上海港船舶排放控制區政策實施和效果分析

倪訓鵬

一、引言

為貫徹實施《中華人民共和國大氣污染防治法》，推進綠色航運發展和船舶節能減排，減少船舶大氣污染物排放，2015年交通運輸部發布了《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》和《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015—2020年）》，將珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域劃定為船舶排放控制區。上海港作為長三角船舶排放控制區的核心港口，于2016年4月1日在全國率先實施了船舶排放控制的相關要求，至2021年3月31日，上海港實施排放控制區政策已滿五年。五年來，船舶大氣污染物的控制區域從碼頭延伸到領海基線以外12 n mile的水域，控制時間由靠岸1 h后要求船舶使用低硫燃油演變到進入排放控制區即要求使用低硫燃油，污染物控制種類由硫氧化物擴展到氮氧化物、揮發性有機物質等。排放控制區政策實施以來，上海港在控制船舶大氣污染方面取得了比較好的效果，基本實現了預期目標。

本文從上海港船舶排放控制區政策實施5年來的政策演變、監督檢查情況和政策實施效果等方面進行論述，提出進一步有效推進船舶排放控制區政策實施的具體建議，供主管機關和相關人員參考。

二、上海港實施船舶排放控制區政策的相關措施

2015年交通運輸部發布了《珠三角、長三角、環渤海（京津冀）水域船舶排放控制區實施方案》后，上海市高度重視船舶排放控制區政策的實施，為具體落實國家有關政策和減少船舶污染，從船舶燃油硫含量、燃油供應、岸電建設和使用、清潔能源布局等方面出臺了具體措施（詳見表1），推進了船舶排放控制區政策的生效落實。

三、船舶排放控制區政策實施以來監督檢查情況

為推進船舶排放控制區政策能夠落地生效，海事主管機關根據排放控制區方案和船舶排放控制區監督管理指南等文件的要求加強了船舶排放控制區監督檢查力度。在船舶燃油硫含量控制方面，最初主要檢查證書配備、供油憑證、換油記錄等證書文書方面的內容，同時對船舶靠泊期間使用的燃油進行抽樣并送有資質的第三方實驗室進行化驗；隨后，開展了對船舶機器設備記錄中的燃油進機溫度、黏度等歷史記錄的檢查；2018年初，交通運輸部海事局為一線海事執法人員配備了燃油硫含量快速檢測設備，執法人員通過使用燃油硫含量快速檢

測設備對船上使用的燃油硫含量進行快速檢測以判斷船舶使用的燃油是否合規；到2019年，海事主管機關逐步裝備了無人機載嗅探設備、艇載嗅探設備、岸基嗅探設備等遙測設備對船舶尾氣進行監測，從而判斷船舶使用的燃油硫含量是否合規。在船舶氮氧化物排放控制方面，主要通過提高柴油發動機的性能、加裝尾氣后處理裝置、使用新能源或靠港使用岸電等方式實現，現場監督檢查主要檢查船舶證書及相關設備是否符合要求。在揮發性有機物質的控制方面，主要檢查船舶是否按政策要求配備了油氣回收裝置，但對油氣回收裝置的使用沒有強制要求。

表1 上海港實施船舶排放控制區政策的相關措施匯總表

經統計，自2016年4月1日至2021年3月31日，在船舶排放控制區實施5年內，對于三種類型的船舶，上海海事局共檢查國際航行船舶3 318艘次、國內沿海航行船舶11 415艘次、內河船舶和江海直達船舶9 325艘次，分別進行燃油取樣檢測1 333艘次、3 993艘次、3 249艘次，發現使用燃油硫含量不達標船舶42艘次、77艘次、616艘次（詳見表2）。從統計數據來看，使用燃油硫含量不達標的船舶主要集中在內河船舶和江海直達船舶，主要是因為排放控制區政策實施以來，內河船舶和江海直達船舶使用燃油硫含量的控制標準從350 ppm迅速提高到了10 ppm。

