基于全球治理五要素的“海事治理”內涵分析

宋 山

一、引言

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，將系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理列入新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，明確了其全局性、全方位的指導作用，中國國家治理開啟了新的發展歷程。[1]中共中央、國務院發布的《交通強國建設綱要》中將“基本實現交通治理體系和治理能力現代化”作為重要的發展目標，而海事作為交通運輸行業的監管部門之一，也提出了“交通強國，海事一流”的目標，并將推進海事治理體系和治理能力現代化建設作為今后工作的重要內容。然而，海事治理雖然進行了系統的頂層設計，但并沒有很好地融入海事基層，海事基層工作者對海事治理的內涵沒有深入理解和領會。這不僅不利于海事治理體系和治理能力現代化建設，還可能帶來思想上的混亂，對基層工作質量和效率產生不利影響。

在全球治理理論中，五個基本組成要素是最基礎也是最重要的理論要素，即治理的價值、治理的規制、治理的主體、治理的客體、治理的效果。五大基本要素理順了為什么治理、如何治理、誰治理、治理什么、治理得怎樣等問題。[2]五要素理論既構成了全球治理理論的基本框架，也回答了全球治理的基本問題。本文借助全球治理五要素理論，從全球治理的高度審視中國海事治理，在分析治理和管理的區別的基礎上，回答了中國海事治理的五個基本問題，并對構建中國海事治理體系提出了建議。

二、治理與管理的概念淺析

在討論“海事治理”之前，首先要了解什么是治理，以及傳統的海事管理和海事治理到底有什么區別。這是一個基礎性卻是根本性的問題。從管理到治理，不僅是監管方式的轉變，更是監管理念的變革。

管理和治理有著明顯的區別：管理是政府主導的一元模式，而治理是政府、市場、社會組織、個人等社會廣泛參與的多元模式[3]；管理是自上而下的垂直監管，而治理則是扁平化的，既有自上而下的政府模式，也有自下而上的個體模式，甚至是中間開花、上下延伸的社會模式[4]；管理帶有很大的隨意性，人的主觀因素比例較大，而治理則是法制化的，法治國家、法治政府、依法治國、依法行政是其主要特點，簡單命令式、完全行政化的管控將被摒棄；管理是單向度的，主要依靠政府對相對人的行政管控，而治理則是體系化的，在國家治理體系目標下形成政府治理、社會治理、生態治理等全面的治理體系[5]。

三、海事治理五要素分析

（一）海事治理的價值

價值是全球治理的核心要素，即為什么要治理，治理要達到一個什么目的。明確治理的價值和意義不僅是制訂治理方案的理論基礎，而且是實施治理的第一步，是最基礎但最重要的一項內容和步驟。[6]就海事治理而言，其價值就是中國海事的核心價值觀，即“航行安全，水域清潔，服務交通，貢獻社會”。

“航行安全，水域清潔”，這是海事工作的基本要求，也是海事的基本價值追求。通過對船舶進行安全檢查，盡可能地消除安全隱患；通過通航環境和通航秩序治理，盡可能地減少通航的不利影響；同時，根據國際公約和國內法律法規對船舶進行防污染治理，盡可能地減輕船舶污染排放對水域環境的影響。“服務交通，貢獻社會”，這是海事治理價值的升華，也是海事社會價值的重要體現。海事的服務對象是船舶（包括與船舶相關的人、物、組織等），而船舶是水上交通的基本載體。我們通過海事治理保障船舶航行安全，保障水上環境清潔，維護廣大船員利益，就是服務交通、貢獻社會的重要體現。

（二）海事治理的規制

規制是全球治理的規則，即如何治理，依據什么規則進行治理。規制可以是法律法規，可以是行業規則，也可以是相關規范。規制的基本作用就是為治理提供一個基本框架、一個基本路徑和一個規則體系。[7]簡而言之，規制即規則。就海事治理而言，規制就是海事治理所依據的相關國際公約以及國內法律法規。

