、養殖模式、觀賞性魚類等“走出去”，提高利用“兩種資源、兩個市場”的能力。借鑒日本錦鯉出口戰略，中國政府可以向海外宣傳中國優勢品種(觀賞魚類等)，加快品種選育以及出口商品的特色宣傳。構建中國淡水漁業綠色發展體系，將食用性和觀賞性淡水產品的養殖產能“走出去”，推進國內綠色發展以及輸出改革模式造福沿線國家。