表2 上海海事局船舶排放控制區監管數據統計（2016年4月—2021年3月） 單位：艘

四、船舶排放控制區政策實施效果

（一）上海港大氣環境質量得到明顯改善

船舶排放控制區政策實施以來，海船燃料油中的硫含量最高限值從3.5%下降到了0.5%，下降了約85%；內河船舶燃料油中的硫含量最高限值從350 ppm下降到了10 ppm，下降了約97%，船舶使用燃油硫含量從源頭上得到了明顯的控制，進而減少了船舶尾氣中硫氧化物和顆粒物的排放數量。上海市交通委副主任張林在上海市政府新聞發布會上介紹，上海港自2016年4月1日起率先實施船舶排放控制區第一階段控制措施后，2016年4月至12月，上海市SO2濃度同比下降15%，其中浦東高橋監測站同比下降達52%，空氣質量改善效果明顯[1]。2019年6月5日，在交通運輸部主辦、中國交通報社承辦的“嚴控船舶排放，守護萬里碧空”主題采訪活動中，上海市生態環境局大氣環境與應對氣候變化處工程師林立介紹：對比2018年和2019年1—5月外高橋港區站和全市的SO2平均濃度數據，港區站2019年SO2濃度為7μg/m3，2018年同期為15 μg/m3，同比下降了53%；全市2019年SO2為7 μg/m3，2018年同期為13 μg/m3，同比下降46%，表明船舶排放控制區第二階段措施繼續發揮成效[2]。上海市環境狀況公報數據顯示：2015年上海市PM2.5年均濃度為53μg/m3、PM10年均濃度為69 μg/m3、SO2年均濃度為17 μg/m3[3]；2019年上海市PM2.5年均濃度為35 μg/m3、PM10年均濃度為45 μg/m3、SO2年均濃度為7 μg/m3[4]；2019年與2015年相比，PM2.5、PM10、SO2分別下降34%、35%、59%。從以上數據分析可知港區硫氧化物的下降速度明顯高于全市下降的平均水平，表明船舶硫氧化物的減排為全市大氣環境質量改善作出了較大的貢獻。

（二）促進了船舶節能減排技術的加速應用

船舶排放控制區政策實施后，為確保船舶尾氣排放合規，船東主要的解決方案有使用低硫燃料、安裝脫硫設備和使用LNG等清潔能源等方式。除了船舶改用低硫燃油外，安裝脫硫設備和到港使用岸電也是船東的優先選擇。克拉克森研究數據顯示，至2019年底，安裝脫硫塔的船舶數量（包括已完成的改裝、在建和待改裝船舶）大約4 000艘，較2018年年初的400艘大幅增加，預計到2020年末，按總噸計算，全球將有15%的船舶配備脫硫塔[5]。克拉克森2019年發布的一份研究報告顯示全球從事脫硫裝置改裝業務最多的10家船廠全部來自中國，其中來自上海的上海中遠海運重工、華潤大東、中船澄西三家修造船廠分別位列第一位、第三位和第七位[6]。在船舶岸電建設和使用方面，截至2020年底，上海共有68個專業化岸電泊位，覆蓋率達到79%，其中有集裝箱泊位31個、覆蓋率為74%，客貨滾裝泊位20個、覆蓋率為87%，郵輪泊位3個、覆蓋率為60%，3 000 t級以上客運泊位3個、覆蓋率為100%， 5萬t級以上干散貨泊位11個、覆蓋率為85%。2020年上海各類泊位共使用岸電1 168次，累計用電量1 545萬度[7]。此外，上海已有多家企業和科研單位參與到了船舶節能減排技術的研究和應用之中，并取得了較好的成績，有力地推進了船舶節能減排技術的加速應用。

（三）船舶尾氣監測技術取得突破性的進展

船舶排放控制區政策實施以來，上海環境監測中心聯合相關科研單位一起開展了“船舶排放特征及其對大氣污染的影響研究”和“上海綠色港口評價系統和船舶氣態污染物快速監測技術研究”的項目研究，浦東海事局聯合相關科研單位開展了“上海自貿區船舶尾氣監測監控研究”和“上海自貿區船舶尾氣監測與AIS融合研究與應用”的項目研究。目前相關研究已結出了豐碩的成果，浦東海事局已探索出了一條使用嗅探設備監測船舶尾氣繼而計算船舶燃油硫含量的新思路，并在2019年7月15日查處了全國首起在航船舶使用燃油硫含量超標案件。