以《聯合國海洋法公約》為基礎，以SOLAS、MAPROL、STCW、MLC四大公約為核心的國際公約體系和以《海上交通安全法》《海洋環境保護法》等法律法規為基礎的國內法律體系共同構成了中國海事治理的基本規制。國際公約體系方面，在四大公約之下，還有各項具體的規則、規范，這些公約、規則和規范不僅來自政府間國際組織IMO，而且來自各相關的國際行業組織。經過幾十年的發展和完善，國際海事公約體系已經成為一個科學嚴謹系統的治理體系。而國內法律體系方面，雖然相關法律法規的研究和制定起步較晚，但在遵守和借鑒相關國際公約和規則的基礎上逐步改進和完善，也已經形成完整的體系。從兩者的關系來看，當前海事治理的主要依據仍然是國際公約和規則，中國在遵守相關國際規則的基礎上，發揮中國智慧，通過越來越多的中國方案影響著國際規制的發展方向。

（三）海事治理的主體

治理的主體，即治理應該由誰來進行實施。厘清治理主體，對于掌握治理的主動性、發揮主觀能動性具有全局性意義。當前對全球治理的探討是一大熱點，整體而言，多層次、多維度、多樣性、多元化是其主要特點。對于中國海事治理而言，形成了政府監管服務、企業安全主體責任、相關組織發揮行業作用的多元治理格局。這是一個包括政府和非政府在內的多元綜合治理模式。

政府主體主要是指海事管理機構、海上搜救中心等相關政府部門，依據相關國際公約和法律法規承擔船舶航行安全治理、船舶防污染治理、船員監管治理以及海事調查等方面的工作，其治理屬性主要表現為監管和服務。企業的主體屬性是由企業在安全生產的主體責任決定的。企業在追求利潤最大化的同時，必須根據法律法規和公司章程進行自我治理，夯實安全基礎，消除安全隱患，其治理屬性是自我監管。行業組織的作用是利用行業規則和行業規范自發地規范相關海事行為，行業組織可以是政府指導下自上而下形成的，也可以是企業自主聯合自下而上組建的，其形成的行業規范往往不具有強制性，或者必須經過政府或企業確認之后才具有一定強制性，其治理屬性為行業監督。個人也是海事治理的重要主體，而且是基本的主體單位。個人的作用主要體現在個人遵守相關法律法規，提高自身素質和修養，充當其他主體的組成要素，因此其治理屬性為基礎組成。

（四）海事治理的客體

治理的客體，即海事治理的對象，也就是治理什么的問題。治理的客體是一個根本性問題，也是治理的來源和目標。只有弄清楚了治理什么，才能繼續下一步的治理。因此，準確把握治理的客體是推進海事治理的根本問題。對于海事治理而言，治理的客體就是船舶相關的事務。具體而言，可以概括為以下四個方面：一是船舶航行安全治理；二是船舶防污染治理；三是船員權益保護治理；四是其他方面的治理。其中前三項可以認為是海事治理的核心內容。

船舶航行安全治理包括通航管理、船舶管理、船員管理等相關業務。海事航行安全治理的主要任務就是在保障船舶航行安全的前提下，提高船舶通行效率，即“保安全，保暢通”。船舶防污染治理可以分為船舶水污染治理和船舶大氣污染治理兩大部分，通過對船舶廢棄物排放控制以及危險貨物的防護控制最大限度地保護環境免遭破壞。船舶防污染治理的根本任務就是保護生態環境。船員權益保護是海事治理社會效益的體現形式，其主要任務就是保障船員權益。

（五）海事治理的效益

全球治理的效益，可以理解為治理的效果和成效，也就是治理得怎么樣的問題，這也是全球治理的最終目標。效益的衡量可以從定性和定量兩個方面進行，科學地對治理的效益進行衡量和分析，及時總結治理的經驗教訓，為后續的治理提供模板和借鑒，使治理形成一個系統的閉環。對于海事治理而言，效益應該是多方面、多層次的，本節將從安全效益、經濟效益、生態效益和社會效益四個方面進行討論。

