“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理制度頂層設計的戰略性思考

張立章 鄭強國

（北方工業大學經濟管理學院，北京 100144）

0 引言

自2013 年習近平主席在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時提出“絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”）重大倡議后，“一帶一路”建設得到沿線國家廣泛響應，發展迅速，現已成為新時代我國對外開放戰略的重要組成部分。在此背景下，中國的留學生教育事業，尤其是“一帶一路”沿線國家來華留學生教育，作為中國高等教育國際化戰略的重要組成就自然提升到國家戰略的層次和地位。

政府通過制度上的不斷完善，同時在政策上適當向“一帶一路”沿線國家傾斜，以此來吸引更多的留學生。目前，中國已經成為亞洲最大留學目的地國。各國來華留學生數量規模穩步增長，學習層次顯著提升，學歷生和研究生占比實現雙增長。據國家教育部最新統計顯示，2018 年，共有來自196 個國家和地區的49.22萬名留學生來華留學，其中學歷生總數達25.81 萬人，占來華留學生總數的52.44%，同比增長6.86%；研究生人數達8.5 萬人，比2017 年增長12.28%。而“一帶一路”沿線64 國來華留學生人數共計26.06 萬人，占總人數的52.95%，已是半壁江山[1]。“一帶一路”沿線國家來華留學生教育事業在我國高等教育國際化戰略中的角色和地位由此可見一斑。

“一帶一路”沿線國家來華留學生教育發展形勢可喜，然而在各省區、各高校的國際化教育戰略與實施方案中卻普遍存在戰略高度認識不足、缺乏科學頂層設計等未來可能滯阻這一國家戰略持續、健康發展的隱憂與問題。我們本著站在服務國家改革開放和教育強國戰略的高度，以系統性工程視角梳理和反思“一帶一路”沿線國家來華留學生培養和管理中的關鍵性、戰略性問題及其解決方案，希冀在黨的十九屆四中全會“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力”的精神指導下，通過頂層制度設計與實施以有效提升中國高等教育國際化水平和高等院校留學生教育質量。

1 “一帶一路”沿線國家來華留學生教育存在主要現實問題

通過對2014 年以來國內關于“一帶一路”沿線國家來華留學生問題研究文獻的梳理，以及重點對京津冀地區承擔“一帶一路”沿線國家留學生培養任務高校的調查發現：目前在“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理過程中主要存在以下的現實問題：

（1）“一帶一路”沿線國家來華留學生增長持續穩定，但留學層次較低、結構不盡合理。教育部統計數據顯示，2018 年度我國出國留學人員總數為66.21 萬人，其中本科學歷出國留學的占比最高，達到51.54%，研究生階段占比12.12%。很長一段時間以來，到歐美發達國家留學已經成為眾多中國一流高校本科、碩士畢業生的一種主流性選擇，這些人無疑是中國最優秀的本科生源。與我國出國留學數據相比，來華留學生無論是數量、質量還是學習層次都存在較大差距。雖然國外來華留學生數量和學習層次一直在持續提升，尤其是“一帶一路”沿線國家來華留學生數量近幾年來提升迅速，已經成為留學中國的主力軍。2018 年“一帶一路”沿線64 國來華留學生超過26 萬人，其中約有半數為非學歷生，學歷生中研究生比例極低，只有百分之十幾。

（2）在“一帶一路”沿線國家范圍內，我國高等教育國際化“引進來”和“走出去”戰略存在嚴重不平衡問題。中國高等教育國際化進程自改革開放以來發展迅速。隨著“一帶一路”建設的迅速實施，“一帶一路”沿線國家來華留學教育自然成為中國高等教育國際化不可或缺的重要組成部分。總體而言，中國高等教育國際化不平衡主要表現在以下兩個方面：一是留學方向錯位。我國走出去的留學生主要流向為歐美、澳日等發達國家，中外合作辦學項目絕大部分也是我國高校與這些發達國家的知名高校合作；而來華留學生生源地多為發展中國家，“一帶一路”沿線國家留學生數量則占據了半數以上。二是中國與“一帶一路”沿線國家的高等教育合作也十分不平衡，于我而言存在“引進來”強、“走出去”弱的現實情形。