（四）船舶排放控制區政策實施過程中存在的不足

船舶排放控制區政策實施以來，上海港在控制船舶大氣污染方面取得了比較好的成績，大氣環境質量得到明顯的改善，船舶節能技術得到快速推進，船舶尾氣監測技術也取得突破性進展，基本實現了預期目標。綜合分析，上海港船舶排放控制區政策的實施也存在一些問題：一是在船舶污染物種類的控制上存在不均衡，在制定具體的實施措施方面，明顯偏重于對船舶硫氧化物和顆粒物的污染控制，針對船舶氮氧化物和揮發性有機物質污染控制的具體措施明顯偏少；在監督檢查過程中，檢查重點和檢查措施主要集中在船舶燃油硫含量上，對其他船舶大氣污染物的監督檢查措施有待進一步加強。二是船舶使用岸電政策的推進落實需要進一步加強，截至2020年底上海港已有68個專業化岸電泊位，2020年全年實際使用岸電只有1 168次，每個岸電泊位年使用率只有17.2次，相較于每年進出上海港的船舶達210萬艘次，岸電的使用效率明顯偏低。

五、有效推進船舶排放控制區政策實施的建議

（一）推進長三角區域船舶排放控制區政策落地

長三角一體化發展已上升為國家戰略，《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018—2020年）》中將“合理打好污染防治攻堅戰建設綠色美麗長三角”作為長三角一體化發展的一項重要工作內容，交通運輸部海事局發布的關于推進長三角海事一體融合發展的意見也將高質量強化區域生態環境共保聯治作為一項重要工作任務。因此，應在長三角一體化發展的大背景下，充分利用長三角一體化發展的政策紅利，有效推進船舶排放控制區政策的實施，在船舶排放控制區區域政策制定、政策執行、執法標準等方面進行統一規劃、統一部署、同步推進。

（二）提前謀劃船舶排放控制區政策設計

自2016年4月1日上海港率先實施船舶排放控制區政策以來，從國家層面的船舶排放控制區政策也已經從1.0版本升級到了2.0版本。船舶排放控制區政策實施以來，在船舶大氣污染減排方面作出了較大的貢獻，但隨著“2020年全球限硫令”政策的實施，上海港船舶排放控制的相關要求基本上又回到與國際海運行業減排要求相同的水平。因此，針對上海港下一步如何推進船舶排放控制區政策的實施，需要提前謀劃船舶排放控制區政策設計，例如在航運業“碳達峰”“碳中和”方面應該制定哪些政策，在長三角區域如何統一實施船舶排放控制區政策，是否實施更高水平的限硫要求，是否實施靠港船舶強制使用岸電，并針對船舶污染物排放控制種類不均衡的問題研究制定船舶氮氧化物、揮發性有機物質等污染物的控制等，為今后更有效地實施船舶排放控制政策、完成國家提出的減排目標提供堅實的基礎。

（三）加大財政投入力度，推進政策的落地生效

靠港船舶使用岸電是推進船舶節能減排最有效的方式之一，上海港船舶排放控制區政策落實生效方面存在的最大問題是船舶岸電的使用，從目前情況看，上海港碼頭岸電設施建設在進度上超前完成了交通運輸部下達的任務。但現實情況是由于現行政策等因素的影響，靠港船舶使用岸電既不能為航運公司節省大量的成本，也不能為碼頭帶來相關利益，導致碼頭單位、航運公司和船員也不愿意使用岸電。因此，需要政府在政策制定和財政投入上齊頭并進，加大財政補貼力度，有力引導碼頭單位、航運公司和船員積極主動地使用岸電，更有效地減少船舶排放對上海港乃至上海市的空氣污染。此外，還可以在船舶節能減排技術、尾氣監測技術研發和應用等方面加大財政投入，引導社會資本進入，促進相關技術的應用和推廣。

六、結語

上海港自2016年4月1日提前實施船舶排放控制區政策以來，制定了一系列的具體實施措施，主管機關加大了對船舶大氣污染的監督檢查力度，上海港空氣質量取得明顯成效，促進了船舶節能減排技術的加速應用，在船舶尾氣監測技術方面取得了突破性的進展。在國家提出到2030年實現“碳達峰”、2060年實現“碳中和”的新目標和長三角區域一體化發展上升為國家戰略的大背景下，上海市不斷加強政策研究和財政投入，繼續領跑全國船舶排放控制區，為上海市空氣質量改善和國家的減排目標作出了應有的貢獻。