1.安全效益

安全效益是海事治理的核心效益。作為保障海事安全的職能機構，海事的首要任務就是保安全。安全效益衡量的標準就是通過海事治理，海上安全形勢發生了哪些變化，變化的幅度有多少，有哪些指標可以證明。這些問題，可以從定性和定量兩個方面進行探討。定性方面包括對海事治理及各要素的分析及定義、海上整體安全形勢分析、海上安全風險排查及隱患治理情況分析等。通過安全隱患排查消除可能帶來的安全風險，進而達到降低事故發生率，并使安全效益達到最大。定性評估主要是符合性評估，即海事治理的措施是否符合海上安全保障的需要，是否能夠帶來安全效益。定量評估是衡量海事治理安全效益最直接、最科學的手段和方法。其中人命搜救成功率和水上交通事故四項指標是重要的量化指標。據統計，2020年，海事管理部門組織開展搜救行動1 662起，救助遇險船舶1 065艘，遇險人員10 350人，人命搜救成功率為96.0%。“十三五”期間，水上交通事故件數、死亡失蹤人數、沉船艘數、直接經濟損失等四項指標較“十二五”期間分別下降34.8%、26.1%、50.0%、34.4%，每億噸吞吐量死亡人數下降37.9%。

2.經濟效益

經濟效益是海事治理的基本效益。保安全是海事治理的最主要目標，然而，保障船舶安全，使船舶安全航行于港口大洋之間，其目的就是保障海上貿易往來，為國家帶來經濟效益，因此，保暢通是海事治理的基本目標。海事治理的經濟效益不能單純地去衡量，是與港口貨物吞吐量、船舶進出口艘次、港口施工項目數量等一系列港口指標掛鉤。同時，通過及時有效的搜救，減少人命財產損失，這也是經濟效益的最好體現。因此，經濟效益的體現形式是間接的，然而卻是巨大的。據統計，2020年海事管理部門安全保障國內航行船舶進出港2 256.8萬艘次、國際航行船舶進出口岸41.3萬艘次、水上貨物運輸187.3億t、水上客運 3.3億人次。

3.生態效益

生態效益主要是通過船舶防污染治理減少船舶對海洋、大氣環境的污染。生態效益的衡量應以定量為主，定性為輔。定量的標準是通過海事防污染治理，船舶對海洋環境的污染量降低，帶來的生態損失和其他損失下降了多少。從當前來看，船舶因事故造成的污染物泄漏量，船舶違法排放污染物量是兩個可以掌握的重要指標。船舶事故排放的控制需要減少事故發生率，這就需要航行安全治理、防污染治理以及船員管理等海事治理的各方面共同努力，船舶違法排放的控制需要海事安全檢查（PSC和FSC）及時發現并有效制止違法行為，實施提高船舶防污染意識等方面的措施。同時，在發生污染物泄漏或違法排放之后，對污染物擴散進行有效遏制和及時回收，避免因大規模擴散引起的海洋環境污染也是保障生態效益的重要內容。海事正在推行的“藍天碧水”保衛戰等行動都是為保障生態效益而進行的努力。

4.社會效益

社會效益是一個多層次的概念，有廣義和狹義之分。廣義上的社會效益可以理解為對社會的貢獻，包括政治、經濟、文化、生態等各個方面。狹義上的社會效益是相對于政治、經濟、生態等效益而言的，主要表現為對民生建設、社會生活、文明風俗等社會要素的影響，本文將從狹義角度討論海事治理的社會效益。從海事工作的實際出發，簡單總結為兩個方面，一是通過為船公司和船員服務保障民生建設，二是通過通航秩序、通航環境治理以及海上搜救保障人民群眾生命財產安全。第一方面會帶來直接社會效益，通過保障船舶和船員合法權益，為船舶和船員帶來實實在在的利益，從而在廣大船舶和船員之中形成良好的聲譽，這是海事社會效益的最有效體現。第二方面則會帶來間接社會效益，通過保安全，保暢通，減少海上事故，在發生事故后進行有效搜救，從而減少人命財產損失，這有利于在整個社會中展現海事的良好形象，展現海事為人民服務的初心使命。在武漢抗擊新冠疫情中，海事管理部門保障了2 403艘次向武漢運輸防疫和生產生活物資船舶的安全，制定患病船員緊急救助處置指南，妥善處置多艘涉疫船舶船員離船入境等事件，保障船員換班超14萬人次，救助傷病船員800余人，實現中國籍船員國內港口換班“應換盡換”，國際航行船舶船員有序換班，贏得廣大船員“回家真好，衷心感謝”的稱贊。中國海事防抗疫情的經驗做法被IMO采納并向全球航運界推薦共享。