（3）在“一帶一路”沿線國家來華留學生培養上普遍存在“進口寬、出口松”的問題，人才出口質量堪憂。中國自古以來就是文明禮儀之邦，具有濃厚的屈己待人的傳統文化心理。而這種文化心理在“一帶一路”沿線國家來華留學生培養問題上亦有明顯體現，即處處優待、常以破例修訂規則以迎合個別難以完成學業的留學生的畢業需求。“一帶一路”沿線國家來華留學生培養上主要缺陷是“入口寬、出口松”的制度問題。中國高校本土學生是“入口嚴、出口松”，此種機制的設計目前已經暴露出較嚴重的弊端：高校出口人才與入口相比，培養質量不高，社會用人單位不滿意。就目前已經畢業的“一帶一路”沿線國家來華留學生應該與同校同學歷本土學生相比，其人才培養質量普遍更低，其根本原因就在于“入口寬、出口松”的機制設計問題。

（4）留學生培養過程中普遍存在語言障礙、文化差異、培養方案粗放、高水平師資缺乏等困境。調查顯示，高校在“一帶一路”沿線國家來華留學生培養和管理上普遍存在著一些共性的困境。漢語水平和英語水平成為留學生學習與溝通主要障礙，許多留學生存在漢語或英語不過關問題，甚至是英語和漢語均不過關的嚴重情形，直接導致出現學習障礙，畢業論文寫作以及與指導教師溝通困難等問題；留學環境與來源國存在明顯差異，部分留學生存在不適應問題，目前卻缺少解決渠道和有效解決方案；高校留學生培養方案存在照搬國內學生培養方案，未能達到有的放矢、因材施教培養目標；高水平專業師資缺乏或錯位配置問題較為突出。總體而言，在“一帶一路”沿線國家來華留學生數量逐年快速增長情況下，基本靠存量專業教師人員增加教學任務量來解決，加之一些高水平專業教師不能用英文授課而無法承擔相應教學任務進一步突出了這一供求矛盾。

（5）在爭取承擔“一帶一路”沿線國家來華留學生培養任務上，一些高校存在脫離自己教學資源實際，求大求全，重名利，不重視人才培養質量的問題。調查中發現，一些高校在報告、文件以及領導發言中把“一帶一路”國家來華留學生培養問題毋庸置疑地放置在至高無上的戰略性地位。但矛盾的是，組織匹配給這些留學生的教育資源卻少得可憐，如經費、教室、師資、管理服務人員配備等，這樣的硬件條件和資源配給根本不足以有效支撐高質量人才培養計劃目標的實現。另有一些高校不是不愿意給予此項事業足夠的資源支持，而是自身資源條件有限。100%受調者認為，承擔“一帶一路”沿線國家來華留學生培養任務是高校提升形象的戰略性任務，也是獲得利益資源的一個重要途徑；而只有極少數受訪者認識到這樣的培養計劃同樣需要足夠的優質資源投入和人才培養質量問題。

2 高校方面在“一帶一路”沿線國家來華留學教育上存在的主要戰略性誤區

（1）在戰略高度認識方面，未將該事項上升到國家擴大對外開放戰略的地位來認識。根據調查，在高校范圍內，部分管理者和從教者存在著對“一帶一路”國家來華留學事業在“一帶一路”建設中的地位與角色認識的誤區。有高校管理人員將國家“一帶一路”建設單純地理解為一項國家外交戰略。還有觀點認為，“一帶一路”建設是我們國家發展經濟“走出去”的單方向戰略方案。此外，還有一種錯誤觀點值得引起重視，這種觀點認為，“一帶一路”國家留學生問題是高校自我管理范疇內的事務，是高校教育國際化戰略“走出去”和“引進來”兩個基本組成部分中的一個部分而已。以上這些認識是具有典型性和代表性的，但也是片面的、膚淺的。其實，“一帶一路”建設不是某個單一層面的國家戰略，而是國家政治、經濟、文化、外交、教育和科技等全方位的綜合性戰略，是我國與“一帶一路”沿線國家對等的雙向交流的國家級戰略。戰略認識有助于學校把握發展機會、優化資源配置、重組系統結構、改善管理模式、確定發展規劃及制定方針政策[2]。許多管理者在戰略認識上，未能把“一帶一路”沿線國家來華留學事業提升到國家戰略層面認識，就會產生行為表現，主要體現在留學生培養方案制定、實施和資源配等方面。上節總結的現實問題中諸如配套資源不足、師資力量薄弱、出口人才質量堪憂等問題都起源于主要決策者和高層管理的主觀認識高度不夠、重視程度不高。