四、基于五要素理論構建海事治理體系

（一）完善以“海事核心價值體系”為核心的海事治理價值體系

海事核心價值體系作為海事治理的核心價值，必須加以完善和發展才能發揮其生命力。海事治理價值的完善主要從三個方面進行：一是海事基層實踐，二是國家大政方針，三是學術理論研究。海事基層實踐為價值體系提供理論創新的源泉，國家大政方針為海事治理價值體系提供理論支持，學術理論研究為海事治理價值體系提供學術支撐。另外，要關注治理價值體系的時代性和穩定性的關系，與時俱進，形成具有時代意義的海事價值體系，同時要保證海事治理價值體系的穩定性和權威性，形成長期性、可持續性的價值理念，這對于海事文化體系的完善及海事業務的發展都會大有裨益。

（二）完善以“國際公約、國內法規”為基礎的海事治理規制

對于國際海事公約，我們一方面積極跟蹤，并完善國內法轉換機制，使之更加有效、更加通暢地向國內相關法律法規轉換，另一方面結合中國海事的實踐，積極撰寫相關議案，向國際海事組織提出中國方案，以此影響國際海事公約和規則的制定和完善。對于國內法律法規，一是要繼續推動《海上交通安全法》等法律法規的實施，繼續完善以海事信用監管為核心的新興監管機制的法律基礎。二是對海事法律體系進行再梳理，重點厘清與其他涉海行政執法主體的監管邊界，明確監管責任，促進依法行政。

（三）強化以“船舶相關”為基礎的海事治理主體權責機制

在上文中我們分析了海事治理的主體，也就明確了海事治理由誰來治理的問題。海事治理主體的多元性要求我們必須進一步厘清主體之間的關系，對其權責進行更加清晰的認定，構建海事治理主體權責機制。政府、企業、行業組織以及個人在海事治理中扮演什么樣的角色，他們之間的權責邊界在哪里，這些都是我們必須思考的問題。權責機制的構建必須以法律法規為根本依據，尤其是嚴格執行國務院關于職責分工的相關規定，在此基礎上根據工作性質對模糊地帶、空白區域的權責進行明確，各主體內部還要進一步明確，例如在政府主體內部，海事還要厘清與海洋漁業部門的職能關系等。

（四）構建“共建共治共享”為核心的海事治理合作機制

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確要求：“打造共建共治共享的社會治理格局。”海事治理亦要秉承“共建共治共享”的理念，強化海事治理合作機制，打造海事治理新格局。各級海事部門要強化與各級政府機構、涉海管理部門以及港航企業的合作交流，共建水上交通安全治理長效機制。在信息共享、執法互助、聯合打私、打非治違等方面深化合作，探索統一窗口、聯合懲戒機制建設，共治難點問題，共商發展大計，使海事治理以合力促成效。同時，要推動信用監管機制建設，推動海事治理主客體之間和諧關系構建，在全行業實現“要我安全”到“我要安全”理念的轉變，共享海事治理的豐碩成果。

（五）構建“治理效能”為基礎的海事治理評價機制

效果是評價一個機制的重要參考依據，對于海事治理而言，必須形成以“治理效能”為基礎的治理評價機制。上文論述中，我們提到了海事治理效能的四個方面，這也是海事治理評價機制的四大要素，即安全效益、經濟效益、生態效益、社會效益。評價機制可由定性分析和定量分析組成，對關鍵理論和概念進行嚴格定性，而對機制運行要進行定量分析，制定一個科學系統的模型或體系。評價的結果要分層級呈現，好的部分要繼續推行，差的部門要進行反饋，在治理理念、治理規制和治理主體中進行修正。尤其是對于治理主體而言，評價機制是其提高治理能力和水平的重要參考，是第一手資料的來源。評價機制的構建使海事治理成為一個閉環的系統，在自我優化和調整中實現高質量發展。