（2）在戰略實施層面，未能將“一帶一路”國家來華留學生教育與貫徹高校科教強國和“雙一流”建設戰略有機統一起來，缺乏國際品牌意識。許多高校管理者認為，“一帶一路”國家來華留學生培養與管理問題是高校教育國際化戰略的一個重要組成內容，它與中國高校正在實施的“雙一流”建設戰略是兩個相對獨立的模塊內容。我們認為這也是一種典型的戰略誤判。“雙一流”建設對于一家高校的戰略意義，不僅意味著進入名單就會獲得更多有形的教育資源，學校高等教育質量被教育行政主管部門認可；更重要的是應該把我們置身于國際高等教育舞臺上，擁有較高的影響力和話語權，具備國際競爭力，進而提升學校的國際品牌形象。高校把“一帶一路”國家來華留學教育納入“雙一流”建設規劃實施范疇內，將這兩個戰略有機統一起來，才能真正建設具有世界一流水準的學科和專業，才會真正實現中國高等教育國際化戰略目標，才有可能打造名副其實的“留學中國”優勢品牌。將國際化與我國教育的發展、“一帶一路”建設、“雙一流”的建設以及與實現高等教育強國之夢等戰略有機結合起來，堅持走效益領先的內涵式發展道路，實現我國高等教育國際化和我國高等教育事業發展的必然狀態[3]。

（3）在頂層制度設計方面，缺乏對“一帶一路”國家來華留學生培養與管理的系統性頂層設計必要性和重要性的深刻認識。調查發現，許多高校對于“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理系統性頂層設計的必要性和重要性認識不足，在此前提下大部分高校對此缺少系統性、科學性的頂層設計。具體表現在以下方面：“一帶一路”沿線國家留學生教育在高校工作中的非主流“綠葉”定位；部分高校缺少相關的整體性、戰略性規劃方案；培養方案較為粗糙，缺少針對性，與教育資源供給計劃匹配性差；接收留學生的學科和專業選擇存在較強的隨機性和盲目性；專業教師的選任制度和激勵機制缺失或不完善；人才培養目標不清晰，培養質量監控與考核機制缺失等。

（4）在對“一帶一路”沿線國家來華留學生供給專業的選擇和特色定位認識上存在明顯偏差。“雙一流”既是一個相對概念，也是一個發展概念，任何學科或大學只有通過不斷完善與發展才能一直保持一流地位，否則就會因為各種原因被擠出一流的行業[4]。許多高校在學科和專業建設上存在盲目追逐新潮專業、甚至熱衷于專業改名的錯誤傾向，而不去下功夫提升專業質量和品牌影響力。這是一種舍本逐末的觀點和行為，對中國高等教育發展是極其有害的，也是與我們力推的科教強國戰略、“留學中國”戰略和大學“雙一流”戰略的根本宗旨背道而馳的。當下，這種傾向也影響到了來華留學生專業選擇與設置。多位學者在總結“一帶一路”來華留學問題時都認為專業分布存在不均衡問題，亟需改變：漢語言、中國文學、中醫學等具有中國特色或傳統優勢專業目前仍然占據過高的比例，應該進一步提高管理學、經濟學、西醫學、大數據、云計算等近年熱門或需求旺盛專業的留學規模。從近五年相關論文發現，這種觀點竟成主流觀點。而我們認為這是一種急功近利、短視的觀點。基于中國文化是中華民族數千年來積淀下來的滋養中華民族發展壯大的深厚土壤，需要繼承和發揚[5]。因此這一觀點完全背離了習近平總書記關于中國文化主體和文化自信思想指針，這種觀點也與“一帶一路”國家戰略指導方針相矛盾。需要說明的是，我們并不是要否定和壓縮新專業和需求旺盛的專業，而是在經管類和新技術類專業異軍突起時絕不能以削弱和犧牲我們中國的傳統特色專業和優勢專業為代價，這些專業這才是中國文化的根本。留學生們學習專業技能的同時，了解和體悟中國文化，才能更好地讓世界認識、理解中國和中國行動。這才是一項國家級戰略應有的初心和使命。

（5）在“一帶一路”沿線國家來華留學生進口和出口制度設計上存在嚴重的認識誤區。世界上一些知名高水平院校多采取“入口緊、出口嚴”的制度設計，還有許多院校采取“入口寬、出口嚴”的制度設計。而我國的高等院校，尤其是“985”“211”等重點院校，總體是“入口緊、出口松”制度設計。而且出口松的理由很得人心：為了孩子前途著想。這樣的制度安排的弊端正在日益顯現，導致出現相對于中國高校高質量生源而言出口人才培養質量普遍不高的現象。目前，國家教育行政主管部門正在著力解決這一頑疾，“四個回歸”工程實施正是這一問題的對癥良藥。中國高校對于來華留學生入口和出口制度設計，尤其是“一帶一路”沿線國家來華留學生，雖然很少明確提出是“入口寬、出口松”的制度安排，但在操作上基本是這樣的現實做法。這樣的制度設計會形成從進口招生到人才培養出口的惡性循環，其危害是嚴重而深遠的。留學生出入口制度設計與培養質量影響機制如圖1所示。

圖1 留學生出入口制度設計與培養質量影響機制示意圖

（6）許多高校在“一帶一路”來華留學生管理上普遍存在優待性“歧視”傾向。許多高校，尤其是新增留學生培養任務的地方高校，在“一帶一路”來華留學生的管理上普遍存在一種傾向——處處優待留學生，常常不惜破壞規則。這樣的思路和做法客觀上造成了本土學生和留學生明顯的待遇差別，甚至有些高校還為留學生們提供一對一的本土學生的“陪伴”服務，備受爭議。類似這樣的優待無助于提升或改善留學生的學習氛圍，對留學生培養質量也無所幫助。為留學生們提供好的學習條件，幫助解決其生活、學習以及心理問題等都是正常的，無可厚非。但是，不把資源和精力投放在人才培養機制設計和教學質量提升上，一味地靠給予留學生們在物質條件上的特殊待遇來吸引生源，或者以此來獲得留學生們對學校的好評，這種認識和行為依然缺乏戰略性遠見，也難以產生理想的預期效果。

3 “一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理制度頂層設計主要思路與舉措

總體而言，“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理發展健康而理性，主要問題及其存在根源在于決策者和高層管理者的認知缺陷以及缺乏完備、科學的頂層設計。而解決問題的基本思路是通過認識糾偏和頂層制度設計來有效解決。

3.1 總體思路

首先，要提高教育行政主管機構和高等院校決策者和高層管理者對于“一帶一路”建設以及“一帶一路”國家來華留學事業政治地位和戰略高度的認識，將“一帶一路”國家來華留學事業與“科技強國”和“雙一流”建設國家戰略緊密地結合于一體。其次，在戰略規劃目標設定上應緊緊圍繞提升學校及其學科在國際范圍內的核心競爭力，將“一帶一路”國家來華留學納入學校戰略規劃范圍，統一謀劃、協同發展，以實現高校“雙一流”建設戰略目標。戰略方案內容應以學科建設和專業建設為抓手，練好內功，以專業建設質量和人才培養質量為根本源動力，以政府獎學金為主體的多層次完善獎學金體系為助推力，吸引“一帶一路”沿線國家學生來華留學；做到真正嚴把人才出口關，讓每一名來華留學生成為“留學中國”品牌形象良好口碑的認同者和傳播者。國務院學位委員會需要在學科的建制上進行科學的頂層設計，通過多元形式推進學科建設的良性生態發展，與“雙一流”建設目標融為一體[6]。頂層制度設計的關鍵在于制定完備、科學、系統的制度和規則，同時匹配有效的激勵機制和監督機制，并形成明確的流程和路線圖以保證各項制度規則的落地實施。

3.2 系統性制度設計包括的重點內容

頂層制度設計是一個系統性的科學工程，同時頂層決策者的作用十分重要。為了加強頂層設計和頂層推動，需要進行具體的制度設計[7]，從“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理方面，其制度設計應該包括以下主要基本制度子系統。

（1）戰略規劃方案。制定和實施專項的戰略規劃，明確戰略發展總體目標、階段目標與時間節點、實施路徑和步驟，以及關鍵環節等。（2）選拔與培訓制度。制度性選拔高水平師資任教，挑選有能力、有擔當、有服務意愿的項目管理團隊；對任課教師和管理人員進行有針對性的系統性培訓和考核等。（3）激勵與薪酬制度。制定和實施以有競爭力的教師、管理人員薪酬制度和考核晉升制度為核心內容的全面激勵制度體系。（4）評估與監督機構。政府履行好自身職責，充分發揮自身作用，深入進行政策宣傳，政策落實[8]，協調建立國家層面高規格、獨立運作的第三方“一帶一路”沿線國家留學生培養院校資格審查和人才培養質量評估機構，制定相關的公示制度、審查制度、紀律制度，以保證公平、公正、公開地進行教學質量和人才培養質量評估與監督[9]。（5）留學生“進出口”把關制度。根據不同學科、專業制定必要的“進口”篩查制度：對于中醫、中國文學等極具中國特色的專業，很難想象中文不過關如何開展正常的專業學習和研究。同樣道理，對于一些使用英語等外語的課程也應該有必要的外語門檻標準。關于“出口”制度設計必須嚴格、嚴肅、嚴謹，原則上應該與國內學生同等標準，而不應該放低標準或放松出口管理環節。

4 基本結論與建議

通過文獻查閱和實地調研分析，關于“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理問題，我們可以得到以下基本的認識和結論：

（1）自2013 年習近平主席提出“一帶一路”重大倡議后，“一帶一路”沿線國家來華留學生數量持續增長，學歷層次逐漸提升，學歷結構也在不斷完善。“一帶一路”沿線國家來華留學生已經成為“留學中國”的主力軍，是我國高等教育國際化不可或缺的重要組成部分，其總體發展健康而理性。（2）“一帶一路”沿線國家來華留學事業目前出現的現實問題主要包括留學生教育教學和留學生管理兩個方面。就層次而言，絕大多數問題屬于發展過程中出現的正常的戰術操作層面的問題；少數戰略性問題屬于決策者認知和制度設計范疇，這些戰略性問題產生的根源主要集中在決策者和高級管理者的認知誤區以及頂層制度設計缺失或不完善兩個基本方面。（3）關于對“一帶一路”沿線國家來華留學事業的認知分為兩個層面。一是國家級戰略：“一帶一路”沿線國家來華留學生事業屬于中國“一帶一路”建設的重要組成內容，其人才培養質量直接關系到世界對中國國家形象和高等教育品牌的認知和評價，絕非小事。二是高校層面：“一帶一路”沿線國家來華留學生培養與管理是各高等院校國際化戰略的重要組成部分，其人才培養質量是高校教育教學質量的結果性表現，人才出口質量直接影響相關高校的專業質量口碑和學校品牌形象。高水平或低水平的人才培養質量結果會形成從招生入口到畢業生出口的良性循環或惡性循環。一旦形成惡性循環，其影響和后果嚴重而深遠，且短時期內難以逆轉（參見圖1）。（4）“一帶一路”沿線國家來華留學生教育事業得以持續、健康發展的根本保證除了國家層面的政策、制度和組織保障外，在執行層主要是高校方面能夠進行科學的頂層制度設計以及制度的貫徹執行。高校留學生培養與管理的頂層制度設計要求科學、系統，具有戰略預見性，并且能夠覆蓋所有關鍵問題；方案實施主要依靠制度和機制驅動組織運行，而非個別領導者推動；對于高校操作層面問題的解決應該區別于戰略性問題，那些諸如文化差異、語言障礙、獎學金高低等現實問題需要重視并及時解決，但需要認識清楚這些并非是戰略性問題。

總之，我們應該深刻領會、貫徹黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指導精神，準確把握我國高等教育管理制度和教育機構運行機制的基本規律，抓住高等教育的關鍵和根本，充分發揮我們國家制度和治理體系的顯著優勢，確保高等教育成為中華民族實現偉大復興的堅強保障和智力支持。